馮理達

(華東師范大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院歷史系,上海 200241)

盧旺達土地問題及土地改革初探

馮理達

(華東師范大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院歷史系,上海 200241)

盧旺達土地問題的主要矛盾在于地少人多。天然形成的多樣地形、歷史造成的復(fù)雜國情，塑造了盧旺達傳統(tǒng)土地制度、耕作模式及民族關(guān)系，這一問題難以一朝一夕解決。1994年盧旺達大屠殺事件是土地矛盾激化的表現(xiàn)。以此為分界線，先前歷屆政府都有解決問題的措施，但效果不佳。之后新政府將解決土地問題視為推動盧旺達經(jīng)濟社會發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急：從難民問題著手，解決土地問題的潛在隱患；從法律方面入手，對土地所有權(quán)和使用權(quán)進行保護；從農(nóng)業(yè)管理入手，規(guī)范土地使用。這些措施雖取得了較大的成就，但盧旺達作為一個從戰(zhàn)爭廢墟中走出的國家，仍存在難以解決的頑疾，改革之路任重道遠。

盧旺達；人口；土地改革；環(huán)境；難民

盧旺達(Rwanda)位于非洲中東部，是以丘陵地形為主的內(nèi)陸國，素有“千丘之國”之稱。這個面積2600多平方公里的小國，如今卻成為撒哈拉以南非洲人口密度第二大、人口超過1000萬的國家。[1]“人多地少”的矛盾成為盧旺達發(fā)展的最大問題，給農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護造成嚴重阻礙。土地矛盾是引發(fā)民族矛盾的關(guān)鍵因素，也是導(dǎo)致1994年盧旺達大屠殺的重要原因之一。

一、盧旺達土地問題溯源

盧旺達土地問題有其深刻的歷史背景。在19世紀80年代成為德屬東非殖民地的一部分之前，盧旺達長期處于一種田園牧歌式的社會形態(tài)。氣候和地形的差異，反映在生產(chǎn)方式上便是畜牧和農(nóng)耕并存，畜牧業(yè)者和農(nóng)耕者會根據(jù)氣候和地形的變化調(diào)整自己的生產(chǎn)方式，因此，在人地關(guān)系上盧旺達保持一種較為靜態(tài)且穩(wěn)定的平衡關(guān)系。[2]盧旺達主要有三個民族，分別是特佤族、胡圖族和圖西族，它們分別占總?cè)丝诘?%、85%和14%。約公元10世紀，圖西族從東北非遷入，征服并統(tǒng)一了該地區(qū)，建立了君主制，自此盧旺達形成了以胡圖族和圖西族為主體的社會，并建立起共有的文化。[3]

從公元11世紀到殖民前(19世紀80年代)，盧旺達土地制度是以部落(Clan)為單位的土地集體所有制，在此基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)的土地制度主要表現(xiàn)為以下四種：一是烏布貢德(Ubukonde)制度，即酋長(Chief)為土地集體所有制的權(quán)利人，由酋長分配土地；二是伊吉金吉(Igikingi)制度，即由國王和各級酋長分配牧場給氏族和個人使用；三是伊庫古(Inkungu)制度，即酋長將被放棄和被沒收的土地劃分為保留地(land reserve)，在必要時分配給有需要的人；四是古科巴(Gukeba)制度，即各級酋長將家庭安置在牧場或休耕地上。在這一系列制度下，農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)互為補充，酋長代表集體，用其權(quán)威依據(jù)實際情況分配土地，并且土地在家庭內(nèi)一代代傳遞，酋長有責(zé)任保護家庭的土地使用權(quán)。因此，土地能夠得到合理的分配，傳統(tǒng)社會的低出生率也使得土地和人口之間處于相對平衡的狀態(tài)。

