文 / 本刊記者 翟姝雯

PPP模式，如何才能開花結(jié)果

文 / 本刊記者 翟姝雯

采用PPP模式建設(shè)的連接寧績、寧千等高速的寧國互通立交

近年來，“PPP項(xiàng)目”越來越多地成為地方政府在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)的選擇。2016年年初，全國至少有9個(gè)省公布了重點(diǎn)項(xiàng)目投資計(jì)劃，總規(guī)模超過14萬億元。其中，陜西、江西、江蘇、河南、福建投資規(guī)模均超過1萬億。

“PPP模式”，簡單來說，就是政府與私人組織之間合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

地方政府為啥越來越熱衷于“PPP”？據(jù)專家解讀，這背后的原因之一就是地方政府的債務(wù)越來越高，很難再去靠傳統(tǒng)的模式去融資，出錢興建基礎(chǔ)設(shè)施。

中國經(jīng)濟(jì)如今處在增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、刺激政策消化期的三期疊加階段，經(jīng)濟(jì)方面震蕩筑底、金融方面緊縮整固、產(chǎn)業(yè)彼此之間又處在博弈孵化的階段。而地方政府過多依賴傳統(tǒng)的投資模式，導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模較高。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年年底，全國地方政府的負(fù)債率已經(jīng)高達(dá)86%。以前政府在城市興建基礎(chǔ)設(shè)施，多采用BT(建設(shè)—移交)融資模式，但后續(xù)的經(jīng)營不善等弊端，導(dǎo)致多地的商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金，造成地方急缺建設(shè)資金，因此，PPP模式如今愈發(fā)受到政府歡迎。

“PPP”是國家供給側(cè)改革措施中的重要一項(xiàng)。PPP項(xiàng)目讓地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，不僅僅是融資手段，應(yīng)該放在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)境下，從國家簡政放權(quán)、地方經(jīng)濟(jì)健康、財(cái)政增收的角度去看待，PPP具有很高的戰(zhàn)略性考慮。

雖然PPP項(xiàng)目如今很受地方政府的“熱寵”，也讓很多社會(huì)資本歡迎，但它并非社會(huì)資本的盛宴，更不是地方政府的“提款機(jī)”。

利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式最為顯著的特征，這也是政府、項(xiàng)目公司、消費(fèi)者較為推崇的合作模式。相對于傳統(tǒng)的BT模式，政府從原有債務(wù)方轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)益方，而且政府往往以非現(xiàn)金形式出資，其在態(tài)度上必然更加積極，行政資源會(huì)更加向項(xiàng)目傾斜，以保證項(xiàng)目穩(wěn)定的現(xiàn)金流。近些年，PPP模式憑借與生俱來的優(yōu)勢和中央政策、措施的實(shí)踐，逐漸成為落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要工具。但是同時(shí)，PPP也是個(gè)新東西，怎么做，如何做，政府一引導(dǎo)，下面“緊鑼密鼓”地緊跟其后，不論大小項(xiàng)目，全由PPP承包起來。而PPP模式的真正優(yōu)勢，有沒有發(fā)揮出來？其中還是有許多可以進(jìn)步的地方，需要不斷摸索。

貴都高速公路由中交路建投資建設(shè)，總投資90億，開創(chuàng)了高速公路PPP投資先河

PPP之于BT有何不同？

PPP是英文 “Public—Private—Partnership”的縮寫。Public：公眾的，大眾的。Private：私人的，私有的。Partnership：合伙關(guān)系。組合在一起簡稱PPP，是指政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的公私合作模式。事實(shí)上，PPP模式分為兩種，一種是廣義PPP模式，是指公私合作投融資模式，具體有BT、BOO、TOT、BOT等；一種是狹義PPP，是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。特點(diǎn)是以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過引入市場競爭和約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

通常情況下，PPP模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并配合“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，項(xiàng)目以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。這里所說的PPP模式主要是指狹義上的PPP模式，而BT模式只是廣義PPP模式的一種。BT是Build-Transfer的英文縮寫，意思是“建設(shè)—移交”。

