孫煜華

(華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心，上海 201620)

“一地兩檢”問題宜透過香港《基本法》附件三處理

孫煜華

(華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心，上海 201620)

“一地兩檢”問題宜透過香港《基本法》附件三處理。一方面，全國性法律應(yīng)當(dāng)列入《基本法》附件三，否則既無法在香港適用，也無法應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生的司法復(fù)核。另一方面，全國性法律可以列入《基本法》附件三，因?yàn)閮傻刂g的出入境管制屬于央港關(guān)系事項(xiàng)，超出了香港特區(qū)的自治范圍。雖然全國性法律應(yīng)當(dāng)且可以列入《基本法》附件三，但是其效力范圍應(yīng)得到限制。同時(shí)，內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)遵循謙抑性原則，并接受香港法院的司法管轄。對(duì)于內(nèi)地法上構(gòu)成犯罪但在香港法上不構(gòu)成犯罪的，香港法院不予受理。此外，在確立“一地兩檢”的程序時(shí)，還應(yīng)兼顧一國原則和高度自治。由中央政府和香港政府協(xié)商，形成在內(nèi)地口岸適用全國性法律的原則性和具體性方案，其中原則性方案列入《基本法》附件三，具體性方案在香港立法會(huì)通過，然后在全國人大常委會(huì)備案。

“一地兩檢”； 附件三； 自治；香港特別行政區(qū)基本法；邊檢

隨著廣深港高鐵通車在即，西九龍總站“一地兩檢”問題已經(jīng)成為高鐵順利開通的最后一道坎。所謂“一地兩檢”，顧名思義就是進(jìn)出境執(zhí)法機(jī)關(guān)集中于同一地區(qū)辦公，共享一處查驗(yàn)場(chǎng)地，雙方按各自的法律法規(guī)實(shí)施查驗(yàn)，進(jìn)行清關(guān)手續(xù)，為的是讓兩地人民獲得在交通上的便利。*參見梁美芬：《“一地兩檢”法律透視》，《香港文匯報(bào)》2017年4月11日，第A11版。在西九龍車站實(shí)施“一地兩檢”，就是要讓內(nèi)地檢查人員在該站執(zhí)行內(nèi)地的出入境及清關(guān)管制制度及相關(guān)內(nèi)地法律。在香港境內(nèi)實(shí)施“一地兩檢”的首要問題，是如何在憲制框架下，讓內(nèi)地人員于香港特別行政區(qū)(以下簡(jiǎn)稱：香港特區(qū))內(nèi)指定地方適用內(nèi)地法律(包括海關(guān)、邊檢、檢疫等方面的法律)順利執(zhí)行查驗(yàn)工作。

目前，凡支持“一地兩檢”的人士都認(rèn)為要在《中國人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡(jiǎn)稱：《基本法》)的框架內(nèi)解決相關(guān)的法律問題，正如香港律政司司長袁國強(qiáng)在立法會(huì)接受質(zhì)詢時(shí)所表示的：“特區(qū)政府和中央政府日后實(shí)行的一地兩檢安排必須完全符合《基本法》及‘一國兩制’的原則，絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)曲解《基本法》或削弱自治的情況?！?《立法會(huì)三題：廣深港高速鐵路香港段》，香港特別行政區(qū)12月9日政府新聞公報(bào)。然而，在是否透過《基本法》附件三處理這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上，支持者內(nèi)部尚未達(dá)成一致。

一方面，袁國強(qiáng)司長曾表示，將研究把相關(guān)內(nèi)地法律納入《基本法》附件三，以允許內(nèi)地人員來港執(zhí)法。*轉(zhuǎn)引自大公報(bào)社評(píng)：《一地兩檢有范疇，依法實(shí)施符“兩制”》，《大公報(bào)》2015年12月11日，第A4版。全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)副主任梁愛詩也持有該觀點(diǎn)。*朱晉科：《梁愛詩：“一地兩檢”方案很多》，《大公報(bào)》2017年3月7日，第6版。但是，香港特區(qū)的泛民主派擔(dān)心先例一開，會(huì)破壞一國兩制。譬如，公民黨籍立法會(huì)議員郭榮鏗認(rèn)為內(nèi)地法律在港實(shí)施的做法不恰當(dāng)。他認(rèn)為，此舉非常危險(xiǎn)，嚴(yán)重破壞一國兩制，擔(dān)心日后會(huì)有更多香港自治范圍以外的內(nèi)地法律，(例如《中華人民共和國國家安全法》和內(nèi)地刑法中“尋釁滋事罪”的規(guī)定等)引入香港。工黨的李卓人更稱，引入內(nèi)地法律到香港，較全國人大常委會(huì)釋法更令人害怕。*轉(zhuǎn)引自同前注③，大公報(bào)社評(píng)文。另一方面，全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)委員饒戈平則認(rèn)為，不需透過《基本法》附件三處理，其認(rèn)為，“一地兩檢”是在車站的特定范圍實(shí)施出入境等方面的內(nèi)地法律，不是把相關(guān)內(nèi)地法律在香港整體實(shí)施，所以不必透過納入《基本法》附件三的做法處理。饒戈平主張參照深圳模式，由深港方面先達(dá)成協(xié)議，再由全國人大來決定。*朱晉科：《饒戈平：一地兩檢不違基本法，不需透過附件三處理》，《大公報(bào)》2017年3月14日，第A版。曾簽署深圳灣“一地兩檢”協(xié)議的香港前保安局局長李少光也持類似立場(chǎng)，他認(rèn)為，只要透過全國人大常委會(huì)決議，劃出西九龍總站內(nèi)部分范圍作為“內(nèi)地邊檢區(qū)”，只執(zhí)行內(nèi)地法律，并容許內(nèi)地人員在該范圍內(nèi)執(zhí)法，“一地兩檢”就可以順利實(shí)施。李少光還認(rèn)為，如果人大常委會(huì)劃了這個(gè)地方是內(nèi)地范圍，就不是跨境。他強(qiáng)調(diào)香港是中國的領(lǐng)土，香港的邊界也是由中央劃分的。*鄭群：《李少光倡高鐵“一地兩檢”效深圳灣》，《香港文匯報(bào)》2017年3月11日，第A8版。對(duì)于上述兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，透過《基本法》附件三處理“一地兩檢”問題是比較穩(wěn)妥的方案。