在1884年的柏林會議上，盧旺達王國作為德屬東非的一部分被并入德國，來自德國的傳教士從酋長手中購買土地，成為地主，部分土地成為教會資產(chǎn)，自此盧旺達的土地所有制開始發(fā)生變化。1916年之后，隨著德國在第一次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，比利時人取代德國“托管”了盧旺達，并在1926年實行土地改革，將土地進行集中管理，廢除了先前的土地集體所有制，由殖民地公署(Colonial Public Office)管轄土地所有權(quán)，且開放了土地買賣。土地私有化、商品化的結(jié)果便是破壞了原先的平衡，由酋長負責(zé)分配的保留地和牧場被農(nóng)耕迅速擠占，人口也隨農(nóng)耕的發(fā)展而增加,土地則逐漸成為稀有資源。為了解決人口和土地的矛盾，比利時殖民者繼續(xù)將原本的畜牧用地和林地開發(fā)成耕地，這就造成了原本從事畜牧業(yè)的民族大量遷徙到烏干達、布隆迪和剛果，這也是日后難民問題的原因之一。[4]6-7

盧旺達于1962年獲得獨立，由于獨立前比利時政府將政治權(quán)力交給了原本屬于從屬地位的胡圖族人，因此，當(dāng)盧旺達獨立并且擁有了以總統(tǒng)卡伊班達為核心的胡圖族人政府之后，政府開始以復(fù)仇的心態(tài)迫害圖西族人，將部分圖西族人遷徙到鄰國，并搶占圖西族人的土地。隨著人口的增長，土地更加無法滿足人類活動的需求，從1962年盧旺達獨立到1973年第一共和國結(jié)束，盧旺達人口從3102970人增加到4102340人，[5]十年增長了約24%。更多人口被迫向東部半干旱地區(qū)遷移以尋找空置土地。隨著掌權(quán)的胡圖族精英團體的出現(xiàn)，土地買賣也開始增加，貧困的農(nóng)民迫于生計出售土地，土地兼并日趨嚴重。1973年哈比亞利馬納發(fā)動軍事政變，建立了以他為核心的盧旺達第二共和國。這一時期，為防止土地投機與失地農(nóng)民增加，盧旺達政府嚴格限制土地交易，開始限制土地所有權(quán)、使用權(quán)的買賣，如只有購買者證明自己在購買前所擁有的土地不超過兩公頃、出售者的土地在出售后仍不少于兩公頃的前提下才被允許交易。[5]這些措施并沒有解決日漸嚴重的土地問題，到了20世紀80年代，人口爆發(fā)式增長，盧旺達土地問題主要表現(xiàn)為人口密度的增加與可耕作土地量的減少之間的矛盾。

二、土地與農(nóng)業(yè)、難民和生態(tài)環(huán)境

土地承載了生命活動和環(huán)境變遷。在盧旺達，土地問題主要同三個要素密切相連，分別是農(nóng)業(yè)、難民和生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)業(yè)是國家的根基，關(guān)系糧食安全和國計民生問題。依賴農(nóng)業(yè)生存的最廣大的農(nóng)民作為國民的基礎(chǔ)部分，其穩(wěn)定、富裕程度決定了國家的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。盧旺達作為一個農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝?0%以上，超過一千萬人依賴農(nóng)業(yè)生存，[6]在這種國情下，土地同農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三者之間關(guān)系尤其緊密。

從農(nóng)業(yè)角度來探討盧旺達土地問題，首先凸顯出來的便是可耕作土地匱乏與土地需求量大之間的矛盾。盧旺達作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，糧食充足與否是判斷一個家庭富裕與否的標志。[7]傳統(tǒng)的家族內(nèi)部代際傳遞土地的方式使得土地變得小而分散，難以實施機械化和農(nóng)田水利工程，同時人口的增長使得有限的土地所要承載的人口越來越多。1986年，盧旺達每公頃已開發(fā)的土地需要養(yǎng)活8人，[1]按照這一比例，土地所承載的壓力非常大。此外，盧旺達農(nóng)民因貧困而無力購買高價化肥，也就無法用施加化肥的方法增加單產(chǎn)。傳統(tǒng)的休耕制度因土地需求量增加而被迫縮短休耕時間，最終不得不被農(nóng)業(yè)從業(yè)者拋棄，因此引起土地肥力快速減退且短期內(nèi)難以恢復(fù)，致使主要農(nóng)作物產(chǎn)量(大蕉、豆類、甘薯、木薯、土豆、高粱)不僅沒有隨著人口的增長而增產(chǎn)，反而下降。[5]