BT變PPP，為什么？

在中國，BT模式是對BOT模式（建設(shè)—經(jīng)營—移交）的變換，指項(xiàng)目管理公司總承包后墊資進(jìn)行建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收完畢再移交給政府部門。2012年12月，由于造成大量地方政府債務(wù)、項(xiàng)目全壽命期的效率不高、項(xiàng)目的成本高于一般傳統(tǒng)模式10%～20%等原因，財(cái)政部發(fā)布通知，將盛行多年的BT模式叫停。BT模式讓不少建筑企業(yè)吃了苦頭，以致如今對PPP模式也產(chǎn)生了警惕心理。BT模式被叫停，到底是模式不行，還是實(shí)施得不行？如今的PPP模式是否能吸取BT的前車之鑒，把這個(gè)模式的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來做好呢？

PPP模式的優(yōu)勢之處如何展現(xiàn)？

首先，PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。其次，項(xiàng)目的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。除此之外，PPP還可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來，以提高效率，同時(shí)降低民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。這也正是BT、BOT等項(xiàng)目融資模式所欠缺的。

實(shí)際上，旅游業(yè)是我國最早引入PPP模式的行業(yè)。廣東的白天鵝賓館就在我國第一批BOT項(xiàng)目之列。后來，PPP模式的應(yīng)用似乎沒有引起旅游業(yè)界的足夠關(guān)注。在PPP模式風(fēng)起云涌的今天，旅游業(yè)界應(yīng)該思考如何應(yīng)用PPP模式促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。不妨繼續(xù)以旅游景區(qū)項(xiàng)目開發(fā)為突破口，充分發(fā)揮PPP模式的作用。

PPP模式適用于那些規(guī)模較大、需求穩(wěn)定、長期合同關(guān)系較清楚的項(xiàng)目，如供水、供電、通信、建橋修路、醫(yī)院以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。社會(huì)資本通過參與，對服務(wù)收費(fèi)或者向用戶收費(fèi)，獲得10年以上甚至更長時(shí)間的收益。

PPP模式的一個(gè)典型做法是政府與私人部門共同組成特殊目的機(jī)構(gòu)，簡稱SPV，針對待定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)行，待特許經(jīng)營期滿后，SVP終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。

總而言之，作為一種項(xiàng)目建設(shè)模式，PPP自身有兩個(gè)強(qiáng)大的優(yōu)勢：1）在政府預(yù)算不足的時(shí)候，作為一種基建融資手段，比如北京地鐵4號(hào)線。2）給民營資本打開參與大型基建項(xiàng)目的入口，激勵(lì)民資投入。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，截至2016年11月30日，中國總計(jì)入庫PPP項(xiàng)目有10828個(gè)，入庫項(xiàng)目金額129598．67億元。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型邁入深水區(qū)的時(shí)候，PPP市場一片火熱。

國外PPP模式發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

PPP模式從1982年在英國開始實(shí)行，全世界各國的模式都有所不同，但共同點(diǎn)是推進(jìn)起來比較困難。難度主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、區(qū)域、政府三個(gè)方面。

1992年英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%；而且PPP模式下的項(xiàng)目20%未按期完成的拖延時(shí)間最長沒有超過4個(gè)月。同時(shí)，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案。

按照英國的經(jīng)驗(yàn)，適用于PPP模式的工程包括：交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等各個(gè)方面。1994年，智利是在為了平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)的背景下，引進(jìn)了PPP模式的。其結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。葡萄牙自1997年啟動(dòng)PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上，至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實(shí)施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運(yùn)營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法案對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱，列入2004年—2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目，總投資130．67億雷亞爾。

根據(jù)國際數(shù)據(jù)顯示，1985—2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45．6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24．2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11．4%。美國和加拿大所占的份額分別是8．8%、5．8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4．1%。從國際數(shù)據(jù)顯示可以看出，發(fā)達(dá)國際的PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完善程度遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家，這也是我們要大力推廣PPP的原因，在穩(wěn)增長成為主旋律的今天，PPP自然是理想中的穩(wěn)增長利器。

“豫東第一橋”商丘市G105鄭莊互通立交及引線工程，由中建七局和商丘市政府共同投資建設(shè)，總投資5.035億元，2015年9月建成通車

國際PPP項(xiàng)目中的契約精神

與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點(diǎn)：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏；可以彌補(bǔ)公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力。同時(shí)PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國際PPP的實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。

中國政府的合作意識(shí)、誠信精神是PPP成功的重要支柱

PPP中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享大家普遍比較熟悉，但是契約精神卻是最難掌控的。所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。

