趙 卓

(陜西科技大學(xué)鎬京學(xué)院，西安 712046)

·問題研究·

農(nóng)村居民的最低生活保障制度研究*

趙 卓

(陜西科技大學(xué)鎬京學(xué)院，西安 712046)

[目的]通過總結(jié)現(xiàn)狀及取得的成果，挖掘農(nóng)村低保制度實施過程中存在問題并提出解決問題的政策性建議，以期為農(nóng)村地區(qū)社會保障體系的建設(shè)、完善提供理論支持。[方法]文章基于統(tǒng)計年鑒與文獻分析法，采取問卷、座談、入戶走訪等方法，以低保享受家庭、低保管理人員及其他群眾為調(diào)研對象，隨機抽樣了解最低生活保障制度在管理執(zhí)行中存在的問題； 并基于各省的統(tǒng)計年鑒，統(tǒng)計分析各省的最低生活保障標準和人均醫(yī)療的差異性； 由此提出設(shè)置低保準入強制性條件、推行低保時限及漸退制度、開展低保專項治理工作等對策。[結(jié)果]北京、上海等發(fā)達城市的農(nóng)村低保標準明顯高于中西部欠發(fā)達地區(qū)，而同屬于發(fā)達省份的廣東省低保標準遠低于北京、上海，主要原因是由廣東省內(nèi)部各地區(qū)貧富差距所引起的區(qū)域差異。各省市農(nóng)村醫(yī)療標準差距不大，主要原因是物價指數(shù)、醫(yī)價指數(shù)在全國范圍內(nèi)基本無差距。[結(jié)論]目前我國農(nóng)村低保人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村低保補貼標準有了較大提高； 與此同時，我國最低生活保障制度也存在著農(nóng)村貧困線較低、各省(市)低保標準差異較大、低保對象確定程序缺乏公開、公正性。

農(nóng)村居民 最低生活保障制度 低保對象 完善策略

0 引言

農(nóng)村最低生活保障制度是指農(nóng)村人口在不能維持基本生活的條件下，由國家和社會對其進行救助補貼的一種新型社會制度[1-4]。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，解決廣大農(nóng)村地區(qū)貧困居民的最低生活保障，對維護社會安定和諧發(fā)展有非常深遠的意義。1994年我國開始實行農(nóng)村最低生活保障制度，經(jīng)過20年的實施，農(nóng)村最低生活保障覆蓋面積不斷擴大，最低保障金額不斷提高[5-6]。

近年來，國內(nèi)學(xué)者從不同角度研究了農(nóng)村居民最低生活保障制度。韓震[7]等認為我國實施農(nóng)村居民最低生活保障制度時存在許多問題，如資金來源單一、低保標準不科學(xué)、缺乏相關(guān)的法律保障制度，并提出了相應(yīng)的解決措施； 徐燕[8]等認為實施農(nóng)村低保的優(yōu)勢在于解決農(nóng)村貧困問題，降低農(nóng)村貧富差距，緩和社會矛盾； 李敏等[9]通過分析我國立法中的問題，提出了農(nóng)村低保人員的選擇標準、資金的監(jiān)督管理、相關(guān)法律的制定等問題。陳建東[10-11]認為低保制度不能實現(xiàn)縮小貧富差距，農(nóng)村問題依然是政府關(guān)注的熱點問題。總結(jié)前人研究結(jié)果，農(nóng)村居民最低生活保障制度設(shè)計和實施仍存在一定的問題。鑒于此，筆者基于中國各省市的統(tǒng)計年鑒，對農(nóng)村低保制度實行現(xiàn)狀、取得成果、存在問題進行了歸納總結(jié)，并提出了相應(yīng)的政策建議。

1 中國農(nóng)村人口最低生活保障制度實施情況

截止2014年底，中國農(nóng)村居民人口7.13億人口，占總?cè)丝诘?2.67%，其中農(nóng)村不能滿足其基本生活水平的人口為9659.4萬人。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國目前已有30個省市實施了農(nóng)村低保制度，且農(nóng)村地區(qū)低保人數(shù)正逐年增長，說明最低生活保障制度在農(nóng)村地區(qū)的落實已經(jīng)逐步惠及大量貧困農(nóng)民，社會意義顯著。