20世紀90年代后，由于政局動蕩，以及“咖啡經(jīng)濟”的衰退，農(nóng)業(yè)用地的增長更為緩慢，甚至出現(xiàn)下降趨勢，即使是在20世紀80年代的增長期，農(nóng)業(yè)用地的增長也遠遠低于人口的增長。如圖1[5]所示，對比1980年到1995年的人口、農(nóng)業(yè)用地面積的增長率可以發(fā)現(xiàn)，從1980年到1995年，人口增長率普遍處于高位(1990年后由于內(nèi)戰(zhàn)造成的人口死亡、外逃而出現(xiàn)的人口負增長為特例)，相對應(yīng)的是農(nóng)業(yè)用地面積增長率卻處于下降及停滯的態(tài)勢(1990年后由于內(nèi)戰(zhàn)引發(fā)人口死亡、外逃，農(nóng)業(yè)用地被大量撂荒，出現(xiàn)劇烈的負增長為特例)，因此，在政府的鼓勵和農(nóng)民的自發(fā)下，邊緣土地開始被開墾，生態(tài)環(huán)境日趨緊張。

圖1 1980年至1995年人口、農(nóng)業(yè)用地增長率示圖(單位：百分比)

數(shù)據(jù)來源：參見參考文獻[5]。

所謂邊緣土地(marginal land)，是指如沼澤、濕地、林地、山坡等難以開發(fā)利用的土地。這些土地雖然為盧旺達的農(nóng)業(yè)用地提供了可開發(fā)空間，但由于盧旺達屬于熱帶草原和熱帶高原氣候，此氣候類型下的紅棕色土壤，結(jié)構(gòu)松散、土層薄、保水保肥抗侵蝕能力差，容易受到風(fēng)蝕和流水侵蝕。[8]而沼澤、濕地、森林作為該種土壤、氣候類型下的重要生態(tài)系統(tǒng)，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保持生態(tài)等多重作用。邊緣土地的開發(fā)必然造成生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著人口的增長，人們開始尋求更多的土地用來居住和耕作，這也導(dǎo)致環(huán)境惡化，[9]造成水土流失、山體滑坡、土壤肥力下降等后果，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

由盧旺達大屠殺事件引發(fā)的難民問題也格外嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，1994年有626200個盧旺達難民涌入坦桑尼亞，130000個難民在剛果(金)尋求避難，在布隆迪、烏干達和肯尼亞的難民人數(shù)也分別高達278100人、97000人和2100人。[10]48龐大的難民潮給周邊國家?guī)砹酥T多麻煩。就盧旺達而言，國內(nèi)局勢平穩(wěn)后，難民陸續(xù)回潮誕生了大量的無地者——他們先前所擁有的土地此時已經(jīng)被他人占有，這一飽受貧困與饑餓的群體，成了社會動蕩的潛在因素。人地矛盾不解決，失去土地者便無法得到安置，解決難民問題也就無從談起。

三、解決的嘗試

(一)哈比亞利馬納政府的措施

針對土地問題，盧旺達當(dāng)局在不同時期試圖用不同的方法去解決。在哈比亞利馬納執(zhí)政之前，比利時殖民者和第一共和國的卡伊班達政府采取的措施不但沒有達到效果，反而帶來了嚴重的社會問題。如官方組織移民：政府將大量圖西族人組織起來移送至其他國家，如扎伊爾、烏干達和坦桑尼亞，但有相當(dāng)一批人在被移送至其他國家后又秘密返回。起初，如坦桑尼亞這類地廣人稀的鄰國還是愿意接受移民的，因為在他們看來，人口是潛在的勞動力，可以幫助其開發(fā)土地，[10]85-86但隨著周邊國家移民政策的收緊，組織移民變得舉步維艱，而從某種意義上講，官方組織移民可以稱得上是制造難民的國家行為——強制移民造成的難民問題加劇了盧旺達國內(nèi)矛盾，造成了同鄰國關(guān)系的緊張。移民并非解決耕地問題的有效途徑。

