郎佩娟++++陳炫佑

【摘要】黨內(nèi)監(jiān)督既是執(zhí)政黨的自我監(jiān)督，又覆蓋了對(duì)絕大多數(shù)國(guó)家干部的監(jiān)督。如果這種監(jiān)督到位，既可以提高共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，還可以有效預(yù)防腐敗。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，一要有健全完善的監(jiān)督規(guī)則，使監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化；二要有強(qiáng)有力的落實(shí)機(jī)制，使監(jiān)督規(guī)則得到良好執(zhí)行。以此觀之，從《監(jiān)督試行條例》到《監(jiān)督條例》，只是其萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督 特別規(guī)則 建設(shè) 完善

【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督簡(jiǎn)稱“黨內(nèi)監(jiān)督”，是指中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)和黨員，按照憲法、法律、黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，對(duì)黨組織和黨員的活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督有四個(gè)特點(diǎn)：第一，黨內(nèi)監(jiān)督不是黨對(duì)外部的監(jiān)督，也不是外部對(duì)黨的監(jiān)督，而是黨的內(nèi)部監(jiān)督；第二，黨內(nèi)監(jiān)督的主體是黨的各級(jí)組織、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)和全體黨員；第三，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部；第四，黨內(nèi)監(jiān)督的一般規(guī)則是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)，按照黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的特別規(guī)則是指《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督條例》），該條例是在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督試行條例》）的基礎(chǔ)上修訂而成。筆者將在闡述黨內(nèi)監(jiān)督特別規(guī)則建設(shè)與發(fā)展背景的基礎(chǔ)上，對(duì)2003年、2016年黨內(nèi)監(jiān)督的兩個(gè)特別規(guī)則進(jìn)行對(duì)比，找出新舊規(guī)則內(nèi)容的主要變化并闡釋其意義，以更好地理解《監(jiān)督條例》，并使其得到良好執(zhí)行。

從《監(jiān)督試行條例》到《監(jiān)督條例》

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則的建設(shè)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的、不斷發(fā)展和完善的過(guò)程。中共一大黨綱規(guī)定：“工人、農(nóng)民、士兵和學(xué)生等地方組織的人數(shù)很多時(shí)，可以派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受當(dāng)?shù)貓?zhí)行委員會(huì)最嚴(yán)格的監(jiān)督。”中共五大黨章專門把“監(jiān)察委員會(huì)”列為一章，選舉產(chǎn)生了由10人組成的中央監(jiān)察委員會(huì)。中共七大黨章對(duì)黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生辦法、任務(wù)與職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制等作了明確的規(guī)定。

中華人民共和國(guó)成立后，中共中央1949年11月發(fā)布《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，成立了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，各中央局和一些省市開始建立紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)。中共八大黨章增加了有關(guān)各級(jí)監(jiān)委任務(wù)和上下級(jí)監(jiān)委關(guān)系的規(guī)定，并規(guī)定“黨的中央委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會(huì)和縣、自治縣、市委員會(huì)，都設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)”。監(jiān)察委員會(huì)作為必設(shè)的黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)通過(guò)黨章固定下來(lái)。

“文化大革命”期間，黨的紀(jì)律遭到嚴(yán)重破壞，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)陷于癱瘓。“文革”結(jié)束以后，黨內(nèi)監(jiān)督制度逐步恢復(fù)。黨的十一屆三中全會(huì)決定重建黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)是“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。

1982年中共十二大黨章規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)（職能），即“維護(hù)黨的章程和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨的委員會(huì)整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”。1992年中共十四大黨章對(duì)各級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人的選舉辦法及任期的規(guī)定更明確，突出“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，提高了紀(jì)委的地位。1997年中共十五大黨章規(guī)定了黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職能，與1982年黨章的規(guī)定大體相同。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國(guó)的國(guó)情和黨情都有新變化。對(duì)于黨情，習(xí)近平總書記在《〈關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說(shuō)明》中作了明確闡述。概括起來(lái)是：一個(gè)時(shí)期以來(lái)，黨內(nèi)出現(xiàn)了一些突出矛盾和問(wèn)題，這些矛盾和問(wèn)題嚴(yán)重侵蝕黨的思想道德基礎(chǔ)、破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、損害黨內(nèi)政治生態(tài)和黨的形象、影響黨和人民事業(yè)發(fā)展。

為解決黨內(nèi)矛盾和問(wèn)題，2003年，中共中央發(fā)布實(shí)施《監(jiān)督試行條例》，這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督的特別規(guī)則，在黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則發(fā)展史上具有重要地位，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮了積極作用。2012年黨的十八大以來(lái)，黨中央采取一系列新舉措，全面從嚴(yán)治黨。對(duì)于從嚴(yán)治黨的效果，習(xí)近平總書記的判斷是：“雖然黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題很多得到了有效解決，但一些問(wèn)題依然存在，一些問(wèn)題解決得還不徹底，一些問(wèn)題還可能再冒出來(lái)”?！侗O(jiān)督試行條例》經(jīng)過(guò)十余年的試行，逐步顯露出與黨面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)的不相適應(yīng)。2016年3月1日，中共中央正式啟動(dòng)《監(jiān)督試行條例》修訂工作。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)了新修訂的《監(jiān)督條例》，黨內(nèi)監(jiān)督特別規(guī)則得到進(jìn)一步完善。