表1 2004～2014年全國農(nóng)村低保人數(shù)及增長率調(diào)查

指標20042005200620072008200920102011201220132014低保人數(shù)(萬人)4888251593.13566.34305.65167.35989.46754.97432.88567.19658.4年增長率(%)32.969.193.1123.920.723.521.929.628.624.627.9

由表1可以看出， 2004～2014年，全國低保人數(shù)呈增加的變化趨勢，年增長率呈先增大，后減小，最后呈較穩(wěn)定增加的波浪式變化，主要是由于2007年之前，政府財政的匱乏，導(dǎo)致了西部地區(qū)停止實行農(nóng)村低保政策，最終影響低保人數(shù)呈緩慢增加的趨勢，此后，隨著國家關(guān)于保障農(nóng)村人口最低生活水平政策的提出，西部恢復(fù)了實施農(nóng)村低保政策。因此在2007年，出現(xiàn)了年增長率的最大值為123.9，隨著農(nóng)村低保在全國范圍內(nèi)覆蓋面積的增大，年增長率呈現(xiàn)穩(wěn)定增長變化的趨勢。

近年來，我國各個省市地區(qū)陸續(xù)出臺包括《農(nóng)村居民最低生活保障辦法》、《農(nóng)村居民最低生活保障實施方法》、《農(nóng)村最低生活保障對象家庭收入核算評估暫行辦法》等相關(guān)制度，促進了農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展與完善，這表現(xiàn)在為適應(yīng)物價水平、消費生活水平不斷提高的要求，各個地區(qū)農(nóng)村最低生活保障標準逐年提高，例如， 2010～2014年河北地區(qū)最低生活保障標準自112元/人/月提高至220元/人/月，在很大程度上保障了農(nóng)村地區(qū)困難人口的基本生存與生活。由此可以得出：各個地區(qū)農(nóng)村最低生活保障保障金支出逐年提高，能夠切實保障農(nóng)村地區(qū)貧困群眾的基本生存與生活，是進一步縮小城鄉(xiāng)貧富差距，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定，加速農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要策略之一。

2 農(nóng)村居民最低生活保障現(xiàn)狀調(diào)查

20世紀90年代開始，我國針對農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民所采取的救濟方式主要是下?lián)芫葷睿ㄆ?、定量發(fā)放為主，這種模式下的救濟人數(shù)、救濟時間及救濟金額相對固定，但同時也存在一種所謂的“有錢時多救助，沒錢時少救助”的問題。為克服以往農(nóng)村救濟制度存在的局限性，民政部辦公廳自1996年下發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》文件，在意見中首次提出了于農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建最低生活保障制度的指導(dǎo)思想。農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展歷程，見表2。

表2 農(nóng)村最低生活保障制度發(fā)展歷程

發(fā)展階段時間范圍(年)低保標準(元/年·人)補助標準(元/年·人)低保人數(shù)(萬人)保障資金(億元)探索期199655018015633.5000199755018523933.50001998～200255018536933.5000并存期2003～200455018548833.5000200580047082570.80002006800470159370.8000擴面期20078004003566.3335.0000200810004004305.6636.0000規(guī)范實施200913004255167.3675.7500201016005555889.4882.45002011～201416007209558.41142.6242

該文自2014年1月開始展開調(diào)研活動，調(diào)查目標是了解農(nóng)民對最低生活保障制度的認知程度以及滿意度，從而了解最低生活保障制度在管理執(zhí)行中存在的問題，調(diào)研所采取的方法包括問卷、座談、入戶走訪等幾類，調(diào)研對象為低保享受家庭、低保管理人員、其他群眾，調(diào)查方法為隨機抽樣法。

關(guān)鍵調(diào)查數(shù)據(jù)分析見表3。自開始實施低保制度以來，以常年特貧困家庭為覆蓋對象。2007～2008年以來分別針對家庭年人均收入不足800元、不足1000元的困難居民進行審批，并納入低保機制中。大幅度的改革涉及對本地區(qū)低保人數(shù)的再分配。根據(jù)上級部門要求，低保對象納入比例應(yīng)≥農(nóng)業(yè)人口3%，但直接按照該標準分配，未考慮不同村莊、村鎮(zhèn)間的經(jīng)濟差異以及貧困家庭的分布情況。換言之，簡單依照人口比例分配低保對象名額會導(dǎo)致低保評定出現(xiàn)不公平、不公正的問題。