中國地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常大。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個(gè)透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。

中國PPP推進(jìn)步子要穩(wěn)、膽子要大

在傳統(tǒng)的地方政府融資平臺(tái)遭遇瓶頸，地方政府過度依賴傳統(tǒng)的投資方式，過多涉入規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面，帶來了政府債務(wù)規(guī)模較高、公共產(chǎn)品供給效率低等情況的背景下，下大力氣解決土地財(cái)政難以為繼，靠土地出讓救急的困境，隨之預(yù)算限制也可以緩解，改善銀行削減項(xiàng)目貸款，之前的BT融資模式由于后期經(jīng)營不善帶來的弊端。多地商業(yè)銀行大批削減甚至不再批準(zhǔn)BT項(xiàng)目資金，至此，飽受詬病的BT模式隱沒，優(yōu)點(diǎn)多多的PPP嶄露頭角。

現(xiàn)在的PPP模式不增加地方政府債務(wù)，有利于緩解地方債務(wù)壓力，還可節(jié)省政府的投資，可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式借助這些資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來提高公共產(chǎn)品的供給效率和工程質(zhì)量，政府讓渡一部分公共資源，從而節(jié)約投資成本。節(jié)省財(cái)政支出或解決地方的存量債務(wù)。最重要的是能將民營企業(yè)更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，較好地保障國家與民企各方的利益。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

PPP在未來的鄭州

2016年4月8日，鄭州市“政府與社會(huì)資本合作”（PPP）項(xiàng)目推介暨簽約儀式在國際會(huì)展中心舉行，標(biāo)志著鄭州PPP模式全面啟動(dòng)實(shí)施。首批發(fā)布的32個(gè)PPP模式項(xiàng)目，總投資1126．1億元。鄭州市推廣運(yùn)用PPP模式的步驟是：2015年—2016年選取軌道交通、供水、污水處理等收費(fèi)定價(jià)制度透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、市場化程度高的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)探索，初步建立政府與社會(huì)資本合作的制度體系；2017年實(shí)現(xiàn)智慧城市、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等適宜社會(huì)資本參與領(lǐng)域的“全覆蓋”，形成運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的投資、建設(shè)、運(yùn)營市場化體系和投資、補(bǔ)貼、價(jià)格等政策要素協(xié)同機(jī)制；2018年建立完善的政府和社會(huì)資本合作制度體系，構(gòu)建形成多元化、多層面、多渠道的“政府與社會(huì)資本合作”新格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的“雙躍升”。

由PPP風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)探究其局限性

PPP與其他模式不同點(diǎn)也在于新的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)劃分，想了解PPP的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題首先要搞明白PPP的融資模式。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能有公共非營利組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次和類型的利益及責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成互相合作的機(jī)制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項(xiàng)目目標(biāo)。

PPP模式的基本結(jié)構(gòu)是，政府通過政府采購的形式與特殊目標(biāo)公司簽訂特許合同，由特殊目標(biāo)公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而是向接待機(jī)構(gòu)承諾按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用，這個(gè)協(xié)議使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。由于協(xié)議內(nèi)容的不同，PPP的實(shí)施形式也有很多。一種極端形式是，私人部門提供幾乎所有資金，承擔(dān)工程帶來的主要風(fēng)險(xiǎn)，如建筑成本風(fēng)險(xiǎn)、延期風(fēng)險(xiǎn)以及由項(xiàng)目收益率的下降和比預(yù)期更高的運(yùn)營成本所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。另一種極端形式是，私人部門只是設(shè)計(jì)建設(shè)一個(gè)被許多參數(shù)先定好了的項(xiàng)目，并且只對其中某一固定的收入進(jìn)行運(yùn)營。較為普遍的情況是，私人承包承擔(dān)設(shè)計(jì)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)以及延期風(fēng)險(xiǎn)，但是政府承諾的收益足以彌補(bǔ)工程競價(jià)成本的運(yùn)營成本。

中國為何要推廣PPP？

PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法。傳統(tǒng)的承包做法是讓私人部門來運(yùn)營一個(gè)曾經(jīng)為公共部門運(yùn)營的項(xiàng)目。在這種情況下，私人部門沒有提供任何資本，也沒有任何責(zé)任和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。PPP也不是完全的私有化，在私有化的情況下，除去一些必要的規(guī)制外，是不需要政府的，或者政府在項(xiàng)目中的重要性應(yīng)該是最小化的。而在大多數(shù)PPP項(xiàng)目中，政府一般都扮演著重要的角色。

