張友祥，江妮婭，劉立君

(東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

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吉林省財(cái)政自給能力比較及提升對(duì)策探討

張友祥，江妮婭，劉立君

(東北師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

財(cái)政自給能力是國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的綜合反映。通過對(duì)吉林省財(cái)政自給能力演進(jìn)變化進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)吉林省財(cái)政自給能力持續(xù)走低，目前的收支缺口依然較大。成因在于現(xiàn)行國(guó)家財(cái)稅制度影響和地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理。因此，吉林省要提升財(cái)政自給能力，首先要解決內(nèi)在動(dòng)力問題，如支持地方支柱稅源的培育壯大、提高財(cái)政支出效率等；其次要解決外在動(dòng)力問題，如中央適當(dāng)下放稅收立法權(quán)、完善中央轉(zhuǎn)移支付制度等。

財(cái)政自給能力；財(cái)政收支；中央轉(zhuǎn)移支付；分稅制

一、引 言

振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施以來，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展廣受關(guān)注。本文認(rèn)為，“東北現(xiàn)象”最終的、根本的解決在于其自身財(cái)政自給能力的提升。吉林省屬于財(cái)政自給能力薄弱地區(qū)，地方財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)未能形成良性互動(dòng)發(fā)展，本級(jí)財(cái)政收入不能滿足本級(jí)財(cái)政支出需要，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴。因此，如何提升吉林省財(cái)政自給能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政自給能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)，對(duì)振興吉林乃至東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政自給能力是地方財(cái)政能力的重要組成部分，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)財(cái)政自給能力的研究也是從地方財(cái)政能力開始的。國(guó)外學(xué)者，如Helen F.Ladd(1994)認(rèn)為，不受限制的財(cái)政能力是一個(gè)地區(qū)在給定的稅收負(fù)擔(dān)率，并向本地居民和非本地居民征收同樣稅率的基礎(chǔ)上，從全部潛在稅基上能獲得的最大財(cái)政收入[1]21-53；Jorge Martinez-Vazquez和L.F.Jameson Boex(1997)認(rèn)為，地方財(cái)政能力是某地區(qū)政府從自身資源獲取增長(zhǎng)收入以支付一標(biāo)準(zhǔn)籃子的公共產(chǎn)品和服務(wù)的潛在能力[2]；Howard Chernick(1998)認(rèn)為，財(cái)政能力是某政府在其管轄的地理邊界內(nèi)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)化為公共支出的能力[3]531-540。國(guó)內(nèi)學(xué)者，如李文星、蔣瑛(2002)將地方政府的財(cái)政能力界定為，地方政府以公共權(quán)力為基礎(chǔ)籌集財(cái)力、提供公共物品或服務(wù)，以滿足域內(nèi)公民的公共需要、穩(wěn)定地方公共經(jīng)濟(jì)、合理進(jìn)行再分配的能力的總和[4]74-76；朱旭光、魏敏(2005)認(rèn)為，地區(qū)財(cái)政能力是指各地區(qū)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的能力，包括財(cái)政收入和財(cái)政支出兩大部分，其中起到制約性作用的是財(cái)政收入[5]82-84；馮興元(2015)認(rèn)為，地方財(cái)政能力不同于地方財(cái)力，有著更廣義的內(nèi)涵，涉及地方政府擁有獲得地方本級(jí)財(cái)政收入立法權(quán)的程度、地方政府獲得地方財(cái)政收入(包括債務(wù)收入)的能力和地方財(cái)政滿足其支出需要的能力等三個(gè)方面[6]21-24。其中，財(cái)政自給能力是財(cái)政能力的重要內(nèi)容。

