金寶辰

摘 要：公共權力監(jiān)督制約是當今政府治理重點難題，也是我黨推進依規(guī)全面從嚴治黨法律制度建設的重大工程。建立全方位立體式黨內(nèi)監(jiān)督體系，是提高監(jiān)督效能、推進長效機制建設的關鍵。要提高監(jiān)督效能還需要加強黨的自身建設，深化監(jiān)督制約機制理論研究和實踐創(chuàng)新，嘗試“以史制權”具有重要參考價值。

關鍵詞：黨內(nèi)監(jiān)督；機制建設；以史制權

黨的十八屆六中全會聚焦全面從嚴治黨的重大主題，適應時代變化新情況、黨的事業(yè)發(fā)展新要求，審議通過《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》）。這是十八大以后尤其三中全會以來，我黨統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面推進依法治國和依規(guī)從嚴治黨具有里程碑意義的法制建設重大舉措。這兩部黨內(nèi)法律文件成為我黨全面推進從嚴治黨、依規(guī)治黨的“七梁八柱”基本框架。要完成“依規(guī)全面從嚴治黨”任務，必須在此基本框架基礎上，加強治黨規(guī)律和法規(guī)研究和實踐探索，不斷總結從嚴治黨經(jīng)驗，構建起一整套立體化全方位的黨內(nèi)監(jiān)督體系和保障機制。

一、按照“依法治國，依規(guī)治黨”基本理念，建立健全黨內(nèi)權力制約與監(jiān)督主體和立體化全方位監(jiān)督體系

（一）優(yōu)化頂層設計，構建自上而下的縱向監(jiān)督體系

“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”是這次新修訂的《監(jiān)督條例》堅持的一個基本要求，《監(jiān)督條例》明確從中央開始，直到基層支部、普通黨員的四類監(jiān)督主體的不同監(jiān)督責任：黨中央對全面從嚴治黨承擔黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)一領導責任，黨委（黨組）承擔全面監(jiān)督、黨的組織宣傳等工作部門按照職能分工承擔相應的職能監(jiān)督責任、紀律檢查機關承擔專責監(jiān)督，黨的基層組織承擔日常監(jiān)督責任、黨員承擔民主監(jiān)督責任。這樣對自上而下的四類監(jiān)督主體進行了明確的職責分工，從而形成上下互動的縱向監(jiān)督體系。

（二）按照各級黨委紀委管理權限構建橫向二維監(jiān)督體系

《條例》規(guī)定“中央政治局委員應當加強對直接分管部門、地方、領域黨組織和領導班子成員的監(jiān)督，定期同有關地方和部門主要負責人就其履行全面從嚴治黨責任、廉潔自律等情況進行談話”。各級黨委“在黨內(nèi)監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責……領導本地區(qū)本部門本單位黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織實施各項監(jiān)督制度，抓好督促檢查”，“黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領導干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查”，《條例》還特別規(guī)定，各級紀委要加強自身建設，“健全內(nèi)控機制”，發(fā)揮“內(nèi)控”功能，這樣就形成黨委負全責、紀委負專責的“雙崗雙責”的橫向監(jiān)督體系，與縱向組織監(jiān)督體系形成交叉覆蓋的二維監(jiān)督體系，確保監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。

（三）把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，構建立體三維監(jiān)督體系

黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的，但如果不同有關國家機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結合起來，就不能形成監(jiān)督合力。為此，《條例》專門就黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合作出制度安排，引入法定職能監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督等不同形式。一是規(guī)定“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督”，讓法定部門的職能監(jiān)督，以法律形式、法定啟動方式成為常態(tài)，實現(xiàn)對黨的各級權力部門和個人的法定職能監(jiān)督。二是發(fā)揮人民政協(xié)等民主黨派政治協(xié)商職能，推進政協(xié)機構的黨外民主監(jiān)督。三是充分發(fā)揮審計部門的技術專業(yè)功能，構建審計機關參與的專業(yè)審計監(jiān)督體系。四是自覺接受人民群眾、新聞媒體等的群眾監(jiān)督，構建全方位的社會監(jiān)督體系。這樣把黨內(nèi)監(jiān)督與外部其他監(jiān)督有機結合起來，就能夠形成黨員領導干部監(jiān)督的“雙保險”，使黨員領導干部置于更廣泛的監(jiān)督之中，變“少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人”為“多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”，走出無暇監(jiān)督和鞭長莫及的困境。

二、黨內(nèi)監(jiān)督機制充分發(fā)揮作用實現(xiàn)預期目標，必須著力解決幾個關鍵問題

（一）著力加強監(jiān)督主體內(nèi)部自我控制機制建設，嚴防“燈下黑”和“監(jiān)督禁區(qū)”

對公共權力的監(jiān)督，最大的困難就是對監(jiān)督主體自身的監(jiān)督或者叫作“內(nèi)部監(jiān)督”。多黨制、兩黨制國家是采取“異體監(jiān)督”及“三權分立”的形式實現(xiàn)對公共權力及監(jiān)督主體的制約和監(jiān)督的，這種形式與“一體監(jiān)督”優(yōu)點缺點各有千秋。我國現(xiàn)行的政權組織形式和“一體監(jiān)督”形式是我國革命實踐的歷史選擇，所以我們必須尊重歷史的選擇，又要努力克服自身監(jiān)督體制的缺陷。加強監(jiān)督主體的“內(nèi)控機制”建設任重道遠。黨的十八大聚焦全面從嚴治黨，強化紀委對黨員領導干部的監(jiān)督，克服了過去檢察等監(jiān)督機關難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，同時也出現(xiàn)了對紀委監(jiān)察機關的自身監(jiān)督新問題。中央紀委針對這一問題設立了中紀委“內(nèi)部監(jiān)督室”等內(nèi)控監(jiān)督機構，中央還決定在北京、浙江、山西三省市進行“監(jiān)察委員會”機構改革試點，這是克服“一體監(jiān)督”缺陷的重要舉措。