一、《基本法》排除了其附件三以外的全國性法律在香港適用

《基本法》第22條和第18條第1款、第2款原則上排除了全國性法律在香港的適用，只有被列入《基本法》附件三的全國性法律，才能在香港實(shí)施。《基本法》第22條規(guī)定：“中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市在香港特別行政區(qū)設(shè)立的一切機(jī)構(gòu)及其人員均須遵守香港特別行政區(qū)的法律?！薄痘痉ā返?8條第1款規(guī)定：“在香港特別行政區(qū)實(shí)行的法律為本法以及本法第八條規(guī)定的香港原有法律和香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律?！痹摋l第2款規(guī)定：“全國性法律除列于本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實(shí)施。凡列于本法附件三之法律，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，內(nèi)地若在香港設(shè)立海關(guān)、邊檢、檢疫等機(jī)構(gòu)，或者由香港的機(jī)構(gòu)代行相關(guān)職能，一定會(huì)在香港的特定檢查區(qū)域適用全國性法律，如果《基本法》附件三不將相關(guān)法律列入，那么如何在香港的這些區(qū)域適用？雖然有人認(rèn)為全國性法律僅在車站的特定范圍內(nèi)(而非在整個(gè)香港特區(qū))實(shí)施，但是這一特定區(qū)域也屬于香港特區(qū)的一部分，在沒有被排除出香港的行政區(qū)劃范圍的情況下，若無符合《基本法》的例外安排，憑什么排除香港法律的適用？

還有學(xué)者認(rèn)為國務(wù)院可以將香港的部分區(qū)域劃入內(nèi)地的行政區(qū)域，并在此區(qū)域內(nèi)適用內(nèi)地法律。其理由是：全國人大1990年《關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》訂明香港特別行政區(qū)的行政區(qū)域圖由國務(wù)院另行公布。由于該行政區(qū)域圖并非《基本法》的組成部分，其修改不受《基本法》第159條的限制。《基本法》第7條規(guī)定香港特別行政區(qū)境內(nèi)的土地和自然資源屬于國家所有，中央政府可以發(fā)出國務(wù)院行政指令，將西九龍口岸一小部分土地劃歸由內(nèi)地邊境檢查站使用。*宋小莊：《一地兩檢情理之中法理之內(nèi)》，《明報(bào)》2015年12月2日，第A9版。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)更不足取，這是因?yàn)椋合愀厶貐^(qū)的區(qū)域范圍由全國人民代表大會(huì)決定，國務(wù)院只是依照全國人大的決定制圖，不能反其道而行。全國人大按我國《憲法》第31條，決定自1997年7月1日起設(shè)立香港特別行政區(qū)，從而制定《關(guān)于設(shè)立香港特別行政區(qū)的決定》，該決定第2條明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)的區(qū)域包括香港島、九龍半島，‘新界’以及所管轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區(qū)的行政區(qū)域圖由國務(wù)院另行公布。”國務(wù)院于1997年5月7日，在聯(lián)絡(luò)小組工作期內(nèi)，以第221號(hào)命令執(zhí)行全國人大的決定，以文字和地圖表述香港特區(qū)的區(qū)域界線。*吳靄儀：《一地兩檢試探《基本法》值幾多》，《信報(bào)》2015年12月3日，第A5版。在全國人大沒有決定改變香港特區(qū)區(qū)域范圍的情況下，國務(wù)院必然無權(quán)改變特區(qū)的行政區(qū)域圖。

實(shí)際上，全國人大決定香港特區(qū)區(qū)域范圍的依據(jù)是中英聯(lián)合聲明，該聯(lián)合聲明對(duì)香港的行政區(qū)劃范圍是有明確界定的，按照該聯(lián)合聲明的規(guī)定，香港地區(qū)包括香港島、九龍和“新界”；西九龍高鐵站在九龍半島之上，屬于香港特區(qū)的行政區(qū)劃范圍。如果香港特區(qū)的行政區(qū)劃界線可以由國務(wù)院任意改動(dòng)，那么香港政府的施政范圍將變得不確定，“一國兩制”和“高度自治”將失去基本的客觀地理基礎(chǔ)。可以說，中英聯(lián)合聲明所確定的香港的行政區(qū)劃范圍是《基本法》實(shí)施的前提，任意修改該范圍會(huì)對(duì)《基本法》的實(shí)施產(chǎn)生釜底抽薪式的負(fù)面效果。

二、深圳灣模式不能簡(jiǎn)單套用或“倒用”到西九龍車站

目前，有一種主張認(rèn)為，西九龍車站的“一地兩檢”事宜可以借鑒深圳灣模式。*參見前注①，梁美芬文。不過筆者認(rèn)為，雖然表面上看，深圳灣和西九龍車站的“一地兩檢”均屬于兩地之間的執(zhí)法合作，但是實(shí)質(zhì)上前者屬于高度自治范圍的擴(kuò)張，而后者屬于高度自治范圍的限縮，前者可以以《基本法》第20條為依據(jù)，而后者無法在《基本法》除附件以外的條款中找到依據(jù)，兩者之間存在根本的差異，所以不能將深圳灣模式套用或“倒用”到后者之中。