王雍君(2000)[7]21-25、張雪平(2004)[8]15-21、韓慧林(2011)[9]37-39認(rèn)為，財(cái)政自給能力是指在不依賴上級(jí)政府和其他同級(jí)政府財(cái)政援助的情況下，各級(jí)政府獨(dú)立地為本級(jí)支出籌措收入以滿足其職能需求的能力或程度。而財(cái)政自給能力提升要受到多種因素的影響，包括財(cái)政體制、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。國(guó)內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注稅制改革，其中，王雍君(2000)認(rèn)為，地方政府保持適度的財(cái)政自給能力是必要的，隨著條件成熟，可以逐步放松對(duì)地方政府舉債的限制，賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)[7]21-25；張雪平(2004)則認(rèn)為，應(yīng)從稅制改革入手，建立一套適合中央與地方的相對(duì)獨(dú)立的稅收體系[8]15-21；陳頌東(2009)進(jìn)而提出，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和公平分配功能的稅種應(yīng)歸中央，稅基大的稅種應(yīng)歸中央，稅源流動(dòng)性大的稅種應(yīng)歸中央，稅基流動(dòng)性小的稅種歸地方。與自然資源有關(guān)的稅種，如果資源在地區(qū)間分布不均勻，該稅種應(yīng)劃歸中央；如果資源的分布在地區(qū)間是均勻的，該稅種應(yīng)歸地方[10]53-56。而韓慧林(2011)則認(rèn)為，要提高財(cái)政自給能力，必須大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，以涵養(yǎng)稅源。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行有差異的責(zé)任劃分和有差異的財(cái)政管理體制，并考慮逐步取消稅收返還制度，加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付[9]37-39。

本文認(rèn)為，財(cái)政自給能力是指地方政府在不依賴高層政府和其他同級(jí)政府援助的情況下，為滿足本級(jí)財(cái)政支出和實(shí)現(xiàn)政府職能獨(dú)立籌措資金的能力。通常用財(cái)政自給能力系數(shù)作為衡量某級(jí)政府財(cái)政自給能力的主要指標(biāo)，若系數(shù)大于1，則其本級(jí)財(cái)政收入能完全滿足其本級(jí)財(cái)政支出；若系數(shù)小于1，則其本級(jí)財(cái)政收入不能滿足其本級(jí)財(cái)政支出。地方財(cái)政自給能力的高低變化與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)及財(cái)稅體制改革密切相關(guān)。

二、吉林省財(cái)政自給能力比較分析

(一)吉林省財(cái)政自給能力的縱向比較

1.從財(cái)政收支總量來看，吉林省財(cái)政收入與財(cái)政支出呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)。1978—1993年，吉林省財(cái)政收入和財(cái)政支出的增長(zhǎng)均較快，財(cái)政收支缺口增長(zhǎng)卻相對(duì)緩慢。1978年，吉林省本級(jí)財(cái)政收入為16.41億元，財(cái)政支出為16.35億元，財(cái)政收入不存在缺口。隨著對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)重心向東南沿海轉(zhuǎn)移，吉林省本級(jí)財(cái)政收支的缺口出現(xiàn)，并逐漸擴(kuò)大。1979年，吉林省本級(jí)財(cái)政收入出現(xiàn)缺口，為5.23億元；1992年，吉林省本級(jí)財(cái)政收支缺口擴(kuò)大到23.03億元。

表1 1995年至2016年吉林省財(cái)政收支情況 億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國(guó)財(cái)政年鑒》及財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)整理所得。

1994年分稅制改革之后，吉林省財(cái)政收入與財(cái)政支出繼續(xù)保持增長(zhǎng)(如表1)。但是，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度明顯快于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，財(cái)政收支缺口也隨之快速拉大，從1994年的53.32億元，擴(kuò)大到2016年的2 332億元。

2.從財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)來看，稅收收入占一般預(yù)算收入在70%以上，行為稅、財(cái)產(chǎn)稅等所占比例呈上漲趨勢(shì)，流轉(zhuǎn)稅所占比例卻呈下降趨勢(shì)(如表2)。流轉(zhuǎn)稅作為我國(guó)第一大稅類，其增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度正相關(guān)，其增長(zhǎng)的緩慢，反映出吉林省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約了吉林省本級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。同時(shí)，在共享稅中，中央政府獲得了超過一半的分成，且隨著共享稅基數(shù)的增大，中央政府與吉林省在共享稅分成上的差值也逐漸增大。因此，中央轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)數(shù)也在逐年增加，且保持了大于本級(jí)財(cái)政收入的趨勢(shì)(如表1)。但從2005年開始，吉林省頻繁出現(xiàn)中央轉(zhuǎn)移支付不能滿足本級(jí)財(cái)政收支缺口的情況，財(cái)政一般預(yù)算支出大于一般預(yù)算收入與中央轉(zhuǎn)移支付之和，其缺口主要依靠上年結(jié)余、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和增發(fā)地方政府債券來彌補(bǔ)。