到了第二共和國時期，哈比亞利馬納政府希望通過農(nóng)業(yè)拓殖和農(nóng)業(yè)集約化來解決問題。農(nóng)業(yè)拓殖雖然從邊緣土地獲取了一定數(shù)量的耕地，但導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化；農(nóng)業(yè)集約化強調(diào)了單產(chǎn)數(shù)量增加，有利于緩解糧食供給不足。與此配套的是限制人口的政策。1981年，盧旺達成立了國家人口辦公室(National Office of Population)，希望通過提高節(jié)育率抑制人口增長，但由于資金及傳統(tǒng)觀念等原因，政策效果并不明顯。人口的不斷增長在很大程度上沖抵了農(nóng)業(yè)拓殖和農(nóng)業(yè)集約化的積極作用，草地遭到了過度開墾，休耕土地也持續(xù)減少，而用作木材銷售的公共林地和耕地則持續(xù)增加，草地、休耕土地從1970年到1986年，分別減少了59%和39%，公共林地和耕地則分別增加了266%和57%，如表1所示。因此，哈比亞利馬納執(zhí)政時期采取的措施沒能解決人地矛盾，[1]盧旺達的糧食安全反倒因為哈比亞利馬納政府的腐敗而受到了重創(chuàng)。

表1 草地、公共林地、休耕地和耕地規(guī)模變化(單位：公頃)

數(shù)據(jù)來源：參見參考文獻[1]。

以哈比亞利馬納家族為首的胡圖族精英為了控制全國的出口外匯，將咖啡作為單一的出口作物，16%的富人控制了43%的土地，而全國范圍內(nèi)卻有26%的農(nóng)民成為無地者。富人們及越來越多擁有土地的農(nóng)民被鼓勵種植咖啡，到了1986年，盧旺達出口商品中，咖啡出口超過4.2萬噸，占全國出口總額的80%，咖啡蔓延到了盧旺達的每一寸農(nóng)田，由此導(dǎo)致盧旺達農(nóng)業(yè)經(jīng)濟成為嚴重依賴外部市場的“咖啡經(jīng)濟”，大大破壞了盧旺達的糧食自給。哈比亞利馬納在闡述自己對糧食安全的看法時，甚至提出可以用國內(nèi)各區(qū)域間的貿(mào)易及國外的糧食援助來保證糧食安全，并以此為理由禁止了所有的對外進口糧食的貿(mào)易活動。[11]571-592事實證明，依賴外部是不可能保障糧食安全的。上層胡圖族政治精英結(jié)成了以阿卡祖(Akazu)團體為代表的利益集團，控制了盧旺達的外貿(mào)、外援、礦產(chǎn)、稅收，[12]365-385單一的經(jīng)濟發(fā)展模式更便于利益集團的操控——這或許能夠解釋為什么哈比亞利馬納政府難以有效解決土地問題，反而將盧旺達的局勢推向了不可逆轉(zhuǎn)的邊緣。

(二)《阿魯沙和平協(xié)定》的解決嘗試

盧旺達政府對權(quán)力的壟斷、高層政治集團的利益尋租行為，以及20世紀80年代末世界銀行(World Bank)和國際貨幣基金組織(International Monetary Fund)針對盧旺達出臺的“結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃(Structural Adjustment Program)”，使盧旺達經(jīng)濟問題和難民問題日益惡化，最終引發(fā)了1990年由流亡烏干達的圖西族人組成的盧旺達愛國陣線(Front Patriotique Rwandais)與胡圖族政府軍之間的內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)使政府不惜代價大肆購買軍火。[10]48在內(nèi)戰(zhàn)中，土地撂荒、人口大幅減少，國家瀕臨崩潰。在國際社會的斡旋下，1992年盧旺達愛國陣線和盧旺達政府在坦桑尼亞阿魯沙開展和平談判，簽署了《阿魯沙和平協(xié)定》，該協(xié)定中包含了很多解決土地問題的設(shè)想。

盧旺達內(nèi)戰(zhàn)首先要解決的問題除了政權(quán)問題外，便是難民問題。因此，在《阿魯沙和平協(xié)定》第一章，雙方就難民的地位問題達成共識，稱“盧旺達的國家統(tǒng)一離不開難民問題的解決”，并同意國外的難民回國。[13]之后，難民問題主要圍繞難民遣返問題、難民回國后的安置問題、難民回國后的財產(chǎn)問題、難民的教育問題展開討論。