深圳灣模式的確立經(jīng)歷了如下過程。2006年10月31日，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)自深圳灣口岸啟用之日起，對(duì)該口岸所設(shè)的港方口岸區(qū)依照香港特區(qū)法律實(shí)施管轄；國務(wù)院隨后于當(dāng)年12月30日作出批復(fù)，對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)的范圍及50年土地使用期限作出了規(guī)定。2007年4月25日，香港立法會(huì)通過了《深圳灣口岸港方口岸區(qū)條例》，確立了以下四項(xiàng)關(guān)鍵原則：港方口岸區(qū)屬禁區(qū)；香港法律適用于港方口岸區(qū)；港方口岸區(qū)內(nèi)的土地視為香港政府土地；香港法院在港方口岸區(qū)有司法管轄權(quán)。當(dāng)年6月28日，深港兩地政府簽訂深圳灣口岸“一地兩檢”合作安排，協(xié)議內(nèi)容包括土地租賃合同、深圳灣口岸重大事宜合作安排、深圳灣口岸運(yùn)作實(shí)施方案以及深圳灣公路大橋深圳段運(yùn)作及保養(yǎng)維修安排合作協(xié)議。

在深圳灣設(shè)立港方口岸區(qū)的《基本法》依據(jù)是該法第20條：“香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及中央人民政府授予的其他權(quán)力”。在實(shí)施“一地兩檢”方面，深圳灣與西九龍車站的情況有本質(zhì)不同：深圳灣位于內(nèi)地而非香港，原本不是香港特區(qū)政府的管轄范圍，在深圳灣設(shè)立港方口岸區(qū)擴(kuò)張而非限縮港方的高度自治的地域范圍，因此不會(huì)與《基本法》第22條、第18條中的排除全國性法律在香港適用的規(guī)定沖突。然而，西九龍車站設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)則與《基本法》的上述條款抵觸，屬于對(duì)港方高度自治的地域范圍的限縮；所以在沒有運(yùn)用《基本法》附件三授權(quán)內(nèi)地政府機(jī)構(gòu)行使管轄權(quán)之前，“一地兩檢”不能得到合法實(shí)施。

當(dāng)然，也許有人認(rèn)為，既然中央可以依據(jù)《基本法》第20條賦予香港特區(qū)在內(nèi)地設(shè)立香港口岸區(qū)的權(quán)力，也就可以依據(jù)該條賦予香港特區(qū)同意在港設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)的權(quán)力。對(duì)此，筆者以為，《基本法》第20條本質(zhì)上屬于授權(quán)性規(guī)范，要想適用該規(guī)范，前提就是不能與《基本法》第22條和第18條列明的禁止性規(guī)范構(gòu)成沖突。法諺云：“法不禁止即自由?！边@句話如作反向解釋就是：法若禁止即不自由。假如授權(quán)條款包含排除禁止條款的效力，禁止條款就失去意義了。因此，不通過《基本法》附件三在香港適用全國性法律既然不符合《基本法》中的禁止性規(guī)范，此舉就不可能在《基本法》第20條的授權(quán)范圍之內(nèi)。至于“倒用”深圳灣模式，即先由深港達(dá)成協(xié)議，而后由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，則更不可取，因?yàn)椤耙坏貎蓹z”涉及中央和香港之間的法律安排，除非首先得到中央授權(quán)，否則斷不可讓深、港地方政府達(dá)成合作協(xié)議。因此，推進(jìn)西九龍車站“一地兩檢”的正確步驟應(yīng)當(dāng)是：全國人大常委會(huì)出臺(tái)有關(guān)“一地兩檢”的決定，并將相關(guān)全國性法律納入《基本法》附件三(限制其地域效力范圍)，香港立法會(huì)通過相關(guān)立法，香港政府同意設(shè)立內(nèi)地檢查機(jī)構(gòu)，最后由香港特區(qū)政府與中央政府授權(quán)的下屬某個(gè)機(jī)關(guān)或部門簽訂合作協(xié)議。

三、只有納入《基本法》附件三才可有效應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生的司法復(fù)核

如果不能在《基本法》附件三增加全國性法律，那么內(nèi)地在港執(zhí)法將缺乏明確的法律依據(jù)，使得執(zhí)法機(jī)關(guān)在未來難以應(yīng)對(duì)司法復(fù)核，也讓全國人大常委會(huì)失去了起碼的解釋空間。如前所述，《基本法》第22條和第18條第1款原則上排除了全國性法律在香港適用，只有被列入《基本法》附件三的全國性法律，才能在香港實(shí)施。如果未將“一地兩檢”所涉及的全國性法律列入《基本法》附件三，那么可以預(yù)見的是，相關(guān)反對(duì)人士將運(yùn)用《基本法》第22條和第18條第1款向法院提起訴訟，主張內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法行為違反《基本法》的上述條款，屆時(shí)法院即使想維護(hù)“一地兩檢”制度，也會(huì)因找不到有力的法律依據(jù)而判決被告敗訴。那時(shí)就算全國人大常委會(huì)解釋《基本法》，也會(huì)遇到“巧婦難為無米之炊”的困境。反之，如果將相關(guān)全國性法律納入《基本法》附件三，那么無論是有關(guān)訴訟中的被告還是全國人大常委會(huì)都可以通過解釋《基本法》第18條第2款、第3款的規(guī)定，來回應(yīng)內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)違反《基本法》的主張?？偟膩碚f，在《基本法》附件三增加全國性法律是一種“先苦后甜”的做法。