在過去的20年里，所有的工業(yè)國家都面臨著對公共服務(wù)需求的增長和巨大的財(cái)政壓力。雖然政府財(cái)政資金的缺乏是PPP模式出現(xiàn)的主要原因，但是PPP不意味著從私人部門融資。PPP最主要的目的是為納稅人實(shí)現(xiàn)“貨幣的價(jià)值”，或者說提高資金的使用效率。PPP能夠通過許多途徑來使納稅人的“貨幣”更有價(jià)值。首先，私人部門再設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)一個(gè)項(xiàng)目時(shí)通常更有效率，能夠按時(shí)按質(zhì)完成，并且更容易創(chuàng)新。其次，伙伴關(guān)系能使私人部門和公共部門各司所長，私人部門合作者通常會(huì)關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)中的相關(guān)項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。然后能夠使項(xiàng)目準(zhǔn)確地為公眾提供其真正所需要的服務(wù)，由于投入了資金，私人參與者能保證項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的有效性，而政府則為保證公眾利益而服務(wù)。

簡而言之，PPP模式的最大特點(diǎn)還在于將私人部門引入到了公共領(lǐng)域，從而提高公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益，避免了公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營的部分風(fēng)險(xiǎn)由特殊目標(biāo)公司承擔(dān)，分散了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)。適當(dāng)組織PPP還能夠使政府得到更好的財(cái)政控制。利用私營合作者所擁有的專門技能，通過PPP部門在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域發(fā)揮比原來更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施效益。另外，從宏觀的角度看，PPP通過讓私人部門在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域發(fā)揮比原來更為重要的角色，刺激了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。PPP也使得在一個(gè)市場中獲得的經(jīng)驗(yàn)和技巧能夠?yàn)槠渌袌鏊蚕?，提高了市場運(yùn)作率，為經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展提供了動(dòng)力。

PPP的現(xiàn)實(shí)優(yōu)缺點(diǎn)

目前PPP存在的主要風(fēng)險(xiǎn)通常是政策風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在實(shí)施過程中由于政府正常的變化而影響項(xiàng)目的盈利能力的情況時(shí)有發(fā)生，為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化，就得要求法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的鑒定與執(zhí)行過程應(yīng)該具有透明性、公開、公正性，不應(yīng)該出現(xiàn)官僚主義現(xiàn)象，人為的干擾應(yīng)是最少的，否則，合作各方均會(huì)受到損失。

其實(shí)PPP項(xiàng)目失敗的原因主要?dú)w結(jié)于法律法規(guī)與合同環(huán)境不夠公開透明，政府政策的不連續(xù)性，變化過于頻繁，政策風(fēng)險(xiǎn)使私營合作方難以預(yù)料與防范。因此，當(dāng)政策缺乏一定穩(wěn)定性時(shí)，私人投資方必然要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償。有鑒于此，有些地方政府出臺(tái)了有關(guān)法規(guī)，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為PPP的進(jìn)一步廣泛與成功應(yīng)用提供了政策支持，這在一定程度上化解了私營合作方的政策風(fēng)險(xiǎn)。

局限性導(dǎo)致PPP項(xiàng)目推進(jìn)較慢

追根究底，PPP模式的局限性還是在于社會(huì)資本較少，除了政府的原因之外，作為第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也有一定的責(zé)任。為了幫助甲方規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，本著對業(yè)主負(fù)責(zé)的初衷，在替甲方篩選PPP合作的時(shí)候也有點(diǎn)變本加厲的味道，傾向于謹(jǐn)慎、從嚴(yán)，進(jìn)一步加重了社會(huì)資本參與面過窄的問題。

為何PPP獨(dú)愛央企、國企？

首先看PPP的運(yùn)營模式，總結(jié)三條，一是純社會(huì)資本運(yùn)營，政府不管。二是政府差額補(bǔ)足，PPP運(yùn)營過程中賺不到投資資本，政府實(shí)行差額補(bǔ)足。三是純政府購買服務(wù)。目前施行最多的是第三個(gè)，純政府購買項(xiàng)目，投資大、時(shí)間長，而這個(gè)情況，政府的選擇大多是與大型央企、國企合作。國企央企的財(cái)力、資歷都讓其放心。