在難民遣返問題上，雙方認為要在聯(lián)合國難民署的幫助下“對難民進行自愿遣返”，但緊接著的問題便是難民回國之后的安置和財產(chǎn)問題。對此，《阿魯沙和平協(xié)定》提出了戰(zhàn)后難民重新安置計劃(Post-War Rehabilitation Programme)。根據(jù)該計劃，返回盧旺達的難民，將會在政府的幫助下獲得安置。具體來說，只要不影響他人權(quán)利，難民可以選擇在該國任何一處地方定居，同時，只要確定土地沒有被私人占有，政府就應(yīng)該向難民提供土地居住。另外，政府還會對已經(jīng)得到土地的難民進行土地調(diào)查，并在其居住地建立基本的基礎(chǔ)設(shè)施，如醫(yī)院、教育中心等。在難民的教育問題上，《阿魯沙和平協(xié)定》還提出，難民可以在難民收容國接受完成初等和高中教育后自愿回國。[13]

以上這些協(xié)議，筆者看來只能算得上是當(dāng)時政府軍同盧旺達愛國陣線之間為了獲得喘息機會而達成的暫時妥協(xié)方案。雖然雙方都認識到了問題的癥結(jié)所在，但是，安置難民所需土地從何而來？政府為難民提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金從哪里出？此時的盧旺達根本沒有足夠的土地再分給那么多難民，政府也沒有足夠的資金和力量去幫助難民重返家園。雖然在《阿魯沙和平協(xié)定》中提到了利用國際組織和援助國的資金和力量來實施方案，但是具體實施方法十分模糊，且涉及第三方，也需要與第三方達成共識后才能夠?qū)嵭??？傊?，《阿魯沙和平協(xié)定》提供的解決方案只不過是空中樓閣，過于理想化和理論化，是說給國際社會聽的?！栋Ⅳ斏硡f(xié)定》簽訂后不久，盧旺達便爆發(fā)了大屠殺并再次陷入內(nèi)戰(zhàn)，這充分證明了該協(xié)議的蒼白無力。

(三)卡加梅政府的發(fā)展愿景

1994年，盧旺達愛國陣線贏得內(nèi)戰(zhàn)，獲得政權(quán)，逐步形成了以保羅·卡加梅為核心的新政府，但是新生政權(quán)仍然面臨著諸多問題，難民和土地兩大焦點成為高懸于頸的達摩克利斯之劍，必須優(yōu)先處理。

1.難民回國問題

難民回國問題歷來是盧旺達種族矛盾的焦點，當(dāng)圖西族人控制國家之后，先前流亡海外的圖西族難民開始陸續(xù)回國，人數(shù)高達70萬人。而盧旺達愛國陣線奪權(quán)后在民族問題上所表現(xiàn)出的和解姿態(tài)，也使部分胡圖族人看到了和平的希望——1994年年底先后又有16萬胡圖族難民回國，占到了當(dāng)時胡圖族難民的20%，但截至1995年年底，仍有150萬盧旺達難民——主要是胡圖族難民孤懸海外，大致分布在坦桑尼亞、扎伊爾和布隆迪等國家。[14]