四、涉及央港關(guān)系的法律可以納入《基本法》附件三

接下來要論證的問題是有關(guān)“一地兩檢”的法律可否納入《基本法》附件三?！痘痉ā返?8條第3款規(guī)定：“任何列入附件三的法律，限于有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律?！眱?nèi)地和香港之間的出入境管制事項(xiàng)是否在香港自治的范圍內(nèi)？對(duì)于這個(gè)問題，目前主要有兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這屬于香港自治范圍，不能納入《基本法》附件三。香港立法會(huì)公民黨籍議員郭榮鏗就持該觀點(diǎn)，他的理由是：《基本法》第154(2)條列明對(duì)世界各國或各地區(qū)的人入境、逗留和離境，香港特別行政區(qū)可實(shí)行出入境管制。*參見郭榮鏗：《郭榮鏗回應(yīng)以釋法解決“一地兩檢”問題》，http://www.civicparty.hk/?q=node/6543，2017年5月14日訪問。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，這不在香港自治范圍內(nèi)，可以納入《基本法》附件三。譬如全國港澳法研究會(huì)理事宋小莊認(rèn)為，之所以不在香港自治范圍，是因?yàn)椋浩湟?，在進(jìn)入內(nèi)地高鐵的乘客之中，不排除有可能威脅國家安全和國防利益的恐怖分子存在，邊檢人員的排查，就是邊防工作，邊防工作是國防工作的一個(gè)組成部分；其二，在進(jìn)入內(nèi)地高鐵的乘客之中，不排除有代表其本國和政府的外交或領(lǐng)事人員，給他們什么樣的待遇或禮遇，是中國外交工作的一個(gè)組成部分；其三，根據(jù)《基本法》第13條第1款和第14條第1款的規(guī)定，外交事務(wù)和防務(wù)都是中央政府負(fù)責(zé)管理的事務(wù)；其四，不論是制造麻煩的恐怖分子，還是創(chuàng)造和平的外交使節(jié)，他們乘坐高鐵前必先進(jìn)入香港特區(qū)，如果中央事先掌握情報(bào)或信息，必然會(huì)向香港特區(qū)政府通報(bào)，通報(bào)和合作處理，就涉及中央和香港特區(qū)關(guān)系的事務(wù)。*參見宋小莊：《朝三暮四還是朝四暮三》，http://news.takungpao.com.hk/paper/q/2015/1211/3252058.html，2017年5月14日訪問。

筆者以為，這兩種觀點(diǎn)都存在問題。第一種觀點(diǎn)的結(jié)論是站不住腳的，理由在于法律適用錯(cuò)誤。表面上看，內(nèi)地和香港之間的出入境管制事項(xiàng)應(yīng)適用《基本法》第154條，但是，如果深入考查《基本法》的整體結(jié)構(gòu)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)不應(yīng)適用該條規(guī)定?！痘痉ā返?54條位于該法第七章“對(duì)外事務(wù)”中，而內(nèi)地和香港之間的出入境管制事項(xiàng)屬于一國之內(nèi)的事項(xiàng)，不屬于“對(duì)外事務(wù)”的范疇，所以不能適用該法第154條。第二種觀點(diǎn)的主要問題不在于其結(jié)論，而在于其理由。確實(shí)，內(nèi)地和香港之間的出入境管制可能關(guān)系國防、外交，但是為何要在香港而非內(nèi)地設(shè)立內(nèi)地執(zhí)法部門，該觀點(diǎn)并未做出解釋。事實(shí)上，“兩地兩檢”也能保護(hù)相關(guān)的國防和外交利益，為何一定要實(shí)行“一地兩檢”呢？另外，香港與內(nèi)地之間的出入境管制也有與國防、外交無關(guān)的事項(xiàng)，為何一定要由中央政府管轄呢？所以，只能說此類管制事項(xiàng)與國防、外交可能有關(guān)，而不能說它們本身就是國防、外交事項(xiàng)。

在筆者看來，香港與內(nèi)地之間的出入境管制事項(xiàng)之所以要透過《基本法》附件三處理，主要原因在于：廣深港高鐵的上下客特點(diǎn)決定了其不能像直達(dá)鐵路一樣實(shí)行“兩地兩檢”，而只能實(shí)行“一地兩檢”，否則即失去其存在的客觀必要性。該高鐵不是完全在香港特區(qū)境內(nèi)運(yùn)行，而是在香港特區(qū)和內(nèi)地的多個(gè)城市之間運(yùn)行，所以其間必然觸及中央和香港特區(qū)的關(guān)系。從法律規(guī)范的客體性質(zhì)上看，調(diào)整此類關(guān)系的全國性法律除了極有限的部分屬于國防、外交方面的法律如《中華人民共和國國家安全法》、《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》(已列入《基本法》附件三)以外，主要應(yīng)屬于《基本法》第18條第3款中的“其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”。

第一，中央和香港特區(qū)關(guān)系事項(xiàng)不屬于香港特區(qū)自治范圍。在解釋《基本法》第18條第3款規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)從《基本法》的體系入手，把握“按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”的含義?！痘痉ā返囊?guī)定非常概括，除了國防和外交事務(wù)外，不可能將所有的事項(xiàng)(不管是中央管轄還是香港特區(qū)管轄)一一列明，但有一條原則是必須明確的，即對(duì)于中央管理的事項(xiàng)以及中央和香港關(guān)系的事項(xiàng)，未經(jīng)中央授權(quán)，不納入香港的高度自治范圍?！痘痉ā返?7條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在征詢其所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)后，如認(rèn)為香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除香港特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力?！蓖瑫r(shí)，《基本法》第158條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)本法的其他條款也可解釋。但如香港特別行政區(qū)法院在審理案件時(shí)需要對(duì)本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋?！边@些條款均說明：中央和香港關(guān)系的事項(xiàng)屬于中央保留的立法事項(xiàng)，如未授權(quán)香港特區(qū)規(guī)范，均應(yīng)由全國性法律加以規(guī)范。