新舊條例內(nèi)容的主要變化

新條例共8章47條，內(nèi)容分三大板塊。第一章構(gòu)成第一板塊，是條例總則部分，列9條；第二章至第五章構(gòu)成第二板塊，是條例主體部分，列27條；第六章至第八章構(gòu)成第三板塊，列11條，規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系、整改和保障、附則等。黨內(nèi)監(jiān)督新舊條例內(nèi)容的主要變化，可以從以下方面進(jìn)行對(duì)比：

一是總則方面。將《監(jiān)督試行條例》與《監(jiān)督條例》總則內(nèi)容對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，新舊條例總則的內(nèi)容變化較大。

新舊條例的共有規(guī)定。新舊條例都有對(duì)立法目的、指導(dǎo)思想、監(jiān)督重點(diǎn)對(duì)象、監(jiān)督主要內(nèi)容、監(jiān)督原則的規(guī)定。不同的是，新條例對(duì)立法目的的規(guī)定更為集中，對(duì)指導(dǎo)思想的規(guī)定更為豐富，對(duì)監(jiān)督主要內(nèi)容的規(guī)定更為全面，并突出了“維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，貫徹落實(shí)黨的理論和路線方針政策，完成黨中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)，確保全黨令行禁止”的情況。

新條例的新增規(guī)定。新條例新增了四項(xiàng)規(guī)定，一是黨內(nèi)監(jiān)督不設(shè)禁區(qū)，正確處理信任與監(jiān)督的關(guān)系；二是黨內(nèi)監(jiān)督與黨紀(jì)處理的關(guān)系；三是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的自我約束；四是黨內(nèi)監(jiān)督體系。黨內(nèi)監(jiān)督體系是一個(gè)“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督”的體系。

舊條例第五條在新條例中被單列為第六章。舊條例第五條規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”。新條例第六章“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”，分別規(guī)定了各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的處理程序；各民主黨派的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。

二是黨內(nèi)監(jiān)督的主體方面。黨內(nèi)監(jiān)督的主體是指負(fù)責(zé)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督的組織或者個(gè)人。監(jiān)督主體是監(jiān)督權(quán)力（利）、監(jiān)督責(zé)任的合一體?！侗O(jiān)督試行條例》規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的六個(gè)主體，包括黨的各級(jí)委員會(huì)、黨的各級(jí)委員會(huì)委員、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員、黨員、黨的各級(jí)代表大會(huì)代表。《監(jiān)督條例》規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的四個(gè)主體，包括黨的中央組織（黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央委員會(huì)成員、中央政治局委員）、黨委/黨組（書記、常委會(huì)委員、委員）和黨的工作部門、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和紀(jì)委派駐紀(jì)檢組、黨的基層組織和黨員。上述監(jiān)督主體在黨內(nèi)監(jiān)督中各司其職，《監(jiān)督條例》第十五條規(guī)定了黨委（黨組）的職責(zé)，第二十六條規(guī)定了黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的具體任務(wù)，第三十五條規(guī)定了黨的基層組織的職責(zé)，第三十六條規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)。與舊條例不同的是，新條例特別突出了黨的中央組織在黨內(nèi)監(jiān)督中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。

三是黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象方面。黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象是指對(duì)哪些個(gè)人或者組織的行為進(jìn)行監(jiān)督。從廣義上看，黨的一切組織和全體黨員都要接受監(jiān)督，都是黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象，黨章規(guī)定，要“加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”；“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員”；“上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督”。

與黨章規(guī)定相銜接，《監(jiān)督試行條例》第三條、《監(jiān)督條例》第六條、第十七條都規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，即黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。新條例第三十四條還規(guī)定了對(duì)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督：“加強(qiáng)對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)及其工作人員有違反紀(jì)律問(wèn)題的，必須嚴(yán)肅處理。各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)控機(jī)制，自覺(jué)接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保權(quán)力受到嚴(yán)格約束”。從近年來(lái)查處的黨內(nèi)腐敗案件看，查處對(duì)象為黨的紀(jì)檢人員的案件不在少數(shù)。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)及其工作人員專司黨內(nèi)監(jiān)督，“打鐵還需自身硬”，對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督十分必要。