雖然盧旺達新政府希望種族和解，但一部分胡圖族難民因被盧旺達前胡圖族流亡政客、軍隊和民兵組織所裹挾而無法回國。同時，在扎伊爾蒙博托政權(quán)的支持下，他們被組織起來并以扎伊爾東部地區(qū)為基地，伺機對根基不穩(wěn)的新政權(quán)進行反攻。因此，在對待胡圖族難民問題時，盧旺達新政府希望難民收容國能夠予以配合，并在國際組織的幫助下對難民進行遣返。這樣一方面可以促進盧旺達的戰(zhàn)后重建與民族和解，另一方面也可以根除海外的以難民為掩護的前政府勢力。對盧旺達新政府滿懷敵意的扎伊爾政府而言這一愿望卻無法實現(xiàn)，雖然盧旺達新政府和聯(lián)合國難民署多方催促扎伊爾胡圖族難民的遣返工作，但舉步維艱，扎伊爾的盧旺達難民回國進程最終停滯不前。[15]24盧旺達新政府同扎伊爾蒙博托政權(quán)的關(guān)系也由于這一問題的存在而劍拔弩張，觸發(fā)了兩次剛果戰(zhàn)爭。國際社會也了解了盧旺達新政府在難民問題上的立場，到了2002年第二次剛果戰(zhàn)爭即將結(jié)束時，盧旺達已經(jīng)同中非、坦桑尼亞等國簽署了有聯(lián)合國難民署參與的關(guān)于難民遣返問題的三方協(xié)議，有計劃地將散落在他國的盧旺達難民組織遣返。難民問題同土地問題緊密相連，難民回國后的安置問題成為盧旺達土地問題的重點之一。

2.加強土地管理

卡加梅政府通過法律明確了土地屬于全體盧旺達人民，政府基于土地可持續(xù)發(fā)展且造福全體盧旺達人民的目的，擁有對全國土地的管理權(quán)。[16]2政府對土地的管理體現(xiàn)在要求建立完善的土地登記制度方面。首先，政府訂立了“土地清冊計劃(Cadastral Plan)”，通過對土地獲取方式、位置、規(guī)模等基本信息的圖錄入冊，使政府對全國土地情況獲得全方位的了解。[4]23-24其次，政府還在全國范圍內(nèi)大規(guī)模引入地籍制度，要求所有土地占有者必須以地籍來證明其對土地享有的合法權(quán)益。

需要指出的是，盧旺達的土地占有方式較為復(fù)雜，包括按照傳統(tǒng)或習(xí)慣法進行土地占有和按照成文法進行土地占有。按照傳統(tǒng)或習(xí)慣法進行土地占有，包括先到先占原則、家族內(nèi)繼承、土地流轉(zhuǎn)和贈予等。按照成文法進行土地占有則必須有地契來證明對土地的占有權(quán)或使用權(quán)。盧旺達政府對傳統(tǒng)土地占有的態(tài)度如下：一方面認為“盧旺達現(xiàn)存的傳統(tǒng)土地占有制度已經(jīng)過時，不能夠給占有者及國家?guī)砣魏谓?jīng)濟上的好處”[4]23；另一方面則表現(xiàn)了用溫和的方式改變傳統(tǒng)制度的愿望——如針對那些通過傳統(tǒng)方式獲取土地的人，政府用“將土地長期租賃*長期租賃所規(guī)定的租期為99年，獲得99年租期的土地占有者能夠獲得地契。給占有者”的方式使占有合法化。[4]23

由于難民問題造成的土地產(chǎn)權(quán)模糊，以至于人們對于土地所有權(quán)的安全性變得異常敏感，擔(dān)心突如其來的戰(zhàn)爭或難民潮奪走自己的土地，所以政府就特別強調(diào)土地安全的重要性，強化了政府的土地管理職能，糾正了哈比亞利馬納政府末期遵從世界銀行、國際貨幣基金組織提出的“結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃”而弱化政府職能的錯誤路線。[12]365-385與此同時配套建立了土地稅收、抵押、流轉(zhuǎn)等一系列制度，并在政府內(nèi)部成立了負責(zé)各項土地事務(wù)的部門，如土地、資源、環(huán)境、水資源和礦產(chǎn)部、農(nóng)業(yè)和動物資源部等，[17]使盧旺達的土地制度初步走向正軌。

政府對土地管理還體現(xiàn)在對建設(shè)用地的規(guī)范上。所謂建設(shè)用地(construction area)，是指用作人類居住、貿(mào)易、工業(yè)的土地，以及服務(wù)于娛樂和其他基本的公開活動的土地。[16]2針對此類用地，政府仍是按照土地租賃的方式給予地契，在此基礎(chǔ)上，以避免土地浪費為原則租賃土地，并將開發(fā)土地認定為那些獲得土地使用權(quán)的公民的義務(wù)。為了保證建設(shè)的目的是開發(fā)使用，盧旺達政府規(guī)定，只有在土地部門確認該塊土地確實被開發(fā)使用而非閑置的前提下，才會將地契正式授予土地使用人。[4]23-24