第二，中央和香港特區(qū)關(guān)系事項(xiàng)并不限于《基本法》第二章的列舉。中央和香港特區(qū)關(guān)系事項(xiàng)并不限于《基本法》第二章的列舉性規(guī)范調(diào)整的范圍，凡是未完全授予香港特區(qū)、在性質(zhì)上又必須由中央和香港特區(qū)共同參與的事項(xiàng)，均應(yīng)屬于中央和香港特區(qū)關(guān)系事項(xiàng)。根據(jù)《基本法》第二章“中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系”的規(guī)定，中央管轄的事項(xiàng)主要是國防、外交事項(xiàng)，但是如果《基本法》中的中央管轄事項(xiàng)僅限于“國防、外交”，就無須在該法第18條第3款規(guī)定“其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”。從《基本法》的整體結(jié)構(gòu)來看，該兜底性規(guī)定其實(shí)與《基本法》中的授權(quán)原則是一致的?！痘痉ā返?條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?！边@也就意味著，香港特區(qū)的高度自治權(quán)來自于全國人民代表大會(huì)的授權(quán)，不屬于其固有的權(quán)力。同時(shí)，該法第20條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及中央人民政府授予的其他權(quán)力。”根據(jù)該規(guī)定，香港特區(qū)管轄的范圍可以突破高度自治權(quán)，但前提是得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)和中央政府的授權(quán)。如果某一事項(xiàng)超出了香港的自治范圍，香港特區(qū)要想獲得管轄權(quán)，就必須獲得中央的具體授權(quán)。所以，總的來說，中央保留香港特區(qū)高度自治權(quán)之外的所有權(quán)力，這其中不僅有《基本法》直接列舉的國防權(quán)和外交權(quán)，還有“其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍”的權(quán)力。

實(shí)踐中，有一個(gè)常常讓人難以理解的問題是：如果中央的權(quán)力是概括性、保留性的，那么為什么《中英聯(lián)合聲明》第3條第2項(xiàng)要規(guī)定“除外交和國防事務(wù)屬中央人民政府管理外，香港特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)”？這種高度自治權(quán)難道不是一種保留性權(quán)力？筆者認(rèn)為，產(chǎn)生這種疑問的根本原因在于誤解了“高度自治權(quán)”。鄧小平同志在論述“一國兩制、高度自治”時(shí)曾指出，“高度自治”不等于“完全自治”，故不能完全排除中央的管轄權(quán)。同時(shí)，在中英就香港回歸進(jìn)行會(huì)談時(shí)，英方在放棄管制權(quán)后，仍然曾經(jīng)試圖以“最大程度的自治”來修改中方主張的“高度自治”的內(nèi)涵，反對(duì)香港特區(qū)直轄于中央政府，并曾經(jīng)要求在香港派駐性質(zhì)不同于其他國家駐港總領(lǐng)事的“英國專員”代表機(jī)構(gòu)。這些意見最終都受到中方的堅(jiān)決反對(duì)而未被采納。*《鄧小平論“一國兩制”》，三聯(lián)書店(香港)2004年版，第79-81頁。在中英會(huì)談時(shí)，英方也曾提過“三角凳”主張，要求將香港作為一個(gè)政治實(shí)體與中英共同參與到談判中，這也被中方斷然否決。*參見王為民：《美國對(duì)港政策研究》，外交學(xué)院2001年博士學(xué)位論文，第35頁。這充分表明香港的高度自治權(quán)不是固有的，而是中央授予的；有權(quán)決定自治和非自治范圍的權(quán)力在中央而不在香港，中央既有權(quán)通過修改《基本法》來調(diào)整自治權(quán)的范圍，也有權(quán)通過解釋《基本法》第18條第3款“其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍”，來把握國防外交以外的中央管轄事項(xiàng)的范圍，并決定是否通過在《基本法》附件三中增加全國性法律來調(diào)整中央和香港特區(qū)關(guān)系。對(duì)于未明確完全授予香港特區(qū)、在性質(zhì)上又非由中央和香港特區(qū)共同參與不可的事項(xiàng)，即使不屬于《基本法》第二章列舉的國防外交事項(xiàng)，也應(yīng)被歸入中央和香港關(guān)系事項(xiàng)的范疇，由中央管轄。

第三，香港與內(nèi)地之間的出入境管制屬于央港關(guān)系事項(xiàng)。內(nèi)地和香港特區(qū)之間圍繞高鐵運(yùn)輸?shù)某鋈刖彻苤圃谛再|(zhì)上應(yīng)屬于央港關(guān)系事項(xiàng)，可以直接納入中央政府管轄的范圍，而非因?yàn)闋可鎳?、外交而被間接地受中央政府管轄。在分析這個(gè)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先明確：香港與內(nèi)地之間的高鐵所跨之“境”不是“國境”，所以在法律上不能同國與國之間的跨境執(zhí)法等同，能夠有可比性的是一國之內(nèi)的交通執(zhí)法安排。在一些強(qiáng)調(diào)地方自治或聯(lián)邦制的國家，地方之間的交通運(yùn)輸特別是鐵路運(yùn)輸一直是中央政府管理的范圍，有時(shí)甚至在單一地方之內(nèi)的交通對(duì)全國的交流便利造成不利影響，都有可能受到中央政府的規(guī)制。譬如，在Southern Pacific Company v. Arizona案中，美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，亞利桑納州的“列車限制法”違憲，因?yàn)槠浼词箖H僅針對(duì)州內(nèi)鐵路運(yùn)輸，也無權(quán)嚴(yán)重阻礙州際貿(mào)易的自由流動(dòng)，或調(diào)控要求全國統(tǒng)一的州際貿(mào)易事務(wù)；只有國會(huì)才有權(quán)調(diào)節(jié)對(duì)州際貿(mào)易的權(quán)力分布，它可以準(zhǔn)許各州以合憲方式去調(diào)控州際貿(mào)易，也可以排除各州去調(diào)控影響州際貿(mào)易的地方事務(wù)。*Southern Pacific Company v. Arizona, 325 U.S. 761 (1945).美國將影響州際貿(mào)易的州內(nèi)鐵路運(yùn)輸都納入聯(lián)邦規(guī)制范圍的事例充分說明，地方之間的鐵路運(yùn)輸從性質(zhì)上看更應(yīng)屬于中央管理的事項(xiàng)。