表3 最低生活保障擴面前、后保障人數(shù)對比調(diào)查

單位行政村數(shù)總?cè)丝跀?shù)(萬)擴面前保障人數(shù)2007年擴面后保障人數(shù)2008年擴面后保障人數(shù)低保人數(shù)比例(%)A鎮(zhèn)503.5510603868532.40B鎮(zhèn)402.1564503756012.79C鎮(zhèn)512.2150533265612.53D鎮(zhèn)533.0580374337562.47

表4 最低生活保障制度實施滿意度調(diào)查

調(diào)查項目非常滿意基本滿意不滿意人數(shù)966539構(gòu)成比(%)48.0032.5019.50

隨機抽樣研究區(qū)域1000名普通農(nóng)村居民作為調(diào)查對象，調(diào)查自2007年擴面后農(nóng)村居民對最低生活保障制度實施情況的滿意度，結(jié)果表明：大部分農(nóng)村地區(qū)居民對當前最低生活保障制度的實施情況不滿意，主要原因歸集于農(nóng)村居民對低保有非常高的期望，但很多情況下受到低保名額、準入條件等因素的限制，導(dǎo)致一些家庭貧困或條件特殊的家庭難以被納入低保待遇范疇中，且多數(shù)群眾反映低保公示中享受低保待遇家庭的收入測算金額不符合實際情況，對低保管理產(chǎn)生信任危機(表4)。

3 最低生活保障制度存在的問題

結(jié)合上述調(diào)查結(jié)果，對最低生活保障制度在農(nóng)村地區(qū)實施過程中存在的問題以及產(chǎn)生問題的原因進行分析，主要包括中國農(nóng)村貧困線低于國際水平、各省低保標準的差異性和低保對象確定程序中缺乏公開、公正性。

3.1 中國農(nóng)村貧困線較低

表5 中國農(nóng)村貧困線 元/人·年

由表5可以看出，從1984～2014年期間30年(其中， 2006年、2008年該文采用的是絕對貧困線)，中國農(nóng)村貧困線呈逐漸增大的變化趨勢，低于國際貧困線(2.27美元/d)。根據(jù)國際標準，我國貧苦人口超過1.65億人口，我國85%的農(nóng)村人口處于貧困水平。

3.2 各省低保標準的差異性

基于各省的統(tǒng)計年鑒，統(tǒng)計分析各省的最低生活保障標準和人均醫(yī)療的差異性，結(jié)果見表6。

表6 各省低保標準和人均醫(yī)療的差異性

低保標準(元)人均醫(yī)療支出(元)物價指標(元)醫(yī)價指數(shù)(元)北京2958812198153天津2831395195155河北1421263199160山西1365271199.8154內(nèi)蒙古1431359197155遼寧1950325195155吉林783421193151黑龍江1329397192156上海3782761193155江蘇2673367194156浙江2841573195156安徽1530269195156福建1462267194154江西1689297196160山東1830356196155河南1958267198167湖北1543271196166湖南1643296195150廣東1958306199156廣西1957193196155海南25411645198156重慶2531257196155四川13672659195155貴州19651672198152

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保的支出主要分為2個部分，分別為保障最低生活水平和醫(yī)療水平。(1)北京、上海等發(fā)達城市的農(nóng)村低保標準明顯高于中西部欠發(fā)達地區(qū)，而同屬于發(fā)達省份的廣東省低保標準遠低于北京、上海，主要原因是由廣東省內(nèi)部各地區(qū)貧富差距所引起的區(qū)域差異。(2)各省市農(nóng)村醫(yī)療標準差距不大，主要原因是物價指數(shù)、醫(yī)價指數(shù)在全國范圍內(nèi)基本無差距。