此外，出于環(huán)境保護的目的，盧旺達政府還加強了對保護區(qū)的管理。在盧旺達，保護區(qū)包括火山國家公園(Volcano National Park)、努韋(Nyugwe)森林、阿卡基拉國家公園(Akagera National Park)和狩獵保護區(qū)(Game Reserve)，這些保護區(qū)分別在1925年—1934年被劃為自然保護區(qū)。盡管如此，保護區(qū)還會受到諸多影響。由于人口定居點的增加而導(dǎo)致空間減少，在阿卡基拉國家公園和狩獵保護區(qū)，分別有2/3甚至更多的土地讓位給了人口。在基什瓦迪(Gishwati)幾乎百分之百的雨林被農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)活動所摧毀。努韋森林也充斥著各種各樣的非法活動，如濫砍濫伐、非法開采礦產(chǎn)、毒品種植等，在2000年，努韋森林被劃為國家公園?；鹕絿夜珗@及阿卡基拉國家公園由國家旅游局(ORTPN)管理，剛果—尼羅河(Congo-Nile)流域雨林由農(nóng)業(yè)和動物資源部(MINAGRI)管理?；谶@些地方在生態(tài)、環(huán)境、文化和社會中所扮演的重要角色，盧旺達政府希望通過對這些區(qū)域的保護，實現(xiàn)其在教育、旅游、科研和生態(tài)等方面的巨大價值。[4]45-46

3.土地與農(nóng)業(yè)改革

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，對土地制度的改革最為敏感。盧旺達政府在2000年公布的《展望2020》(RwandaVision2020)中，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型視為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的根本，提出經(jīng)濟的發(fā)展是基于“溫飽型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向知識型經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型則是以“高產(chǎn)量、高質(zhì)量、市場導(dǎo)向及同其他經(jīng)濟部門密切聯(lián)系”為目標，并逐步減少農(nóng)業(yè)對外部市場的依賴性。[18]6-8同時，鑒于農(nóng)業(yè)部門同土地問題的密切關(guān)系，政府將可使用土地的分配問題作為當(dāng)前盧旺達發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

在《展望2020》中，盧旺達政府提出了應(yīng)對土地不足且分散問題的解決方案，即“將土地重新整合并集中起來，創(chuàng)造出充足的空間以適應(yīng)現(xiàn)代且高效的農(nóng)業(yè)”[18]18。調(diào)整農(nóng)業(yè)用地布局就需要對村莊格局進行調(diào)整。在歷史上，盧旺達的村莊分散，為了使土地能夠被充分利用，盧旺達政府采取了集中定居的方式，將原本分散的村莊重新組合成緊湊的村落,[4]41這種緊湊型的村落被稱為伊米杜古杜(imidugudu),[17]并在此基礎(chǔ)上對耕作土地進行整合和劃界。對此，政府規(guī)定要將擁有不足一公頃的家庭土地合并到更大的地塊中。對于整合的土地，在所有權(quán)不變更的情況下，再承包給個人使用。一些官員認為，這樣做有利于“土地恢復(fù)地力”，讓人們“更好地去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”[19]81-108。

除對土地結(jié)構(gòu)進行調(diào)整之外，盧旺達政府還重新向歸國難民及弱勢群體分配了農(nóng)業(yè)用地。1994年的大屠殺導(dǎo)致盧旺達喪失了大量勞動人口，而流落在國外的難民作為潛在的勞動力,需要讓他們回國并且耕作土地來促進國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟恢復(fù)。這也是盧旺達政府強烈要求難民回國的原因之一。另外，為充分解放婦女生產(chǎn)力，盧旺達還賦予女性同男性相同的獲得土地的權(quán)利，并且認定農(nóng)村的寡婦、失去孩子的婦女同樣擁有土地權(quán)。為了防止農(nóng)村地區(qū)勞動力拋棄土地流入城市，成為無業(yè)游民，政府嚴格制定了人口流動政策，除非在城市擁有工作或者擁有正式住房，否則不允許農(nóng)民進入城市。