當(dāng)然，不是說凡涉及中央和香港關(guān)系的法律都要由全國性法律調(diào)整；在中國這樣的單一制國家，作為本源性權(quán)力的擁有者，中央完全可以根據(jù)需要，讓一些原本應(yīng)歸屬于中央管轄的事項(xiàng)由香港特區(qū)法律(而非全國性法律)調(diào)整。在決定是否在《基本法》附件三增加全國性法律時(shí)，全國人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)調(diào)整事項(xiàng)對(duì)央港關(guān)系影響程度審慎作出選擇。目前對(duì)于內(nèi)地和香港之間的交流，考慮到《基本法》對(duì)香港高度自治的保障及內(nèi)地和香港的法律差異，在絕大多數(shù)情況下還是應(yīng)由內(nèi)地和香港按照屬地原則各自管理。只有當(dāng)這種各行其道的管理對(duì)中央和香港之間的關(guān)系造成根本性的沖擊時(shí)，中央才必須通過修改《基本法》附件三的方式在香港適用全國性法律。以鐵路運(yùn)輸為例，香港和內(nèi)地之間的鐵路專線即京九線采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的運(yùn)輸方式，使用“兩地兩檢”的模式并不會(huì)對(duì)運(yùn)輸產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但是對(duì)于廣深港高鐵這種沿途隨上隨下的運(yùn)輸模式而言，“兩地兩檢”的模式會(huì)讓高鐵失去基本的存在價(jià)值，進(jìn)而對(duì)內(nèi)地與香港交流造成實(shí)質(zhì)性阻滯。在這種情況下，全國人大常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)果斷地在《基本法》附件三中增加全國性法律，推行造福內(nèi)地與香港的“一地兩檢”模式。

五、應(yīng)限縮全國性法律的效力范圍并遵循謙抑性原則

對(duì)于《基本法》附件三增加全國性法律可能對(duì)香港高度自治造成的影響，可以通過限縮全國性法律的效力范圍以及妥善處理與香港執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系來控制。目前，面對(duì)反對(duì)派的質(zhì)疑及香港市民可能對(duì)內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的顧慮，筆者認(rèn)為，除了對(duì)其中一些危言聳聽的內(nèi)容進(jìn)行澄清外，還應(yīng)從多個(gè)方面減少全國性法律在港實(shí)施與香港高度自治之間可能發(fā)生的沖突。

第一，全國性的法律雖可列入《基本法》附件三，但要限定其效力范圍。 在內(nèi)地口岸適用的全國性出入境管制法律主要涉及邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等幾個(gè)方面，包括《中華人民共和國出境入境管理法》、《中華人民共和國海關(guān)法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》(已列入《基本法》附件三)、《中華人民共和國國家安全法》(以下簡(jiǎn)稱：《國家安全法》)。需要注意的是，《國家安全法》不宜列入附件三，因?yàn)椤痘痉ā返?3條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，對(duì)于在香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律，應(yīng)當(dāng)由香港特區(qū)自行立法而非由中央直接立法。將《國家安全法》列入《基本法》附件三屬于中央直接立法，與該條的意旨不符。 對(duì)全國性法律的效力范圍的限制應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在地域范圍上，不應(yīng)在特區(qū)全面適用，而只應(yīng)在內(nèi)地口岸區(qū)域內(nèi)適用；在時(shí)間范圍上，要參考深圳灣模式，由國務(wù)院設(shè)定一個(gè)明確的土地使用時(shí)限；在對(duì)象范圍上，凡跨境者都適用；在事項(xiàng)范圍上僅限邊檢、海關(guān)、檢疫等有限領(lǐng)域，不涉及與之無關(guān)的治安、刑事等方面。

第二，內(nèi)地與香港的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法上應(yīng)借鑒深圳灣口岸管理的經(jīng)驗(yàn)，妥善處理相互之間的關(guān)系。經(jīng)過10年的努力，深港雙方在深圳灣口岸“一地兩檢”方面已經(jīng)建立了良好的合作關(guān)系，所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)為西九龍口岸所借鑒。據(jù)筆者調(diào)研，目前深圳灣旅檢通關(guān)的基本模式如下：對(duì)出境旅客，旅客進(jìn)入深圳灣口岸深方口岸區(qū)，依次經(jīng)深圳檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海關(guān)，完成深方出境手續(xù)，通過深港分界線進(jìn)入深圳灣口岸港方口岸區(qū)，依次經(jīng)香港食物環(huán)境衛(wèi)生署、入境事務(wù)處、海關(guān)，完成港方入境手續(xù)。對(duì)于入境旅客，旅客進(jìn)入深圳灣口岸港方口岸區(qū)，依次經(jīng)香港入境事務(wù)處、海關(guān)，完成港方出境手續(xù)；然后通過深港分界線進(jìn)入深圳灣口岸深方口岸區(qū)，依次經(jīng)深圳檢驗(yàn)檢疫(此處為旅客體溫測(cè)量)、邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫(此處為其查驗(yàn)區(qū))，完成深方進(jìn)境手續(xù)。

借鑒深圳灣模式，廣深港高鐵進(jìn)入香港西九龍車站前，雖已進(jìn)入香港特區(qū)，但不視為出境。抵達(dá)西九龍內(nèi)地口岸區(qū)后，依次經(jīng)內(nèi)地檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海關(guān)，完成內(nèi)地出境手續(xù)，通過兩地分界線進(jìn)入西九龍港方口岸區(qū)，依次經(jīng)香港食物環(huán)境衛(wèi)生署、入境事務(wù)處、海關(guān)，完成港方入境手續(xù)。高鐵駛離西九龍車站、進(jìn)入內(nèi)地前，只要通過兩地口岸的出入境檢查，就視為入境。旅客進(jìn)入西九龍港方口岸區(qū)，依次經(jīng)香港入境事務(wù)處、海關(guān)，完成港方出境手續(xù)；然后通過兩地分界線進(jìn)入西九龍深方口岸區(qū)，依次經(jīng)內(nèi)地檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫，完成內(nèi)地入境手續(xù)。