3.3 低保對象確定程序中缺乏公開、公正性

現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度中要求低保對象的申請審批程序為：由個人提出最低生活保障制度待遇享受申請，并將申請上交村委會，村委會受理個人申請并展開調(diào)查、評議、公示，無誤后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門再次進行審核、公示，無誤后再次由縣級民政部門進行審批與公示。在這一過程中，無論是評議環(huán)節(jié)、公示環(huán)節(jié)、還是調(diào)查環(huán)節(jié)均采取了3層模式，從理論上來看是能夠確保最低生活保障制度所覆蓋對象準確，審批過程公平與公正的。但實際執(zhí)行中所取得的效果卻并不盡如人意。該研究中調(diào)查數(shù)據(jù)針對“村級確定農(nóng)村最低生活保障制度對象是否公開公示并征求村民意見”這一問題展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如表7所示。

表7 “村級確定農(nóng)村最低生活保障制度對象是否公開公示 并征求村民意見”問題調(diào)查 %

說明現(xiàn)階段農(nóng)村最低生活保障制度覆蓋對象在審批審核過程中缺乏應(yīng)有的公開度，甚至仍然有部分村民不了解最低生活保障制度的操作程序以及具體意義。除此以外，在最低生活保障制度覆蓋對象是否屬于低保范疇的問題審核中，并沒有嚴格執(zhí)行以村民代表大會為核心的民主評議機制，僅從村干部的主觀感受出發(fā)判斷申請低保對象是否符合低保要求，甚至有出現(xiàn)直接指定享受最低生活保障制度待遇家庭的情況，導(dǎo)致其他村民對最低生活保障制度的監(jiān)督權(quán)以及知情權(quán)被剝奪，產(chǎn)生不公正的結(jié)果。

4 結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

綜上分析發(fā)現(xiàn)，目前我國農(nóng)村低保人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村低保補貼標準有了較大提高； 與此同時，我國最低生活保障制度也存在著農(nóng)村貧困線較低、各省(市)低保標準差異較大、低保對象確定程序缺乏公開、公正性。

農(nóng)村居民最低生活保障制度已逐步發(fā)展成為覆蓋人數(shù)眾多、影響面廣、與低收入群體生存密切相關(guān)的一項特殊救濟制度，在現(xiàn)行社會保障體系中有重要意義。但實際操作中仍然無法杜絕“關(guān)系戶”“人情戶”等問題的存在，這些漏保、錯保問題一經(jīng)審批后終身享受，導(dǎo)致該退出對象無法及時退出，該增加對象無法及時增加，影響低保覆蓋范圍。

4.1 完善最低生活保障制度的政策性建議

4.1.1 設(shè)置低保準入強制性條件

現(xiàn)行最低生活保障制度所面向的低保對象界定標準為：因殘疾、疾病、年老、體弱、喪失勞動能力、生存條件惡劣等原因?qū)е禄旧畛Ｄ昀щy的農(nóng)村居民。在這部分居民申請最低生活保障待遇時[12～14]，應(yīng)當衡量2個基本條件：(1)持有戶籍所在地為農(nóng)村且為常住居民戶口； (2)共同生活其他家庭成員年人均收入不足當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?。同時低保家庭還應(yīng)具有以下4個方面的特點：(1)孤寡老人； (2)缺乏勞動力； (3)家庭主要成員身體傷殘，部分或完全喪失勞動力； (4)收入來源少。根據(jù)上述特點，可以在低保制度中增加有關(guān)低保對象準入的剛性條件，如：無子女的孤寡老人喪失勞動力且未享受五保待遇； 家庭主要成員2名以上部分或完全喪失勞動能力； 家庭主要勞動力因傷殘、意外事故喪失勞動力； 家庭2名及以上兒童就讀，家庭負擔中。符合上述條件可界定為特殊貧困，應(yīng)強制納入最低生活保障范疇中。