表2 吉林2007年至2016年財(cái)政收入重要項(xiàng)目 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站及wind資訊的公布數(shù)據(jù)整理所得。

2009年我國(guó)解除地方政府發(fā)行債券的禁令，吉林省獲得了30億元的債券配額，從一定程度上緩解了當(dāng)年中央轉(zhuǎn)移支付與本級(jí)財(cái)政收入的支出缺口(41.29億元)。2015年吉林省地方債收入提高到549.51億元，數(shù)量上大約為本級(jí)財(cái)政收入的23%，彌補(bǔ)了當(dāng)年中央轉(zhuǎn)移支付與本級(jí)財(cái)政收入的支出缺口(251.99億元)。顯然，中央轉(zhuǎn)移支付和增發(fā)地方債券成為平衡吉林省財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的重要途徑。但是，如果中央轉(zhuǎn)移支付大幅度增加，會(huì)增加吉林省對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴性，不利于吉林省財(cái)政自給能力的提升；如果中央轉(zhuǎn)移支付增加緩慢，又會(huì)造成吉林省需要依靠增加地方債來填補(bǔ)本級(jí)財(cái)政收入的缺口。

表3 吉林2007年至2016年財(cái)政支出重要項(xiàng)目 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站及wind資訊的公布數(shù)據(jù)整理所得。

從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面來看，吉林省一般公共服務(wù)支出比例逐年減小，環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)戎С霰壤闹鹉晟仙?如表3)，說明隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出在擴(kuò)大。

3.從財(cái)政自給能力系數(shù)來看。如圖1所示，1978年，吉林省財(cái)政自給能力系數(shù)大于1，此后的吉林省財(cái)政自給能力系數(shù)均小于1。1979—2016年吉林省財(cái)政自給能力系數(shù)變化與我國(guó)財(cái)政體制的階段性變革緊密相關(guān)。為協(xié)調(diào)中央和地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，我國(guó)財(cái)政體制經(jīng)歷了多次改革，如1980年的“劃分收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理改革；1982年的“總額分成，比例包干”辦法；1985年的“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”改革；以及1988年配合國(guó)有企業(yè)普遍推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制而實(shí)行的六種形式的財(cái)政包干等，使吉林省的財(cái)政自給能力系數(shù)圍繞0.7上下波動(dòng)。而1994年的分稅制改革是重要的分水嶺，吉林省財(cái)政自給能力系數(shù)驟然下降，低于0.5。隨著振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的推進(jìn)，財(cái)政自給能力系數(shù)小有回升，但未出現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)。

圖1 1978—2016年吉林省財(cái)政自給能力系數(shù)變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站及wind資訊公布的數(shù)據(jù)整理所得。

(二)吉林省財(cái)政自給能力的橫向比較

本文從東部、西部、中部、南部、東北部各選取一個(gè)具有代表性的省份作為比較研究對(duì)象，分別是浙江省、四川省、湖北省、廣東省、遼寧省。

1.從財(cái)政收支總量來看。2016年，廣東、浙江兩省的一般預(yù)算收入較大，遠(yuǎn)高于其他四省，同時(shí)，財(cái)政收支缺口也低于其他四省。說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份本級(jí)財(cái)政收入滿足本地區(qū)的財(cái)政支出的能力較強(qiáng)，地方財(cái)政自給能力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度相關(guān)。吉林省的一般預(yù)算收支遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他五省，而財(cái)政收支缺口卻較大(詳見表4)，與近年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下滑的遼寧省一樣，財(cái)政收支缺口處于較高水平。

表4 2016年各省一般預(yù)算收支情況 億元

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)整理所得。

2.從財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)看。如圖2所示，1994年以來，六省的稅收收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重均逐漸下降，2005年以后逐漸趨于平穩(wěn)。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份的稅收收入在本級(jí)財(cái)政收入中的比重相對(duì)較大，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份的稅收收入在本級(jí)財(cái)政收入中的比重相對(duì)較小。

