高一蘭

（ 三亞學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，海南 三亞 572022）

我國冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系初探

高一蘭

（ 三亞學(xué)院 財經(jīng)學(xué)院，海南 三亞 572022）

我國冷鏈物流近年來發(fā)展迅速，國家出臺大量有利于冷鏈物流發(fā)展的政策，使冷鏈物流深入社會經(jīng)濟發(fā)展多個領(lǐng)域，成為實現(xiàn)一些公共政策目標(biāo)的重要政策措施。通過對冷鏈物流相關(guān)政策文本的梳理，總結(jié)出三農(nóng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、民生改善和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等四個冷鏈物流公共政策目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)總結(jié)資金、稅收、技術(shù)和土地等四項促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展的政策保障，構(gòu)建由冷鏈物流公共政策目標(biāo)和促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展的政策保障共同組成的冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系，以及提出冷鏈物流公共政策首要促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展、政府職能重在營造良好政策環(huán)境、政策重心需轉(zhuǎn)向提供更多元的政策保障等政策建議。

冷鏈物流；公共政策；目標(biāo)；體系

我國冷鏈物流（cold chain logistics）最早起步于20世紀(jì)50年代，但直到1982年《食品衛(wèi)生法》的頒布才在一定程度上推動了冷鏈物流發(fā)展。在隨后的20年里，由于市場供給始終小于需求，其發(fā)展速度十分緩慢。冷鏈物流近年來得以快速發(fā)展的原因在于政策環(huán)境的改善，隨著政府對冷鏈物流重視程度加大，中央及各大部委陸續(xù)頒布大量有利于冷鏈物流發(fā)展的政策，支持冷鏈物流深入社會經(jīng)濟發(fā)展多個領(lǐng)域，成為實現(xiàn)一些政策目標(biāo)的重要政策措施。本文從近年來國家頒布的政策文本中梳理出有關(guān)冷鏈物流發(fā)展的公共政策，由此構(gòu)建冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系，為思考冷鏈物流發(fā)展及相關(guān)政策的制定提供有歷史價值的參考。

一、冷鏈物流公共政策的定義

冷鏈物流公共政策應(yīng)是反映冷鏈物流內(nèi)涵和公共政策表現(xiàn)兩個概念內(nèi)容的綜合。從冷鏈物流內(nèi)涵來看，2001年國家標(biāo)準(zhǔn)《物流術(shù)語》對冷鏈物流的定義是“保持新鮮食品及冷凍食品等的品質(zhì)，使其在從生產(chǎn)到消費的過程中，始終處于低溫狀態(tài)的配有專門設(shè)備的物流網(wǎng)絡(luò)”；2006年又將冷鏈物流配送對象從“新鮮食品及冷凍物品”擴展到“物品”。王之泰(2010)則將冷鏈物流網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容具體化為“生產(chǎn)制造、流通、物流、應(yīng)用和消費過程中使用的鏈?zhǔn)降蜏乇Ｕ舷到y(tǒng)”。從公共政策表現(xiàn)看，公共政策是指以政府為主的公共機構(gòu)在一定時期為實現(xiàn)特定的目標(biāo)，通過政策成本與政策效果的比較，對社會公私行為所做出的有選擇性的約束和指引，通常表現(xiàn)為一系列的法令、條例、規(guī)定、規(guī)劃、計劃、措施、項目等(吳鳴，2004)?；谏鲜隼滏溛锪鞯膬?nèi)涵演變與公共政策的含義，筆者將冷鏈物流公共政策定義為：一個國家與冷鏈物流發(fā)展相關(guān)的所有公共政策，主要包括政策目標(biāo)、政策類型和政策措施。

二、冷鏈物流公共政策目標(biāo)

公共政策目標(biāo)是指有關(guān)主體為解決社會公共問題而采取政策行為所要達(dá)到的目標(biāo)、指標(biāo)和效果。在我國與冷鏈物流相關(guān)的政策中，冷鏈物流公共政策目標(biāo)呈現(xiàn)多元化特征，涵蓋三農(nóng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、民生改善和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等多個領(lǐng)域。筆者采用歷史文獻(xiàn)法，收集近年來我國與冷鏈物流發(fā)展相關(guān)的政策文本90余份，從中歸納出我國冷鏈物流公共政策的主要目標(biāo)。