其次，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)大小與債務(wù)償付能力直接相關(guān)。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，從而可能造成債權(quán)人求助法律的手段逼迫項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用失敗。現(xiàn)代公司理財(cái)能通過設(shè)計(jì)合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。私營合作方可能無法承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，如果債務(wù)由公司公共部門或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供了擔(dān)保，則公司部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也可分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

合作條件太苛刻，篩選過后所剩無幾

國務(wù)院和國家發(fā)改委、財(cái)政部等部門出臺(tái)了多項(xiàng)政策規(guī)范PPP市場，看似政策創(chuàng)新走得快，實(shí)則是增加了限制性條件，反而可能導(dǎo)致能參與進(jìn)來的企業(yè)越來越少。記者采訪的某中字頭企業(yè)代表講道，民營企業(yè)無法直接參與主要原因是需借助銀行進(jìn)行融資。銀行融資是參照項(xiàng)目是否入了省級(jí)PPP項(xiàng)目庫里，入庫的默認(rèn)為項(xiàng)目合法、項(xiàng)目財(cái)政承受能力達(dá)到水平，銀行才愿意給予融資。PPP項(xiàng)目在政府立項(xiàng)之后，入省級(jí)項(xiàng)目庫有3個(gè)條件，一是項(xiàng)目財(cái)政承受能力評價(jià)；二是科研立項(xiàng)的科研報(bào)告；三是企業(yè)償還能力的評價(jià)。把這三個(gè)評價(jià)做好之后才有資格入省級(jí)3P項(xiàng)目庫。

而真正的閑散資本想直接參與到PPP項(xiàng)目庫很難，從這點(diǎn)上，一扇大門就關(guān)了一半。加上PPP是個(gè)比較新的事物，很多合作事項(xiàng)大家沒有經(jīng)歷過，政府沒有放開的領(lǐng)域社會(huì)資本參與度低，比如，在軌道交通、市政工程、片區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域，過去未對民營資本開放，再加上投資金額大、投資周期長，國有企業(yè)占主導(dǎo)地位，地方政府難免對風(fēng)險(xiǎn)顧慮過多。反觀民營資本，感興趣的、想做的資金不夠，資金、資歷夠的又無此方面經(jīng)驗(yàn)，對于PPP一知半解，不敢貿(mào)然前行。還有很重要一點(diǎn)是對政府誠信履約的信心不足，PPP項(xiàng)目多為大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共事務(wù)管理，建設(shè)成本高、前期投資大、建設(shè)周期長、回報(bào)周期長，需從一定期限運(yùn)營獲取收益或分期付款來回報(bào)投資，期間政府換屆或者政策變化都會(huì)增加運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

目前社會(huì)資本參與的多半是小額、小項(xiàng)目，例如修路、建水廠等，這些會(huì)考慮給民營企業(yè)，但是民營企業(yè)也會(huì)核算是否值得投資，小項(xiàng)目戰(zhàn)線長利潤低讓民營散資一直張望，不想下手?，F(xiàn)在社會(huì)上的閑散資本想直接參與3P項(xiàng)目確實(shí)很難，就算參與也不能直接參與，要通過銀行融資，銀行信托入貸資金，屬于間接參與，政府一般不會(huì)考慮把大項(xiàng)目給閑散社會(huì)資本來做。故政府與國企央企間的“左手掏右手”關(guān)系日漸形成，這背離了政策的目標(biāo)，PPP前行的道路還需努力。