四是黨內(nèi)監(jiān)督的制度方面。黨內(nèi)監(jiān)督制度是指制度化的黨內(nèi)監(jiān)督方式和手段，通過(guò)這些方式和手段，發(fā)揮監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期的黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)踐中，形成了一系列監(jiān)督方式和手段?！侗O(jiān)督試行條例》設(shè)專章規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度，包括集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制、重要情況通報(bào)和報(bào)告制、述職述廉制、民主生活會(huì)制、信訪處理制、巡視制、談話和誡勉制、輿論監(jiān)督制、詢問(wèn)和質(zhì)詢制、罷免或撤換要求及處理制?！侗O(jiān)督條例》對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定分散在不同章。

梳理新條例對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)：新條例保留了舊條例的一些制度。一些制度為新舊條例的共同規(guī)定，例如情況通報(bào)和報(bào)告制、述職述廉制、民主生活會(huì)制、信訪處理制、巡視制、談話誡勉制等。這些制度的名稱雖略有不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容大同小異。

新條例創(chuàng)設(shè)了一些新制度。一些制度是新條例獨(dú)有的，例如書記第一責(zé)任人制、黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍公開制、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制等。

新條例刪減并調(diào)整了一些制度。刪減的制度有集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制、詢問(wèn)和質(zhì)詢制、罷免或撤換要求及處理制；調(diào)整的制度是輿論監(jiān)督制。新條例將輿論監(jiān)督的內(nèi)容調(diào)整到了新增的第六章?！侗O(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：“利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動(dòng)黨務(wù)公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評(píng)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對(duì)典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用”。本規(guī)定適應(yīng)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代輿論監(jiān)督的新特點(diǎn)，擴(kuò)展了舊條例有關(guān)輿論監(jiān)督的內(nèi)容。

五是黨內(nèi)監(jiān)督的保障方面。黨內(nèi)監(jiān)督的保障是指對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督起支持作用的各種條件?！侗O(jiān)督試行條例》和《監(jiān)督條例》都規(guī)定的黨內(nèi)監(jiān)督保障措施有保密、申訴、責(zé)任追究等。新條例規(guī)定的保障措施更專業(yè)、更嚴(yán)格，尤其是有關(guān)“黨組織對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)做到條條要整改、件件有著落”的規(guī)定，對(duì)于提高黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)效，將黨內(nèi)監(jiān)督工作落在實(shí)處尤其必要。

條例新增內(nèi)容的重要意義

新條例有些新增內(nèi)容，對(duì)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督意義重大。

第一，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督不設(shè)禁區(qū)”的規(guī)定，破除了黨內(nèi)監(jiān)督的禁忌。這意味著，在黨內(nèi)，任何人都要接受黨內(nèi)監(jiān)督，特別是握有集中權(quán)力的黨委書記。從現(xiàn)實(shí)情況看，黨內(nèi)監(jiān)督的突出問(wèn)題是對(duì)黨委書記的監(jiān)督比較薄弱。解決這一問(wèn)題，一是領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)自我約束，二是要有更具體、更可操作的制度，使對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督落在實(shí)處。例如，《監(jiān)督條例》第十七條“黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍公開制”的規(guī)定，就是監(jiān)督黨委書記的具體制度。

第二，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督體系”的規(guī)定，使黨內(nèi)監(jiān)督成為一個(gè)有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有職責(zé)側(cè)重、有功能配合的有機(jī)整體，有利于發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的整體功能。尤其是“黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作”的規(guī)定，突破了《監(jiān)督試行條例》的規(guī)定，明確了黨中央對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了黨中央以身作則、以上率下，這是落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，使黨始終保持先進(jìn)性的根本保證。新條例還規(guī)定“黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書記是第一責(zé)任人”，這是對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任制的規(guī)定。如果黨委書記不履行或者不正確履行黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)，要依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)定處理。

第三，有關(guān)“黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”的細(xì)化規(guī)定，對(duì)于克服黨內(nèi)監(jiān)督的局限意義重大。從監(jiān)督主體上劃分，監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又稱“同體監(jiān)督”，外部監(jiān)督又稱“異體監(jiān)督”。同體監(jiān)督可能導(dǎo)致監(jiān)督有禁區(qū)、留情面、不得力等問(wèn)題，因而異體監(jiān)督某種程度上更為必要。為了克服黨內(nèi)監(jiān)督的局限，必須加強(qiáng)黨外監(jiān)督。從1949年至今，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國(guó)已有60余年的歷史，中國(guó)社會(huì)也發(fā)生了翻天覆地的變化，但加強(qiáng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的外部監(jiān)督始終是中國(guó)政治的重大主題，原因就在于中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政的政黨，沒(méi)有對(duì)黨的外部監(jiān)督，也就沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)與純潔。在這個(gè)問(wèn)題上，《監(jiān)督條例》第六章的內(nèi)容雖然簡(jiǎn)單并需要進(jìn)一步完善，但可謂是開了個(gè)好頭。

（作者分別為中國(guó)政法大學(xué)教授；中國(guó)政法大學(xué)研究生）

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