張立：小城鎮(zhèn)發(fā)展：新一輪改革的突破口

張立，同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副教授，國(guó)家注冊(cè)規(guī)劃師

十八屆三中全會(huì)后，小城鎮(zhèn)又迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇。2015年底，習(xí)近平、李克強(qiáng)等最高領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)一步對(duì)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)做出重要批示，要求各地學(xué)習(xí)浙江經(jīng)驗(yàn)，重視特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，著眼供給側(cè)培育小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以特色小鎮(zhèn)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)全面發(fā)展，走出新型的小城鎮(zhèn)之路。

特色小鎮(zhèn)從浙江起步走向全國(guó)，成為中央到地方都熱衷填充概念并著力落實(shí)的名詞。去年七月，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部三部委聯(lián)合發(fā)布通知，決定在全國(guó)范圍展開(kāi)特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的各類型的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)。此后，中央部委發(fā)出各項(xiàng)指導(dǎo)意見(jiàn)和通知，不斷細(xì)化特色小鎮(zhèn)建設(shè)的總體要求、具體措施。產(chǎn)業(yè)升級(jí)、金融創(chuàng)新、歷史文化傳承、扶貧攻堅(jiān)等任務(wù)都被納入到這輪特色小鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)涵中。政府方面認(rèn)為，通過(guò)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，一方面可以促進(jìn)供給側(cè)改革，一方面可以形成示范，為更大范圍的小城鎮(zhèn)發(fā)展提供樣板；建設(shè)過(guò)程中并非單打獨(dú)斗，而是需要各條戰(zhàn)線資金、資源和政策的支持。

根據(jù)數(shù)據(jù)，在已經(jīng)評(píng)審認(rèn)定的127個(gè)特色小鎮(zhèn)中，地形分布（平原、丘陵、山區(qū)）各占三分之一，區(qū)位選擇（大城市近郊、農(nóng)業(yè)地區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)）也保持基本均衡；功能類型則以旅游型、歷史文化型居多，大致符合多數(shù)人對(duì)特色小鎮(zhèn)的想象；超過(guò)80%的小城鎮(zhèn)在獲評(píng)為特色小鎮(zhèn)前已經(jīng)具有全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)稱號(hào)，環(huán)境優(yōu)美、特色觀旅、歷史文化也是幾個(gè)重要稱號(hào)；傳統(tǒng)村落占40%，美麗鄉(xiāng)村/宜居村莊占81%，半數(shù)擁有PPP項(xiàng)目（政府和社會(huì)資本合作），73%有政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。這些數(shù)據(jù)大致描繪出目前特色小鎮(zhèn)的基本面貌。

我和我的研究團(tuán)隊(duì)在數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)了一系列問(wèn)題。例如，從GDP產(chǎn)出來(lái)看，各鎮(zhèn)差異較大，東部沿海、大都市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)明顯占優(yōu)；國(guó)定資產(chǎn)投資方面，東部沿海地區(qū)和內(nèi)陸中心城市周邊鎮(zhèn)的投資量較大，其他則較少；而民間投資來(lái)看，東部沿海中心城市周邊仍較多，中西部則較少。不同指標(biāo)均反映出特色小鎮(zhèn)同樣在空間格局上的高度不均衡。

更好地帶動(dòng)就近就地就業(yè)是小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)發(fā)展的作用之一。數(shù)據(jù)顯示，特色小鎮(zhèn)有一半以上的就業(yè)來(lái)自周邊農(nóng)村人口，最大值超過(guò)九成。但與此同時(shí)，許多特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚不是很清晰，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的平均就業(yè)貢獻(xiàn)率只有40%。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)可以進(jìn)一步激發(fā)我們對(duì)新型城鎮(zhèn)化模式的新謀劃，思考一種更好的現(xiàn)代化方向。小城鎮(zhèn)的發(fā)展也給城鄉(xiāng)規(guī)劃提出新的思考空間，即如何擺脫過(guò)去那種大拆大建式規(guī)劃，更多地轉(zhuǎn)向與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有風(fēng)貌格局結(jié)合、維護(hù)、更新的方式。

2015年我組織的全國(guó)13省480個(gè)村莊7578戶村民的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有超過(guò)七成的受訪者認(rèn)為農(nóng)村是理想的居住地，但希望下一代居住在農(nóng)村的比例則發(fā)生反轉(zhuǎn)，只有12%。而綜合各省農(nóng)民工的調(diào)查顯示，選擇老家所在集鎮(zhèn)和縣城作為理想居住地和現(xiàn)實(shí)居住地的均超過(guò)四成。這一組結(jié)構(gòu)上的矛盾，既讓中國(guó)的城鎮(zhèn)化有巨大的（小城鎮(zhèn)）市場(chǎng)潛力，又給我們提出了許多挑戰(zhàn)，例如小城鎮(zhèn)交通網(wǎng)、居住職能、商業(yè)和公共服務(wù)的完善等。這些需要土地和財(cái)稅制度的改革、行政區(qū)劃制度的優(yōu)化、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等配套措施，需要上下相結(jié)合以激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性。

關(guān)于近年來(lái)“鎮(zhèn)改市”這一行政區(qū)劃制度改革，我認(rèn)為，像珠三角和長(zhǎng)三角某些幾十萬(wàn)（甚至于近百萬(wàn)）人口的鎮(zhèn)，和同等規(guī)模的縣和地級(jí)市中心區(qū)相比，雖然經(jīng)濟(jì)足夠強(qiáng)大、市場(chǎng)足夠繁榮，但其建設(shè)水平、管理水平、公共服務(wù)水平，還是有很大差距。鎮(zhèn)級(jí)的管理模式和縣（市）級(jí)是不一樣的，一座城市的管理體系非常完整，但是到鎮(zhèn)層面其實(shí)則很不完備，除了有限的鎮(zhèn)政府之外，很多功能是欠缺的。很多小城鎮(zhèn)增長(zhǎng)到一定經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模以后，需要機(jī)制改革來(lái)完善管理權(quán)限，如果沒(méi)有“鎮(zhèn)改市”一類的改革，很多小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段就會(huì)面臨瓶頸，制約其發(fā)展水平和能力的提升。

總而言之，小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的中心，是城市化人口的蓄水池，是城鄉(xiāng)溝通的橋梁，是新一輪城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的關(guān)鍵載體。小城鎮(zhèn)還是“三農(nóng)”政策落地的支點(diǎn)，是緩解農(nóng)村“三留”問(wèn)題的突破口；以特色小鎮(zhèn)政策為起點(diǎn)的新一輪小城鎮(zhèn)建設(shè)可能為整個(gè)供給側(cè)改革釋放龐大內(nèi)需和勢(shì)能，更可能是繼1980年代改革開(kāi)放之后新一輪制度改革的起點(diǎn)。