（一）三農(nóng)發(fā)展

冷鏈物流在國家三農(nóng)政策中出現(xiàn)的頻次最多，促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展也成為冷鏈物流公共政策最主要的目標(biāo)。

1.提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率，建設(shè)安全高效的農(nóng)產(chǎn)品市場體系

發(fā)展冷鏈物流是降低農(nóng)產(chǎn)品特別是生鮮農(nóng)產(chǎn)品在流通和倉儲等環(huán)節(jié)交易成本的重要手段。2012年12月31日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，提出要“健全覆蓋農(nóng)產(chǎn)品收集、加工、運輸、銷售各環(huán)節(jié)的冷鏈物流體系”，作為提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率的重要舉措。2014年2月27日，商務(wù)部會同農(nóng)業(yè)部等13個部門頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確指出要通過培育重點品種農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流集散中心和開展農(nóng)產(chǎn)品冷鏈?zhǔn)痉豆こ痰确绞浇ㄔO(shè)“高效暢通、安全規(guī)范、競爭有序的農(nóng)產(chǎn)品市場體系”。2016年4月21日，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動計劃的意見》，將“突破農(nóng)產(chǎn)品冷鏈運輸瓶頸”作為深入推進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展的重要措施。

2.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

2008年10月12日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會三次會議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出將“加快建設(shè)現(xiàn)代糧食物流體系和鮮活農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流系統(tǒng)”作為積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件。國務(wù)院辦公廳2015年11月9日頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》和國務(wù)院2016年10月20日頒發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》中都提出要將健全冷鏈物流體系作為促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)融合的重要手段來推動農(nóng)業(yè)升級。2016年5月4日，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)漁業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，提出通過“支持開展水產(chǎn)品現(xiàn)代冷鏈物流體系平臺建設(shè)，提升從池塘、漁船到餐桌的水產(chǎn)品全冷鏈物流體系利用效率”來轉(zhuǎn)化漁業(yè)發(fā)展方式來優(yōu)化漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以此促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.提高農(nóng)業(yè)組織競爭力，包括農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營，供銷社升級和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等

2005年4月4日，商務(wù)部、財政部、稅務(wù)總局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營試點的通知》，提出將在大型農(nóng)產(chǎn)品物流配送中心建設(shè)冷藏和低溫倉儲、運輸為主的農(nóng)產(chǎn)品冷鏈系統(tǒng)，并作為農(nóng)產(chǎn)品連鎖經(jīng)營的試點項目實行加速折舊等支持政策。2009年11月17日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》，提出要支持供銷合作社開辦的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場升級改造和功能提升，以此增強倉儲運輸、冷鏈物流能力，從而推進(jìn)供銷合作社現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2015年6月2日，財政部頒發(fā)《農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的指導(dǎo)意見》，提出要“支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展倉儲及冷鏈物流設(shè)施，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸生產(chǎn)營銷網(wǎng)絡(luò)”，以此完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)支撐農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售組織形式的改變。

（二）產(chǎn)業(yè)升級

實施產(chǎn)業(yè)政策的目的在于對各產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行主動調(diào)整，使之符合國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟管理和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要[4]。近年來，政府越來越重視冷鏈物流發(fā)展在產(chǎn)業(yè)升級過程中的重要作用，產(chǎn)業(yè)范圍除上文提到的農(nóng)業(yè)外，還涵蓋物流業(yè)、食品工業(yè)和餐飲業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

1.冷鏈物流發(fā)展從不同維度促進(jìn)物流業(yè)升級政策目標(biāo)的實現(xiàn)