社會(huì)資本如何參與PPP？

民企參與PPP：他們都說了什么？

民營企業(yè)家們大多數(shù)觀點(diǎn)一致：“我們大都看得很清楚，我們也和那些大國企央企競爭不過?！?/p>

隨著制度政策的不斷完善，相關(guān)部門的大力推動(dòng)，民營企業(yè)參與PPP的領(lǐng)域、范圍進(jìn)一步拓展，投資力度也不斷加大。一大批民營企業(yè)活躍在PPP市場上，參與的領(lǐng)域從最初的市政、公共交通等延伸到了新能源、電力、水利、石油天然氣、旅游、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等。隨著民營企業(yè)的發(fā)展壯大，投資能力也不斷增加，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模從最初的幾百萬元、幾千萬元逐步上升到現(xiàn)在的百億級(jí)。但也有一部分民營企業(yè)投資者認(rèn)為，不應(yīng)該把辛苦積累起來的一點(diǎn)資本投到需要十幾甚至二十多年回收期的項(xiàng)目中去，期間政府政策可能會(huì)發(fā)生變化，加之大型3P項(xiàng)目參與不進(jìn)去，小額投資項(xiàng)目收益又十分有限，所以只能管好自己的錢袋子持觀望態(tài)度。還要一部分民營企業(yè)對PPP模式十分感興趣，想?yún)⑴c其中，可實(shí)力不足，參與過程充滿坎坷，限制頗多，也只能望而卻步。

比如，國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司副總裁王勝從實(shí)際遭遇中總結(jié)出民企在參與PPP中受到的阻礙：首先是從資格條件上受到限制；其次是從評標(biāo)辦法上不利于民企參與公平競爭。那么，何為在資格條件上受到限制？例如，有些地方進(jìn)行PPP招投標(biāo)的時(shí)候，對投標(biāo)人的資質(zhì)、業(yè)績、注冊資金、企業(yè)凈資產(chǎn)、企業(yè)規(guī)模要求過高，還設(shè)置有苛刻的附加條件，比如投標(biāo)保證金和履約保證金的金額。

王勝曾舉例道，南方某省一個(gè)1000億噸的垃圾焚燒項(xiàng)目，需要5日內(nèi)交出一個(gè)億的履約保證金?！捌鋵?shí)履約保證金是應(yīng)該在確定了投資人之后才收取的，把這個(gè)作為參與招投標(biāo)的資格條件很不合理，何況金額這么大，小的民營企業(yè)看到這樣的情況都嚇跑了。”王勝直言。他還曾遇到在某縣參與一個(gè)6000萬元的項(xiàng)目時(shí)，被要求交3000萬元的投標(biāo)保證金的情況，他認(rèn)為，這種做法實(shí)際上就是把大部分有意愿參與投標(biāo)的民企擋在門外。

PPP需要民間散資參與

但中央的本意不是要排擠民企，恰恰相反，政府希望借PPP創(chuàng)新出一種能激發(fā)民間資本活力的模式。運(yùn)行初期出現(xiàn)這樣那樣的問題很正常，只要正視問題就一定能解決好。PPP需要進(jìn)一步法治化、規(guī)范化，不大膽地走出第一步就不會(huì)有后面的改革，不能因噎廢食，要相信政府。大可不必太悲觀，畢竟真正落地的項(xiàng)目很少，不管國有企業(yè)還是私營企業(yè)，都不是好糊弄的，都會(huì)有各種測算分析。大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，民企在前端參與雖然較少，但在后端的實(shí)施階段，對各類生產(chǎn)要素的配置起到了不可替代的作用，從人口就業(yè)到鋼鐵水泥及各類機(jī)電產(chǎn)品的生產(chǎn)，無不涌現(xiàn)出大量民企的參與，這對化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)向上乏力起到了很好的助推作用?？煽氐?P不失為保增長的一種較好的建設(shè)模式。

首先，PPP模式進(jìn)入中國想要持續(xù)良好的發(fā)展主要任務(wù)還是讓PPP項(xiàng)目社會(huì)資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩(wěn)定與可持續(xù)性，降低社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤的風(fēng)險(xiǎn)。以此為基點(diǎn)，政府可以給予企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等，以給予企業(yè)沿線土地有限開發(fā)權(quán)等政策讓企業(yè)獲得相應(yīng)利潤。所以面對PPP，民營企業(yè)選對項(xiàng)目，量體裁衣是關(guān)鍵。

其次，通過創(chuàng)新融資克服民企資金不夠的短板。龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)副董事長賴朝暉就以自身經(jīng)驗(yàn)舉例道：“在2011年試水BT的時(shí)候，我們公司不是完全用企業(yè)自有資金投入，而是設(shè)立了基金，用基金的方式參與兩道融資，即資本金的融資和項(xiàng)目公司的融資，使得民營企業(yè)資本金規(guī)模比較小的這個(gè)短板，能夠稍微得到一點(diǎn)彌補(bǔ)?！?/p>