4.1.2 推行低保時限及漸退制度

近年來，最低生活保障制度下對低保對象可享受的待遇日益提高，附加待遇也日益增多，除通過主管部門主動核查或經(jīng)群眾舉報查實后被迫退出的家庭以外，少有低保對象因家庭情況好轉(zhuǎn)而主動退出。因此，在最低生活保障制度中，如何通過漸進式的低保強制退出機制來緩解財政壓力與負擔，已成為必須思考與解決的一項問題[15]。結(jié)合研究調(diào)查地區(qū)實際情況，認為可通過設(shè)置低保保障時限以及推行低保漸退制度的方式，完善最低生活保障制度體系。具體分析如下：(1)在設(shè)置低保保障時限方面，可以根據(jù)申請最低生活保障待遇家庭的貧困程度、勞動力情況，預(yù)先設(shè)置享受低保待遇的時限，如3～12個月，到期后自動停止發(fā)放。若該低保對象仍然符合低保要求，則再次申請并核查，通過后繼續(xù)享受低保待遇。但若不符合低保要求，則應(yīng)強制退出，避免家庭情況好轉(zhuǎn)的低保對象強行擠占低保待遇的可能性； (2)在構(gòu)建低保漸退制度方面，可以針對有自救能力，有好轉(zhuǎn)空間，有勞動力補充的家庭，根據(jù)審核情況按期以一定的比例遞減低保補助金額，逐步過渡至停發(fā)低保待遇。通過這種漸退式的制度能夠為低保對象留下一定的緩沖期，鼓勵貧困家庭積極自救，避免出現(xiàn)過度依賴問題。

4.1.3 開展低保專項治理工作

當前充斥在農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度實施層面的“人情戶”“關(guān)系戶”等問題從實質(zhì)上來說所反映的是低保對象以及低保管理人員的誠信問題。為杜絕此類問題成為低保制度中的“毒瘤”，就必須加大懲處力度，讓違規(guī)操作人員付出高于本身利益的懲罰代價，以鏟除誠信淪落的“土壤”[16]。

為確保最低生活保障政策的順利實施，關(guān)鍵在于形成以責任追究制度為核心，以信用承諾為依托，以個人信譽為根基的懲處工作機制，落實低保專項治理工作。具體措施包括：(1)構(gòu)建覆蓋全社會范圍內(nèi)的信用制度工作體系，與相關(guān)部門以及工作機構(gòu)共享信息體系中的信息資源，以確保在低保機制中信譽低下者在其他方面承擔失信代價； (2)通過建立信用承諾書的方式，構(gòu)建有關(guān)低保對象的檔案工作記錄，由低保待遇相關(guān)的工作人員(包括低保申請者、村級干部、政府工作人員等在內(nèi))分別簽訂信用承諾文件，以便及時追溯問題產(chǎn)生的根源，追究相應(yīng)責任人的責任。

[1] 李昌龍， 羅紅，周焱.欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障制度研究——安徽省農(nóng)村最低生活保障調(diào)查.技術(shù)經(jīng)濟， 2007, 26(8): 92～99

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[3] 胡宏偉， 童玉林，杜雅軒.農(nóng)村低保制度是否存在瞄準誤差——基于農(nóng)村老年人經(jīng)驗分析的制度評價.人口與發(fā)展， 2015, 21(4): 2～13

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STUDY ON MINIMUM LIVING SECURITY SYSTEM OF RURAL RESIDENTS*

Zhao Zhuo

(Haojing College of Shaanxi University of Science&Technology, Xi ′an 712046,China )

Minimum living security system of rural residents is a kind of special social relief system that maintains residents′ basic survival. The aim of this paper is to provide a reference for the construction of rural social security systemand perfect the rural social security system. Based on the research methods of statistical yearbook and literature analysis, this paper analyzed the situation and the status quo of rural residents′ minimum living security system, and put forward some countermeasures such as setting mandatory condition, adopting the system of limitedtime and fade away, and implementing specific management. The results showed thatthe standard of rural residents in the developed cities such as Beijing, Shanghai,was significantly higher than that in the central and western underdeveloped areas.The standard inGuangdong province was far lower than the developed provinces due to the internal regional gap between rich and poor.The rural medical standard gap in provinces was not big because of the same nationwide basic medical price index. It concluded that with the increaseof the number of rural residents, the rural residents′ subsidies standards had been improved greatly. Meanwhile, there were some problems in the life guarantee system in our country, such as low rural poverty line, different standards amongthe provinces (municipalities), lack of openness and impartiality.

rural residents; minimum living security system; minimum target; perfect strategy

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170413

2015-09-27

趙卓(1984—)，男，陜西西安人，碩士、講師。研究方向：人力資源管理。Email：zz19841023@126.com

*資助項目：武漢市科技廳項目“農(nóng)民居民保障體系研究”(E360024)

F323.89

A

1005-9121[2017]04085-06