2009年3月10日，國務(wù)院頒發(fā)《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》，提出將冷鏈物流發(fā)展作為推動物流業(yè)振興的重點領(lǐng)域和重點工程，并以技術(shù)支撐和專項規(guī)劃作為其發(fā)展保障。2012年12月1日，國務(wù)院頒發(fā)《服務(wù)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出將冷鏈物流運輸業(yè)規(guī)劃為重點發(fā)展的服務(wù)業(yè)，把推進(jìn)兩岸冷鏈物流產(chǎn)業(yè)合作試點項目建設(shè)作為共同提升兩岸物流業(yè)的國際競爭力的重要手段。交通運輸部2013年6月6日發(fā)布的《交通運輸部關(guān)于交通運輸推進(jìn)物流業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和國家發(fā)展改革委、財政部等十部委2014年12月26日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)冷鏈運輸物流企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中都提出了以冷鏈物流發(fā)展促進(jìn)運輸物流業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)的具體政策措施，并從行業(yè)監(jiān)管、財稅政策支持和發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用等方面為冷鏈物流發(fā)展提供政策保障。2014年6月3日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，將開展冷鏈物流業(yè)務(wù)作為完善港口功能體系，發(fā)展現(xiàn)代港口業(yè)的重要措施；2014年11月18日，國家發(fā)改委、交通部、商務(wù)部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局及國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于我國物流業(yè)信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出將冷鏈物流領(lǐng)域作為開展物流產(chǎn)業(yè)信用建設(shè)的試點，為全面推進(jìn)物流信用體系建設(shè)提供示范效應(yīng)。2016年7月29日，國家發(fā)改委頒發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+”高效物流實施意見》，提出要加快物流信息化發(fā)展，以加強智能冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)為手段促進(jìn)物流配送的信息化程度，并加大政策扶持力度。

2.冷鏈物流發(fā)展是食品工業(yè)、餐飲業(yè)升級的重要政策措施

2006年11月22日，國家發(fā)改委、科技部、農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布《全國食品工業(yè)“十一五”發(fā)展綱要》，提出要將冷鏈技術(shù)作為食品工業(yè)重點突破的關(guān)鍵技術(shù)，將冷鏈設(shè)備開發(fā)作為食品裝備制造業(yè)發(fā)展的重要手段。2017年1月5日，國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)食品工業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出進(jìn)一步將“健全食品冷鏈物流建設(shè)和運行標(biāo)準(zhǔn)，提高冷鏈物流效率和水平”作為促進(jìn)加強食品工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級的重要手段。2014年5月27日，商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展大眾化餐飲的指導(dǎo)意見》，提出要支持企業(yè)建設(shè)冷鏈與配送系統(tǒng)，以此提高餐飲業(yè)的大眾化供應(yīng)能力，推動餐飲業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）民生改善

由于民生覆蓋范疇比較廣泛，這里僅就價格穩(wěn)定、保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和促進(jìn)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等與冷鏈物流發(fā)展密切相關(guān)的方面進(jìn)行探討。

1.維持價格穩(wěn)定和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)

價格穩(wěn)定目標(biāo)和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)目標(biāo)具有同一性的特點，價格穩(wěn)定是保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的前提，其商品對象主要是蔬菜和口糧。2008年2月2日，商務(wù)部頒發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村市場節(jié)日供應(yīng)工作的緊急通知》，提出將充分發(fā)揮冷鏈系統(tǒng)的功能作為保證農(nóng)村市場節(jié)日商品供應(yīng)的重要措施。2010年8月27日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保障市場供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定的通知》，提出將“推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流發(fā)展，推廣節(jié)能環(huán)保的冷鏈運輸車輛及相關(guān)配套設(shè)備”作為促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)，保障市場供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定的重要手段。2011年5月10日，國家發(fā)改委頒發(fā)《關(guān)于完善價格政策促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)流通的通知》，提出將控制蔬菜冷鏈物流中的冷庫用電價格作為扶持蔬菜生產(chǎn)和維護(hù)菜價穩(wěn)定的手段。國務(wù)院辦公廳于2013年1月頒發(fā)的《降低流通費用提高流通效率綜合工作方案》中也有同樣的內(nèi)容。2012年8月24日，國家糧食局頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)主食產(chǎn)業(yè)化增強口糧供應(yīng)保障能力的指導(dǎo)意見》，明確提出要支持建設(shè)立體化的主食冷鏈物流配送體系試點，以此實現(xiàn)主食產(chǎn)業(yè)化工程，最終增強口糧的供應(yīng)和保障能力。