再次，要培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)的研究能力并廣泛參與合作。通過與運(yùn)營機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、大型央企、設(shè)計(jì)院等機(jī)構(gòu)合作，提高抱團(tuán)參與招投標(biāo)的能力。發(fā)揮民企決策更加靈活快速的優(yōu)勢。緊急事項(xiàng)一天內(nèi)決策，市場信息三天內(nèi)有反饋意見，重點(diǎn)項(xiàng)目一周內(nèi)出方案，投標(biāo)準(zhǔn)備時(shí)間壓縮再壓縮。

福州海峽奧體中心總投資約36億，由中建海峽公司采用PPP模式建造，2015年年底竣工投入使用

中國式PPP落地要防止幾大弊端

地方政府切勿一哄而上

上世紀(jì)80年代，中國便在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以PPP模式吸收外商投資，不過由于觸動(dòng)了一些原有壟斷行業(yè)的利益，并未獲得預(yù)期效果。2008年隨著4萬億刺激計(jì)劃的出臺(tái)，PPP模式更是走入低谷?，F(xiàn)在社會(huì)資本再次摩拳擦掌仍然需要睜大眼睛。目前PPP模式由中央力推，地方熱捧，呈火熱局面。從政府方面來看，作為依靠公私合作來開發(fā)和管理項(xiàng)目的一種模式，PPP優(yōu)勢明顯，但其中的隱憂也不得不引起注意。PPP項(xiàng)目需要建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改委等部門審批，過程繁瑣，復(fù)雜的審批過程增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。從合作者參與者的角度去看，一是期限長，多數(shù)為10年以上，期間存在政府換屆問題。二是PPP項(xiàng)目落地周期長、進(jìn)展慢、效率低。三是短平快的項(xiàng)目，走了PPP模式反倒拉長了政府還款周期，加大了政府的財(cái)政支出。尤其各地方政府需要注意，不要蜂擁而上，個(gè)別小的項(xiàng)目沒必要走PPP模式，為了PPP模式而走PPP模式，往往不能緩解政府壓力，取得好的成績，反而會(huì)適得其反。

吸引社會(huì)資本，仍然是難題

從河南省推出的近萬億PPP項(xiàng)目中，記者觀察到，其中涉及到教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、社會(huì)保障類的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模均比較小，甚至社會(huì)保障類的PPP項(xiàng)目只有一個(gè)，投資額僅為1．5億元。這多少有些嘗試與探索的意味。

事實(shí)上，PPP項(xiàng)目擴(kuò)容，從全國層面看，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育、社會(huì)保障等社會(huì)類經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的推廣仍處于起步探索階段。這是政府的一項(xiàng)創(chuàng)新嘗試。把PPP項(xiàng)目的付費(fèi)方式在傳統(tǒng)的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上，增加了政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)的混合方式，使PPP項(xiàng)目的應(yīng)用領(lǐng)域由傳統(tǒng)的高速公路、能源等經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步拓展。

必須推動(dòng)社會(huì)資本參與其中

中央推進(jìn)PPP的目的是推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化，因此才要推動(dòng)社會(huì)資本積極參與城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展。榮邦瑞明城市中國研究院執(zhí)行院長李偉指出：“要真正加快PPP市場發(fā)展大繁榮，膽子要大，步子要穩(wěn)，寬進(jìn)嚴(yán)管，抓緊時(shí)間大幅度擴(kuò)大社會(huì)資本參與面。建議地方政府選擇項(xiàng)目合作伙伴時(shí)，要給社會(huì)資本留下足夠的空間，不能超前規(guī)定、謹(jǐn)慎固守?！?/p>

目前一些政策對擴(kuò)大社會(huì)資本參與面是有利的，但政策作用沒有充分發(fā)揮出來。一是2005年和2010年國務(wù)院兩次發(fā)布“非公36條”，二是國家嚴(yán)禁地方政府在采購招標(biāo)中設(shè)定苛刻條件。但是并未落實(shí)“非公36條”，在實(shí)際操作中變相或非明文規(guī)定設(shè)置的障礙現(xiàn)象普遍存在。首先要改變地方政府在PPP實(shí)踐中排斥民營資本的做法，要給個(gè)人和中小企業(yè)機(jī)構(gòu)更多的機(jī)會(huì)，只要在資金實(shí)力、專業(yè)團(tuán)隊(duì)和優(yōu)秀的工作方案等某一方面具備一定的能力或條件，就可以引進(jìn)來，只有這些資本都參與， PPP市場才能真正繁榮起來。