同時(shí)，為了保證通關(guān)的效率，提升雙方居民往返的便捷性，深圳灣兩地執(zhí)法部門還進(jìn)行了諸多卓有成效的執(zhí)法合作，其中的經(jīng)驗(yàn)也可以為西九龍車站借鑒。根據(jù)《深圳灣海關(guān)關(guān)于下發(fā)深圳灣口岸深港海關(guān)合作項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則及操作指引的通知》，在《內(nèi)地海關(guān)、香港海關(guān)開展深圳灣口岸合作互助項(xiàng)目備忘錄》的框架下，深圳灣口岸深港海關(guān)開展了“通關(guān)動(dòng)態(tài)信息交換(CCTV圖像共享)”、“減少重復(fù)查驗(yàn)內(nèi)容(擴(kuò)展查驗(yàn)結(jié)果互認(rèn))”、“查驗(yàn)設(shè)備協(xié)作分析(大型集裝箱設(shè)備檢查分析圖像互傳)”和“反走私協(xié)調(diào)中心”四項(xiàng)合作。這些合作措施能夠保證兩地海關(guān)能夠在第一時(shí)間共享執(zhí)法信息，減少重復(fù)查驗(yàn)內(nèi)容，既有利于提升通關(guān)效率，又有利于減少爭(zhēng)議，未來也應(yīng)在西九龍車站使用。

此外，考慮到內(nèi)地與香港的法律差異，一方旅客經(jīng)檢查不違反己方法律法規(guī)但有可能違反對(duì)方法律法規(guī)的，在允許通關(guān)的同時(shí)應(yīng)通過內(nèi)地、香港海關(guān)聯(lián)絡(luò)機(jī)制及時(shí)通知對(duì)方，以便對(duì)方采取相應(yīng)行動(dòng)。

第三，鑒于西九龍車站位于香港特區(qū)，為了尊重香港的高度自治，內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法上應(yīng)遵循謙抑性原則，在司法上承認(rèn)香港法院的管轄權(quán)，對(duì)于內(nèi)地法律上構(gòu)成犯罪但在香港法律上不構(gòu)成犯罪的，香港法院不予受理。

目前，國際上對(duì)于“一地兩檢”形成了兩種代表性的管轄模式，即全面管轄模式和局部管轄模式。其中，英法關(guān)于陸路交通口岸的并列監(jiān)管(Juxtaposed Control)是全面管轄模式的代表，兩國于2003年在勒?qǐng)D凱簽訂了《英國和法國關(guān)于在英吉利海峽及北?？诎秾?shí)施邊境控制協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱：《英法邊控協(xié)定》)。按照該協(xié)定，英法兩國有關(guān)人員在對(duì)方境內(nèi)設(shè)置專區(qū)，不但可以執(zhí)行邊境職務(wù)，還可以行使針對(duì)妨礙出入境管制犯罪的拘留權(quán)和逮捕權(quán)，甚至雙方法庭的逮捕令也有效。*Treaty between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the French Republic concerning the Implementation of Frontier Controls at the Sea Ports of both Countries on the Channel and North Sea ,Le Touquet, 4 February 2003. The Treaty entered into force on 1 February 2004,Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth AVairs by Command of Her Majesty April 2004.在2011年，雙方又于巴黎修訂了該協(xié)定，對(duì)致命性武器(Service Weapon)的定義、使用條件、管理、運(yùn)輸?shù)茸隽讼薅ā?Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the French Republic concerning the Carrying of Service Weapons by the Officers of the UK Border Agency on French Territory in Application of the Treaty concerning the Implementation of the Frontier Controls at the Sea Ports of Both Countries on the Channel and North Sea,Paris, 24 May 2011,The Agreement entered into force on 24 May 2011,Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs by Command of Her Majesty June 2011.美加關(guān)于航空運(yùn)輸口岸的預(yù)先清關(guān)(Preclearance)是局部管轄模式的代表。雙方2001年簽署的《美國和加拿大航空運(yùn)輸預(yù)先清關(guān)協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱：《美加航空運(yùn)輸預(yù)先清關(guān)協(xié)定》)第2條則對(duì)對(duì)方官員的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，有關(guān)人員在對(duì)方境內(nèi)專區(qū)實(shí)施預(yù)先清關(guān)工作，主要針對(duì)過境旅客及貨物處理通關(guān)、入境、公共衛(wèi)生、食物檢查及動(dòng)植物衛(wèi)生事宜，可以進(jìn)行民事處罰或罰款，但是不能追究刑事責(zé)任。同時(shí)，按照該協(xié)定第5條，東道國法院保留對(duì)預(yù)先清關(guān)區(qū)域內(nèi)案件的司法管轄權(quán)。當(dāng)然，預(yù)先清關(guān)官員履行職責(zé)的行為受到司法豁免。*AGREEMENT ON AIR TRANSPORT PRECLEARANCE BETWEEN THE GOVERNMENT OF THE UNITED STATES OF AMERICA AND THE GOVERNMENT OF CANADA,KAV 6181, Temp. State Dept. No. 03-56,Agreement on air transport preclearance, with annexes and agreed minute. Signed at Toronto January 18, 2001. Entered into force May 2, 2003.