（二）探索完善暢通自下而上民主監(jiān)督渠道的新思路，化解下對上“不敢監(jiān)督”難題

自下而上的民主監(jiān)督，最大的障礙有二：一是上下級之間信息不對稱問題；二是下級黨員擔心對領導進行監(jiān)督會受到打擊報復。甚至歷史一段時間內(nèi)，對上級領導提意見或開展批評，曾一度被認為是政治不成熟的表現(xiàn)。暢通下級對上級民主監(jiān)督渠道，以制度保障普通黨員對上級有效行使監(jiān)督權，才能破解下對上“不敢監(jiān)督”難題。

（三）加強權力制約機制理論研究和實踐探索，由側重“事后懲治”變?yōu)楦⒅亍笆虑邦A防”

對公共權力的監(jiān)督機制建設，當前有兩種模式：一種模式是側重對腐敗分子的高壓懲治的“事后懲治”模式，通過嚴懲與加大權力濫用者的違法成本（代價）形成震懾，營造“不敢腐”的社會氛圍。另一種模式是側重對公共權力行使前實施制約的“事前制約”模式，構建“不能腐”的約束機制，使權力行使者在行使權力前就受到制衡機制的制約而無法濫用權力謀取個人私利，從而減少腐敗案件發(fā)生。相比較而言，第一種模式力度大，影響力強，但對已經(jīng)給體制、社會和個人造成的破壞和損失難以補救。而第二種模式則更注重制度和規(guī)矩的約束，更具有可持續(xù)性特點，因而為越來越多的國家采用。黨的十八屆六中全會通過的兩個法律性制度建設文件，雖沒有直接提出這個主張，但已經(jīng)充分體現(xiàn)了這一理念。融合兩種模式的各自優(yōu)點，就可以構建起“不敢腐，不能腐，不想腐”的預防與遏制腐敗機制體系。

（四）重視監(jiān)督法規(guī)執(zhí)行工作，加強保障措施研究與探索實踐，使監(jiān)督機制成為真正的“帶電的高壓線”

好制度作用的發(fā)揮，關鍵在于執(zhí)行和制度落實。必須以整改和保障確保監(jiān)督體系的良好運行和有效執(zhí)行。為此，《條例》專門單設一章“整改和保障”來確保機制的良好運行和有效執(zhí)行?！稐l例》規(guī)定“對不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責，以及糾錯、整改不力的，依照《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責條例》等規(guī)定處理”。這樣以《紀律處分條例》和《問責條例》作為監(jiān)督體系有效運行和發(fā)揮震懾作用的法律保障，以確保監(jiān)督體系的正常運行和有效執(zhí)行。

《條例》建構了自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督，同級相互監(jiān)督、法定部門的職能監(jiān)督，政協(xié)、人民團體的社會監(jiān)督的立體式、全方位的三個維度監(jiān)督網(wǎng)絡，形成了各自有所側重又相互補充、全方位無縫覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督體系，成為實現(xiàn)全面從嚴治黨目標任務的制度保障。

三、加強黨的自身建設，夯實黨內(nèi)監(jiān)督機制充分發(fā)揮作用的基礎

（一）加強黨的自身建設，為黨內(nèi)監(jiān)督制度充分發(fā)揮作用、推進全面從嚴治黨打下堅實基礎

習近平總書記多次強調(diào)“打鐵還得自身硬”，全面加強黨的自身建設，夯實基礎才能使黨的監(jiān)督制度發(fā)揮出更強更高效的作用。

一是加強和改進黨的思想建設，提高全黨同志的馬克思主義理論水平，提高全黨的思想定力。重視黨的思想建設，是我們黨能夠保持工人階級先鋒隊性質(zhì)、不斷提高戰(zhàn)斗力的重要保證和基本經(jīng)驗。只有增強思想定力，才能統(tǒng)一全黨思想，增強貫徹黨的路線、方針、政策的自覺性和堅定性，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，堅定建設有中國特色社會主義的信念和全心全意為人民服務的思想意識，增強拒腐防變的自覺意識。二是加強和改進黨的組織建設，建設高素質(zhì)的領導干部隊伍。三是加強和改進黨的作風建設，以“優(yōu)良四風”克服“不良四風”的干擾和侵蝕。四是加強和改進黨的制度建設，用制度保障黨的活力和團結統(tǒng)一。五是充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。

（二）嘗試“以史制權”理念在黨內(nèi)監(jiān)督中的意識制約作用

“以史制權”是援引我國歷史上“以史制君”、“君史兩立”制度的積極成分。我國唐前歷史上專設史官，通過他們忠實記載歷史史實，褒揚英明君主治國業(yè)績，同時給胡亂作為的昏君賊臣披上“惡名”，讓作亂者遺臭萬年，達到制約當朝君主的目的。“其有賊臣逆子，淫君亂主，茍直抒其事。不掩其瑕，則穢跡彰于一朝，惡名被于千載”。這樣使為政者為了自己名聲及歷史評價而保持廉政勤政。但這一制度被唐朝李世民廢止，一定程度上使得后來當政者用權肆無忌憚。史志可以起到督察政治霧霾、使用權者保持自我清醒的作用，如果我們通過上級專設機構對省以下地方黨政主要負責人任職期間的業(yè)績及過失以地方黨史史志等形式給以忠實記載并在一定范圍發(fā)布，以增強領導干部秉公用權、廉政勤政的自我約束意識，一定會對于黨政領導干部嚴以用權起到不可忽視的制約和督促作用。

（作者單位：中共德州市委黨校 行政管理學教研部，山東 德州 253073）