2.保證公共衛(wèi)生

公共衛(wèi)生是冷鏈物流發(fā)展最早的政策目標(biāo)，至今仍是其發(fā)展的主要目標(biāo)和保障民生的重要手段。冷鏈物流的配送和保障對象也經(jīng)歷從了從藥品、肉類蔬菜等生鮮食品、糧食到廣義農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展歷程。在上個世紀(jì)90年代，冷鏈物流發(fā)展的主要目的是保障我國免疫工作順利進(jìn)行。1997年12月5日，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《中國營養(yǎng)改善行動計劃》，對肉類食品冷鏈化程度給予高度重視，認(rèn)為發(fā)展冷鏈物流是提高食品質(zhì)量和預(yù)防傳染性疾病的重要手段。2001年8月23日，國家經(jīng)貿(mào)委、交通部、衛(wèi)生部、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好“三綠工程”工作的意見》，指出要在運輸方式上對冷卻肉實行冷鏈運輸，在銷售方式上對生鮮食品進(jìn)行冷鏈配送，以此達(dá)到建立無污染流通網(wǎng)絡(luò)和確保食品安全的銷售網(wǎng)絡(luò)體系的目的。2014年1月23日，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管的意見》，擴展了冷鏈物流保障的產(chǎn)品范圍，提出要以“大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地貯存保鮮冷鏈物流”的方式加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管能力。2017年2月14日，國務(wù)院頒發(fā)《十三五”國家食品安全規(guī)劃》和《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》，明確了冷鏈物流在食品和藥品安全問題上的重要作用，提出以促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展保證食品和藥品安全的政策措施，包括通過加強冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升冷鏈物流管理標(biāo)準(zhǔn)與管理水平等方式開展食品安全師制度；通過檢查冷鏈貯運等重點環(huán)節(jié)增強食品和藥品流通過程的監(jiān)管能力；通過重點支持研發(fā)冷鏈裝備關(guān)鍵技術(shù)增強食品和藥品安全風(fēng)險評估能力等。

（四）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，政府還會將冷鏈物流發(fā)展作為平衡和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要政策措施。2002年12月26日，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《關(guān)于加快西部地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的意見》，提出要將加強冷鏈設(shè)施建設(shè)作為西部地區(qū)特色農(nóng)業(yè)良種開發(fā)和新技術(shù)推廣的重要手段，并以此推動西部地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。2010年10月17日，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展若干意見重點工作分工方案的通知》，提出將推動農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流發(fā)展作為夯實甘肅農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸的重要手段。2015年11月4日，國家發(fā)改委、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會保障部等部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展打造競爭新優(yōu)勢的實施意見》，提出將“加強農(nóng)產(chǎn)品全程冷鏈物流體系建設(shè)”作為推動?xùn)|北地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品銷售實現(xiàn)線上線下融合發(fā)展的政策措施，并以此打造區(qū)域智能化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2016年11月1日，國家郵政局頒發(fā)《關(guān)于加快長江經(jīng)濟帶郵政業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要將大力發(fā)展冷鏈物流作為實施創(chuàng)新驅(qū)動，推動郵政業(yè)融合發(fā)展，更好服務(wù)于長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要舉措。

三、冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系

在冷鏈物流公共政策作為重要的政策措施保證特定政策目標(biāo)實現(xiàn)的同時，國家出臺專門政策為冷鏈物流發(fā)展提供資金、稅收、技術(shù)、土地等方面的保障，體現(xiàn)在國務(wù)院、財政部、商務(wù)部、國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)部等部門頒發(fā)的系列政策中。2005年1月1日，國務(wù)院頒發(fā)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，提出將鮮活農(nóng)產(chǎn)品保鮮與物流配送及相應(yīng)的冷鏈運輸系統(tǒng)技術(shù)作為我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展的優(yōu)先主題，并從財稅、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融等方面給予支持和保障。2009年9月23日，財政部頒發(fā)《新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程專項資金管理辦法》,提出將以專項資金支持農(nóng)副產(chǎn)品冷鏈物流系統(tǒng)建設(shè)。2007年8月3日，商務(wù)部、國家開發(fā)銀行共同頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)開發(fā)性金融支持流通業(yè)發(fā)展的通知》，提出對連鎖企業(yè)和物流企業(yè)的冷鏈設(shè)備的購買、建設(shè)、升級和改造給予貸款支持。農(nóng)業(yè)部2011年1月18日頒發(fā)的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好“十二五”農(nóng)業(yè)利用國外貸贈款工作的意見》和商務(wù)部2012年6月18日頒發(fā)的《商務(wù)部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入商貿(mào)流通領(lǐng)域的實施意見》中都提出要將支持冷鏈物流發(fā)展的資金來源拓展至國外貸贈款和民間資本。2017年1月5日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》，提出要建立支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村發(fā)展用地保障機制。