對(duì)于上述兩種模式，筆者認(rèn)為，局部管轄模式相對(duì)于全面管轄模式而言更加尊重彼此的差異，而內(nèi)地和香港法律差異十分明顯，《基本法》第22條又強(qiáng)調(diào)內(nèi)地機(jī)構(gòu)要遵守香港法律以維護(hù)特區(qū)高度自治的地位，因此盡管全面管轄模式也有可取之處，但是局部管轄模式對(duì)于西九龍車站更有借鑒意義。順著這個(gè)思路，應(yīng)主要參考局部管轄模式對(duì)內(nèi)地的執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)作出一定的限制。

六、確立“一地兩檢”的程序應(yīng)兼顧一國原則和高度自治

在確立“一地兩檢”的程序上，應(yīng)當(dāng)由中央政府和香港政府協(xié)商，形成在內(nèi)地口岸適用全國性法律的原則性和具體性方案，其中原則性方案列入《基本法》附件三，具體性方案在香港立法會(huì)通過，然后在全國人大常委會(huì)備案。一方面，應(yīng)當(dāng)在《基本法》附件三增加全國性的海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等方面的法律的同時(shí)，附帶說明這些法律在香港西九龍車站內(nèi)地口岸的適用原則：限定效力范圍，并妥善處理與香港執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以方便旅客通行、保證邊境安全為主要目標(biāo)，不會(huì)妨礙香港特區(qū)的高度自治，內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法限制事項(xiàng)由中央政府和香港特區(qū)政府協(xié)商，經(jīng)香港立法會(huì)通過，報(bào)全國人大常委會(huì)備案。另一方面，中央政府和香港特區(qū)政府協(xié)商形成的具體方案要經(jīng)香港立法會(huì)通過，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。對(duì)此，也許有人會(huì)提出疑問：香港立法會(huì)為內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)立法并規(guī)制其執(zhí)法權(quán)限的法律依據(jù)是什么？這樣做是基于什么考慮？是否會(huì)破壞一國原則？對(duì)此，筆者作如下回應(yīng)。

第一，香港立法會(huì)給內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)立法的依據(jù)是《基本法》第22條。按照該條規(guī)定，內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于中央駐港機(jī)構(gòu)，在設(shè)立上須征得香港特區(qū)政府同意，并且在設(shè)立后也要遵守香港特區(qū)法律。同時(shí)，內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)又必須在香港特定區(qū)域內(nèi)適用內(nèi)地法律。為了協(xié)調(diào)適用內(nèi)地法律和遵守香港法律之間的關(guān)系，香港特區(qū)有必要通過立法授權(quán)內(nèi)地執(zhí)法機(jī)構(gòu)在港適用內(nèi)地法律，使其在執(zhí)行內(nèi)地法律的同時(shí)也遵守香港法律。

第二，這樣做有助于保障香港特區(qū)的高度自治，以中央的最大善意換取代表香港民意的香港立法會(huì)對(duì)“一地兩檢”的支持。雖然“一地兩檢”涉及中央和香港關(guān)系，不在香港自治的范圍內(nèi)，但是未來西九龍車站的內(nèi)地口岸區(qū)域畢竟在香港特區(qū)的范圍內(nèi)。如果只考慮內(nèi)地的執(zhí)法需要而不顧香港特區(qū)的法律傳統(tǒng)，那將不利于落實(shí)“一地兩檢”，給聯(lián)通兩地的高鐵的順利運(yùn)行帶來障礙。目前，由于歷史原因，香港與內(nèi)地的法律差異還是很明顯的，譬如前述人身保護(hù)制度方面的差異。又如，香港特區(qū)對(duì)于違禁品的認(rèn)定與內(nèi)地也有諸多差異，特別是對(duì)非法出版物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，香港特區(qū)比內(nèi)地寬松得多。在兩地法律差異在短期內(nèi)不能縮小的情況下，最明智的做法是通過香港立法會(huì)的立法理清兩者的界限，尋求法律沖突的解決方法，做到“井水不犯河水”；否則未來一旦發(fā)生適用法律的爭(zhēng)議，就有可能引發(fā)香港市民對(duì)“一地兩檢”的擔(dān)憂。

第三，不用擔(dān)心香港立法會(huì)限制內(nèi)地執(zhí)法權(quán)限會(huì)破壞一國原則，理由主要有三點(diǎn)。其一，提交香港立法會(huì)的方案由中央政府和香港政府協(xié)商制定，在照顧香港利益的同時(shí)也考慮中央的態(tài)度，中央政府完全有機(jī)會(huì)在方案形成之初對(duì)香港特區(qū)的建議進(jìn)行考量，排除其中不利于維護(hù)國家主權(quán)的內(nèi)容。其二，全國人大常委會(huì)對(duì)香港立法會(huì)制定的法律有備案審查權(quán)，對(duì)于不符合《基本法》關(guān)于中央和香港關(guān)系條款的香港法律，可以發(fā)回。如前所述，按照《基本法》第17條的規(guī)定，全國人大常務(wù)委員會(huì)在征詢《基本法》委員會(huì)后，如認(rèn)為香港特區(qū)立法會(huì)制定的法律不符合《基本法》關(guān)于中央和香港特區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，被發(fā)回的法律立即失效。其三，如果未來有人就香港立法會(huì)制定的法律是否符合《基本法》關(guān)于中央和香港特區(qū)的關(guān)系的條款提起訴訟，全國人大常委會(huì)還可以依據(jù)《基本法》第158條規(guī)定行使解釋權(quán)，否定違反《基本法》的香港法律的效力。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

孫煜華，華東政法大學(xué)法治中國建設(shè)研究中心助理研究員，政治學(xué)博士后。

*本文系2014年國家社科重大項(xiàng)目“人民代表大會(huì)制度理論創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA014)的階段性成果，受華東政法大學(xué)高峰學(xué)科創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“法治戰(zhàn)略研究”(項(xiàng)目編號(hào)：A-4901-17-00502)資助。

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