圖2 各省歷年稅收收入在本級(jí)財(cái)政收入中的比重變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站及wind資訊公布的數(shù)據(jù)整理所得。

同時(shí)，從稅收來源看，浙江、四川、廣東三省的第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)超過其總稅收的50%，而吉林省的第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)僅為39.2%，而制造業(yè)的稅收貢獻(xiàn)卻占吉林省總稅收的48.75%(如表5)。不同省份不同行業(yè)的稅收貢獻(xiàn)不同，反映出各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)不同。吉林省屬于制造業(yè)為主體、第三產(chǎn)業(yè)薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間較大。

表5 2015年各省稅收來源構(gòu)成情況 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國(guó)稅務(wù)年鑒2016》整理所得。

從支出結(jié)構(gòu)來看，某些項(xiàng)目支出的比重在不同省份之間存在較大差異(見表6)。浙江和廣東兩省在一般公共服務(wù)支出、公共安全、教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出四方面的支出比例分別為45.8%和46.36%，明顯高于其他省份，吉林省僅為35.07%；而浙江和廣東兩省在社會(huì)保障和就業(yè)方面的支出比例以及城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出比例卻低于吉林省的相應(yīng)比例。表明經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份在一般公共服務(wù)支出、公共安全、教育等方面的投入比例相對(duì)較大，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后(湖北)或經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重的省份(如吉林、遼寧)，在社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面的支出卻較大。

表6 2015年各省地方財(cái)政支出重要項(xiàng)目 %

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)整理所得。

此外，從中央轉(zhuǎn)移支付來看，各省間的差距較大。1995年，浙江、四川、湖北、廣東、遼寧和吉林獲得的中央轉(zhuǎn)移支付分別為116.53億元、130.32億元、89.83億元、191.84億元、153.26億元和63.95億元。到2016年，六省的中央轉(zhuǎn)移支付分別為869.72億元、3 984.36億元、2 772.71億元、1 358.46億元、2 029.09億元和1 882.39億元。前后變化是：廣東省作為曾經(jīng)中央轉(zhuǎn)移支付最多的省份變成了中央轉(zhuǎn)移支付相對(duì)較少的省份，四川省、湖北省的中央轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)較大。吉林省的中央轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)較快，但在總量上相比四川、湖北兩省較低。

3.從財(cái)政自給能力系數(shù)來看，自1978年以來，六省財(cái)政自給能力系數(shù)均有大幅下降，下降最快的是遼寧(如圖3)。在改革開放初期，吉林省的財(cái)政自給能力系數(shù)小于其他五省，但是，1994年分稅制改革后，六省的財(cái)政自給能力系數(shù)均發(fā)生明顯變化。目前呈現(xiàn)出的態(tài)勢(shì)是：浙江省和廣東省財(cái)政自給能力系數(shù)較大，遼寧省居中位，湖北省和四川省次之，吉林省居末位。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份的財(cái)政自給能力較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑嚴(yán)重省份的財(cái)政自給能力較弱。

圖3 各省歷年財(cái)政自給能力系數(shù)變化

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站及wind資訊公布的數(shù)據(jù)整理所得。

三、吉林省財(cái)政自給能力變化的影響要素分析

通過比較分析，我們可以看出：改革開放以來，吉林省財(cái)政收支結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，財(cái)政自給能力持續(xù)走低，2010年以后雖有所改觀，但收支缺口依然較大。與其他省份相比，吉林省的財(cái)政收入主要來源于制造業(yè)，在社會(huì)保障與就業(yè)方面的支出相對(duì)較大，同時(shí)，也比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份獲得了相對(duì)較多的中央轉(zhuǎn)移支付。其原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)不合理

稅收收入是財(cái)政收入的主要來源，稅收的增長(zhǎng)決定了本級(jí)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。要提高本級(jí)財(cái)政收入，就必須要擴(kuò)大稅收收入。吉林省的制造業(yè)稅收貢獻(xiàn)最大，第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)較小，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(如廣東、浙江)第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)超過其總稅收的50%。吉林省以制造業(yè)為主體、第三產(chǎn)業(yè)薄弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了吉林省稅收結(jié)構(gòu)的不合理，同時(shí)，吉林省以資源型產(chǎn)業(yè)為主體的制造業(yè)正面臨“去產(chǎn)能、去庫(kù)存”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，其稅收貢獻(xiàn)短期內(nèi)會(huì)很不穩(wěn)定，進(jìn)而限制了其稅收的多少和增長(zhǎng)速度。因此，吉林省的稅收結(jié)構(gòu)應(yīng)向提高第三產(chǎn)業(yè)稅收比重的方向進(jìn)行調(diào)整。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，提高第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，進(jìn)而提高第三產(chǎn)業(yè)的稅收貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)稅收收入總量提升。