PPP何去何從

傳統(tǒng)的BT模式（建設(shè)—移交）很大程度上已淪為地方政府的融資工具。財(cái)政部人士明確表示，PPP模式要避免重蹈BT的覆輒。首先，地方政府切勿一哄而上，如像此前那樣，把投融資平臺(tái)用到“極致”，不僅無助緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能帶來新一輪危機(jī)。其次，要警惕單獨(dú)夸大融資功能，PPP模式不僅是融資工具，更是一種新的管理方式，對政府的管理能力也提出了新的挑戰(zhàn)。再者說，舊的政府融資平臺(tái)沒有控制住，卻又增添新的弊端，新舊平臺(tái)可能再次引發(fā)地方政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

目前PPP的熱度儼然就像當(dāng)年的地方債，當(dāng)時(shí)也被地方政府認(rèn)為是萬能的，但如今已經(jīng)飽受詬病。那么，期望PPP模式既能化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，又能提高城鎮(zhèn)化率，顯然不能樂觀太早。要知道PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)，它的模式是一種合作伙伴關(guān)系，基于共同的目標(biāo)追求，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。它的突出點(diǎn)在于不只是融資模式，融資只是PPP的目的之一，并不是全部，更應(yīng)側(cè)重利用民營部分的生產(chǎn)管理技術(shù)和先進(jìn)制度來運(yùn)行。此外PPP還是一個(gè)多目標(biāo)任務(wù)，以社會(huì)綜合效益最大化為導(dǎo)向的存在，拿類似模式的BT為例，如果說BT是分期付款的政府采購模式，融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長期合作模式，所以，在中國大規(guī)模應(yīng)用的BT模式，雖有PPP的形式，卻未體現(xiàn)PPP的精髓，本質(zhì)上來說只是一種融資模式，還要摸索經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)健發(fā)展。

其實(shí)，對PPP也不必大喊“狼來了”，雖說在中國境內(nèi)PPP對民營企業(yè)在一些大型綜合基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目上的競爭帶來沖擊，但是對于國企在海外市場拓展上卻有非常好的幫助。需要用到PPP方式的項(xiàng)目一般都是一些大型的需要長期堅(jiān)持才有回饋的項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目基本上也只有央企、國企有此等實(shí)力，民營企業(yè)基本上不會(huì)也不愿意染指這些項(xiàng)目，故也不會(huì)有受到什么排擠之說了。PPP模式的背景，是國家在政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長乏力的前提下，讓政府的基建投資帶動(dòng)民營資本的參與，一起努力促使經(jīng)濟(jì)繁榮。 初衷與方向是沒有問題的，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)的變種，比盲目的投資造成產(chǎn)能過剩好很多。 PPP的核心是改善投資環(huán)境，商業(yè)性有盈利部分是社會(huì)資本投入的動(dòng)力，沒有社會(huì)資本參與，PPP難有較大投入。這個(gè)分寸，應(yīng)該交給第三方來運(yùn)作和監(jiān)管，如此，會(huì)減少文章中說的弊端發(fā)生的幾率。

PPP理論上是好的，只是現(xiàn)實(shí)中絕大部分還都是已經(jīng)被叫停的BT的變種，這些問題不可回避。目前政府搞建設(shè)的可用項(xiàng)目比較少，現(xiàn)在國家導(dǎo)向在PPP模式上，沒有其他可用的模式。這種情況下爭得PPP項(xiàng)目越多，政績、利益就越多，但泛濫的結(jié)果是失控的，還需量力而行，不要把PPP模式演變成當(dāng)年的BT模式。另外，不僅僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益，最終PPP模式還是利大于弊，將會(huì)成為一種趨勢。政府和社會(huì)資本如何才能更好地使PPP項(xiàng)目落地呢？目前答案是，還需要在探索中前行！社會(huì)資本與政府一定要根據(jù)不同項(xiàng)目找出PPP模式的建設(shè)要點(diǎn)，雙方秉承著誠信的態(tài)度“聯(lián)手”，共同為供給側(cè)改革出力。