盧旺達政府還著手進行大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從1994年至今，尤其是2000年之后，盧旺達從世界銀行得到的涉及農(nóng)業(yè)建設(shè)方面的項目援助高達13項，涉及水利灌溉、土地管理、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品商品化等多項內(nèi)容。*數(shù)據(jù)為作者對世界銀行1995年至2017年在盧旺達農(nóng)村服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、其他農(nóng)村發(fā)展、水資源管理、農(nóng)村市場四大類項目投資數(shù)量的統(tǒng)計。詳見：World Bank Data: Rwanda, Projects & Operation[EB/OL].[2017-06-12].http://projects.worldbank.org/search?lang=en&searchTerm=&countrycode_exact=RW.經(jīng)過努力，盧旺達可耕作土地占土地總面積從1980年的44.31%提升到2011年的63.54%，農(nóng)田水利設(shè)施覆蓋率從1980年的23%上升到2011年的50%。[5]

4.人口控制

盧旺達政府對土地管理和改革所面臨的問題依舊嚴峻。首先是人口增長的勢頭并未得到有效控制，如圖2所示，盧旺達人口在經(jīng)歷了1990年到1995年的負增長后，重新步入高增長。[17]如果不加強對人口的控制，隨著生育率的提高和死亡率的降低，盧旺達的人口增長率還將在未來很長一段時間居高不下，這對于盧旺達的經(jīng)濟發(fā)展而言是一個隱患。

圖2 1980年至2016年人口增長圖(單位：千人)

數(shù)據(jù)來源：參見參考文獻[17]。

為此盧旺達政府制定了相應(yīng)的人口控制政策，分別為2003年出臺的《國家可持續(xù)發(fā)展的人口政策》(NationalPopulationPolicyforSustainableDevelopment)和2012年制定的《家庭計劃政策》(FamilyPlanningPolicy)，通過宣傳計劃生育方法、倡導(dǎo)晚婚晚育、提高衛(wèi)生醫(yī)療水平等方法，推動人口生育率下降。從2005年到2010年，15歲至49歲的婦女生育率已經(jīng)有了初步減少，從2005年的6.1減至2010年的4.6。[20]

雖然減少農(nóng)業(yè)人口是盧旺達的改革目標，但一般情況下，失去土地的農(nóng)民既沒有一技之長，又不被允許進入城市，這造成農(nóng)村社會兩極分化，真正的受益者只有土地承包者。對此盧旺達政府逐漸有了清醒的認識，開始對無地可種的農(nóng)民進行技能培訓(xùn)，鼓勵他們通過從事服務(wù)業(yè)脫貧。[17]

四、結(jié)束語

盧旺達的土地問題復(fù)雜，殖民主義、種族矛盾及后來的人口膨脹，使這個原本就狹小的內(nèi)陸國的人地矛盾異常尖銳。土地問題同農(nóng)業(yè)問題、環(huán)境問題、人口問題相互交織，使盧旺達的經(jīng)濟發(fā)展長期滯后。1994年大屠殺事件是問題的集中爆發(fā)，也使該問題被真正認識并開始被著手解決。新政府上臺后，進行土地改革，包括調(diào)整土地規(guī)模，建立健全土地注冊制度，規(guī)范土地使用，并在此基礎(chǔ)上進行農(nóng)業(yè)改革等，采取的一系列措施對于解決盧旺達的土地問題大有裨益。當(dāng)前，盧旺達經(jīng)濟發(fā)展平穩(wěn)，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)不斷加強，土地經(jīng)過整合后，可耕作土地面積有了顯著提升。但長遠來看，盧旺達社會仍舊面臨許多困難，這需要盧旺達及國際社會一道著力解決，只有土地問題妥善解決，長期積壓的種族矛盾才會真正消弭，從經(jīng)濟基礎(chǔ)上杜絕1994年大屠殺悲劇的重演。

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2017-06-20

馮理達(1992-),男,河南開封人，華東師范大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院歷史系碩士研究生，研究方向為世界史。

F342.711

A

1674-3318(2017)03-0036-06