(二)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

財(cái)政支出的投入會(huì)影響生產(chǎn)性資本和非生產(chǎn)性資本的形成，而生產(chǎn)性資本和非生產(chǎn)性資本的構(gòu)成會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向和速度。吉林省在社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等方面的支出較大，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(如廣東、浙江)在一般公共服務(wù)支出、公共安全、教育等方面的投入比例相對(duì)較大。公共服務(wù)支出、公共安全、教育等非生產(chǎn)性資本支出，具有長(zhǎng)期性，更有利于為生產(chǎn)性資本的積累提供外在動(dòng)力，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更有利條件。而社會(huì)保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等支出，更側(cè)重于短期的、民生建設(shè)的性質(zhì)，不具有成長(zhǎng)的功能。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異的存在，一方面反映了吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，另一方面反映了吉林省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展又受到這種差異的約束。只有通過改善財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政條件，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增大，從而提升財(cái)政自給能力。

(三)現(xiàn)行財(cái)稅制度的影響

1994年分稅制改革以來，中央財(cái)政自給能力大幅提高，地方政府財(cái)政自給能力卻趨向薄弱，尤其是吉林省，過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。原因在于分稅制存在較多缺陷：一是共享稅劃分比例不合理。共享稅在總稅收收入中占據(jù)了大約50%，而中央政府的分成比例比地方政府大，導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金不足、財(cái)力與事權(quán)不匹配的局面。二是彌補(bǔ)地方政府財(cái)政資金的方式不合理。中央政府通過稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三種轉(zhuǎn)移支付方式來調(diào)節(jié)上下級(jí)政府之間的財(cái)政資金。但是，這三種方式對(duì)地方政府的財(cái)政影響卻不相同，分稅制設(shè)計(jì)中適當(dāng)提高地方財(cái)政收入留成比例對(duì)地方政府的財(cái)政努力具有正向激勵(lì)作用，而一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府努力程度具有負(fù)向激勵(lì)作用[11]38-53。因此，必須改進(jìn)現(xiàn)行的分稅制和中央轉(zhuǎn)移支付制度，為吉林省等地方政府提升財(cái)政自給能力提供制度安排。

四、吉林省財(cái)政自給能力提升的路徑及對(duì)策

(一)吉林省財(cái)政自給能力提升的路徑

吉林省要實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給，必須要提高從本級(jí)獲得財(cái)政收入的能力來實(shí)現(xiàn)財(cái)政自給，而不是依靠中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)財(cái)政缺口。這是因?yàn)橐揽孔陨硎莾?nèi)在，是關(guān)鍵，中央支持只是外在助力。外在動(dòng)力的增強(qiáng)為內(nèi)在動(dòng)力的發(fā)揮提供了更好的外界環(huán)境，而內(nèi)在動(dòng)力的增強(qiáng)保障了外在動(dòng)力發(fā)揮更大的效果，從而又促進(jìn)內(nèi)在動(dòng)力的進(jìn)一步增強(qiáng)。

因此，首先要解決吉林省自身內(nèi)在動(dòng)力問題，突破點(diǎn)在于提高吉林省本級(jí)財(cái)政收入[12]64-67，而要提高本級(jí)財(cái)政收入，關(guān)鍵在于增大經(jīng)濟(jì)的總量。同時(shí)，財(cái)政收入的大小決定了財(cái)政支出的大小，財(cái)政支出的效益會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又影響經(jīng)濟(jì)的總量。要增大經(jīng)濟(jì)的總量，就要通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善財(cái)政收支結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的質(zhì)的改變，從而實(shí)現(xiàn)本級(jí)財(cái)政與本地經(jīng)濟(jì)的良性互動(dòng)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)的量的突破[13]29-37。其次，解決吉林省自身外在動(dòng)力問題，就是要改進(jìn)現(xiàn)行分稅制和中央轉(zhuǎn)移支付制度存在的不合理。分稅制的改進(jìn)要使財(cái)政自給能力薄弱的地方政府能夠達(dá)到財(cái)力和事權(quán)相匹配的狀態(tài)，中央轉(zhuǎn)移支付制度的改進(jìn)要從協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展不平衡和促進(jìn)地方發(fā)展的角度出發(fā)，而不是調(diào)配資金彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政資金缺口。