綜上所述，冷鏈物流公共政策目標(biāo)和促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展的政策保障共同構(gòu)成了我國冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系。如圖1所示，我國冷鏈物流公共政策目標(biāo)重在促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、民生改善和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，政策措施體現(xiàn)在國家出臺的34個政策文本中；國家政策從資金、技術(shù)、稅收、土地等方面為冷鏈物流發(fā)展提供政策保障，主要體現(xiàn)在國家出臺的6個政策文本中。本文構(gòu)建的冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系共涵蓋40項國家政策，冷鏈物流發(fā)展在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位可見一斑。

圖1 冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系

四、發(fā)展冷鏈物流的政策建議

（一）改變發(fā)展觀念：冷鏈物流公共政策首要促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展

早在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中就提出了科學(xué)發(fā)展觀的理念，該理念強調(diào)改變以往過于重視經(jīng)濟增長速度的發(fā)展方式，提出以人為本、創(chuàng)新發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展三大發(fā)展目標(biāo)，而“促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”是體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀本質(zhì)最重要的內(nèi)容之一。在經(jīng)濟新常態(tài)下，冷鏈物流公共政策仍將重在促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展，即農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)升級和農(nóng)村繁榮。同時，由于冷鏈物流體系建設(shè)需要極高的資金和技術(shù)投入，僅靠農(nóng)村和農(nóng)民自身的資金和技術(shù)能力很難建立完善的冷鏈物流體系，政府應(yīng)該繼續(xù)加大對農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流發(fā)展的扶持力度。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能：為冷鏈物流發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境

政府管理模式在很大程度上決定了政府職能對經(jīng)濟主體的影響。國家“十二五”和“十三五”規(guī)劃綱要中均提及關(guān)于政府減少微觀經(jīng)濟活動干預(yù)和完善科學(xué)民主決策機制的政策條款，并強調(diào)政府的主要職能在于社會管理和公共服務(wù)。政府職能的轉(zhuǎn)變意味著國家政策要為冷鏈物流發(fā)展持續(xù)提供良好的法制和信息環(huán)境。特別在非涉農(nóng)冷鏈物流發(fā)展上，政府更應(yīng)逐漸弱化對市場的干預(yù)程度。推動建立完善的冷鏈物流市場體制應(yīng)是冷鏈物流公共政策的主要目標(biāo)。

（三）轉(zhuǎn)移重心：政策重心將轉(zhuǎn)向為冷鏈物流發(fā)展提供更多元的政策保障

目前，大多數(shù)冷鏈物流公共政策更加注重將冷鏈物流發(fā)展作為重要的政策措施來實現(xiàn)其政策目標(biāo)，數(shù)量上遠(yuǎn)超過促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展的公共政策。隨著冷鏈物流的快速發(fā)展和冷鏈物流技術(shù)水平的不斷提高，政府應(yīng)注重制定出臺更多元的政策來促進(jìn)冷鏈物流發(fā)展，除資金、技術(shù)、稅收、土地外，還應(yīng)從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律、法規(guī)、人才培養(yǎng)和培訓(xùn)、行業(yè)協(xié)會、市場監(jiān)管等多個維度為冷鏈物流發(fā)展提供政策保障，以此不斷完善我國冷鏈物流公共政策目標(biāo)體系建設(shè)。

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F061.3

A

（2017）01-060-06

2017-03-15

本文為海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“海南省海洋生產(chǎn)總值核算體系與方法研究”的階段性成果之一（HNSK(ZC)15-48）。三亞市院地科技合作項目“三亞水產(chǎn)冷鏈物流發(fā)展研究”的階段性研究成果之一（2014YD45）。

高一蘭（1982-），女，遼寧朝陽人，經(jīng)濟學(xué)博士，三亞學(xué)院財經(jīng)學(xué)院副院長，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究。

①以衛(wèi)生部1992年7月1日頒發(fā)的《全國計劃免疫冷鏈系統(tǒng)管理辦法（試行）》為代表文件。