(二)吉林省財(cái)政自給能力提升的對(duì)策

1.積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。吉林省的第二產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，具有較大優(yōu)勢(shì)，而第三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，具有較大提升空間。在保持和發(fā)展原有第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)之上，扶植第三產(chǎn)業(yè)，將第二產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到第三產(chǎn)業(yè)中，形成特有的產(chǎn)業(yè)結(jié)合優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，充分利用吉林省本地的自然資源優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)和制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)同周邊地緣國(guó)家的國(guó)際貿(mào)易往來，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

2.支持支柱稅源的培育和壯大。吉林省要加強(qiáng)稅收的征管和稅源的培育，充分落實(shí)和運(yùn)用國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策，制定和改進(jìn)地方稅收優(yōu)惠政策，在保障稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，減輕本地企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，幫助本地企業(yè)發(fā)展壯大和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)稅收收入的增長(zhǎng)和增速的提高。

3.改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。吉林省政府要探究與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)異同，積極向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒經(jīng)驗(yàn)，反思自身財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的不足及原因，找到和調(diào)整適合自身發(fā)展?fàn)顩r的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要合理安排每項(xiàng)財(cái)政支出，提高財(cái)政資金的支出效益。

4.加快分稅制改革，完善中央轉(zhuǎn)移支付制度。中央要適當(dāng)下放稅收立法權(quán)，設(shè)計(jì)合理的稅收收入分成比例和中央轉(zhuǎn)移支付比例。賦予吉林省政府更多的稅收立法權(quán)，提高吉林省政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的調(diào)控能力。對(duì)于共享稅的相關(guān)稅種和分成比例，中央政府和地方政府需要重新調(diào)整或劃分，提高吉林省的分成收入；同時(shí)，提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。

由于不同地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展軌跡不同，每個(gè)地區(qū)都有其特殊的發(fā)展方向和發(fā)展特點(diǎn)。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，固然能提升一定的財(cái)政自給能力，但是想要實(shí)現(xiàn)更大的突破，就需要吉林省去探索適合本地區(qū)的發(fā)展路徑，即通過不斷創(chuàng)新，形成地方發(fā)展特色和優(yōu)勢(shì)，才能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與各地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)之間保持競(jìng)爭(zhēng)力，從而提升財(cái)政自給能力。

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[責(zé)任編輯：哲 文]

On the Comparison and Improvement Countermeasure of Jilin Province’s Financial Self-sufficiency Ability

ZHANG You-xiang，JIANG Ni-ya，LIU Li-jun

(School of Economics，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

Financial self-sufficiency ability is a comprehensive reflection of economic and social development level of a country or region. Through the comparison and analysis of the Jilin Province’s financial self-sufficiency ability evolution，we found that Jilin Province’s financial self-sufficiency ability continued to decline，even now the revenue and expenditure gap is still large. The reason is that the current national fiscal and taxation system and the structure of local revenue and expenditures are unreasonable. To achieve financial self-sufficiency of Jilin province，we must first solve the problem of internal dynamics，such as supporting the cultivation and expansion of local tax sources，improving the efficiency of fiscal expenditure；Second，we must solve the external power issues，such as the central decentralization of tax legislation，improving the central transfer payment system.

Financial Self-sufficiency Ability；Fiscal Revenue and Expenditure；Central Transfer Payment；Tax Sharing System

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.04.026

2016-12-25

科技部國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大地方合作項(xiàng)目(2013GXS2D019)。

張友祥(1971-)，男，山東壽光人，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；江妮婭(1994-)，女，四川江油人，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生；劉立君(1981-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。

F812

A

1001-6201(2017)04-0153-06