程雷

看守所的隸屬體制問題是《看守所法》起草的前置性問題，繞不過、躲不開，其決定或影響著《看守所法》中各項具體管理機制與權利保障內容的實施效果。不對管理體制做出更深入的變革，僅靠內部規(guī)范性文件的修補難以保證看守所的中立性

近期公安部再次就《看守所法（公開征求意見稿）》（下稱“草案”）公開向社會征求意見，幾天內社會各方意見呈井噴態(tài)勢。

各界對草案提出諸多建設性意見，但焦點還是看守所的管理體制問題，即看守所到底應該歸誰管——是維持草案與實踐中的做法，由公安機關主管，還是交由司法部管理？這是草案最為重大、核心的問題。

以學術界和律師界為代表的主張“偵羈分離”與以公安機關為代表的主張“偵羈合一”派，兩方觀點不同的核心問題也正是廣義上的司法體制問題。

主張“偵羈分離”者認為，偵羈分離有助于減少羈押對偵查的一味配合，并順帶解決律師會見難、看守所內非法取證以及公安機關利用其管理看守所之機深挖犯罪等問題，從而體現(xiàn)羈押的中立性，更為有效地保障無罪推定的權利。

公安部作為看守所主管機關反對偵羈分離，但也認同理論界所主張的看守所中立于偵查職能的觀點。兩種觀點的爭論，存在一個共識，即看守所應中立于偵查機關——這也是刑事訴訟法立法中法律精神的體現(xiàn)。

實際上，《刑事訴訟法》在表述“看守所”的多處條文中都將其作為獨立訴訟主體對待，不少條文中看守所還與公安機關并列存在。因此，對立法者而言，刑事訴訟中的看守所是獨立訴訟主體。

對于公安機關而言，著眼點是誰能更好地管理看守所，而主張“偵羈分離”者認為，問題核心是從司法規(guī)律的角度來看應當由誰來管。

兩種觀點的分歧在于各自使用了不同的論證邏輯，站在不同的角度討論問題，語境不同，因而較難達成共識。

司法行政部門真的能管好看守所？

公安機關管理看守所利弊兼具。在謹慎對待公安機關管理看守所的基礎上，也應看到公安機關管理的看守所系統(tǒng)對于改善訴訟難題做出的努力。

比如普通刑事案件（《刑事訴訟法》第37條規(guī)定的三類特殊案件之外的其他案件）會見難的問題，在2012年《刑事訴訟法》修改后有了極大改觀;看守所雖然未能禁絕刑訊逼供，但經過若干制度建設和既有監(jiān)管與偵查之間的分工模式，對于防范刑訊逼供也起到積極作用。

現(xiàn)實中，看守所的發(fā)展離不開社會資源的支撐，由于公安機關在政府序列中的優(yōu)勢地位，具有更強的調動、協(xié)調各種社會資源的能力。這是公安機關管理看守所的優(yōu)勢。比如近年來看守所解決在押人員醫(yī)療社會化、改善監(jiān)所硬件、加強監(jiān)管民警橫向交流與人才培養(yǎng)機制方面都發(fā)揮了特殊優(yōu)勢。

將看守所交由司法部門管理，實現(xiàn)偵羈分離，優(yōu)點顯而易見。既符合國際慣例，也能更好地解決會見難、在看守所內深挖犯罪等問題。

但這種改革方案似乎也存在弊端。多年來的司法改革經驗提醒我們，任何一項改革舉措遠比想象得復雜。對于偵羈分離方案，我們需要思考，司法部門接管看守所后能否管理好看守所？

實務界不少人士認為，司法部門管理的監(jiān)獄正規(guī)化程度好于看守所，因此能管好監(jiān)獄的就一定能管好看守所。這種推理需要實踐的檢驗，看守所內的在押人員是未決犯，由于未決心理壓力的存在以及剛剛進入羈押環(huán)境，管理難度更大?？词厮鶅染舯戎挥斜O(jiān)獄的一半，司法行政機關面對半數(shù)警力的看守所，是否能做好管理與保障工作？目前監(jiān)獄管理中存在著社會化程度與資源嚴重不足的困境，看守所轉隸后或會遇到同樣的問題。

解決管理歸屬問題的兩種方案

解決爭議的方案之一是參考目前正在進行的本輪司法改革的方法，通過小范圍試點的方式，將個別看守所轉隸司法行政機關，通過試點的實證過程驗證偵羈分離方案的可行性。這種改革方法可以有效避免對轉隸司法行政機關弊端缺乏預見與應對貿然改革帶來的混亂。

法眼

另外一種改革方案是維持現(xiàn)有公安機關管理的體制，但采取省以下統(tǒng)管的模式，以解決市縣兩級地方公安機關對于看守所中立性的干擾。

主張“偵羈分離”的批評意見主要擔心看守所過度甚至違法配合偵查，有違羈押場所的中立性。

看守所作為審前羈押場所，其主要職能在于執(zhí)行拘留與逮捕，平等保障控辯雙方的訴權，保障刑事訴訟活動順利進行，歸根結底在于實現(xiàn)羈押性強制措施的功能目標。除此之外，《刑事訴訟法》及相關法律并未賦予其其他使命。深挖犯罪、教育感化、強制勞動改造、配合偵查等曾經或者目前仍存的其他功能，都是違背看守所本質定位、違背訴訟規(guī)律的異化職能。

這些職能異化帶來的問題主要發(fā)生在市縣兩級基層公安機關，后者容易受到維護地方治安的壓力從而對同屬于公安機關內設部門的看守所施加不當影響。

盡管在過去幾年的公安監(jiān)管改革中，特別是云南“躲貓貓”事件后，公安部監(jiān)管局圍繞著看守所中立于偵查辦案的改革目標出臺了一系列改革舉措。比如要求地方公安機關中分管看守所與刑事偵查兩項職能的公安局領導不能由同一人擔任;出臺一系列防止非法取證的舉措，嚴格收押時的體檢要求、提解出所的嚴格審批與回所時的再次體檢。

這些改革舉措體現(xiàn)了看守所中立的改革方向，但各地看守所數(shù)量龐大，落實改革政策與規(guī)范文件的嚴格程度差異較大。許多中立化的改革舉措在地方看守所能否得到不折不扣的執(zhí)行因人而異。

從目前的草案看，很多看守所中立化的改革舉措并沒有被吸收到法律草案中。因此，不對管理體制做出更深入的變革，僅靠內部規(guī)范性文件的修補難以保證看守所的中立性。

比較“偵羈分離”者主張轉隸司法行政部門的方案與筆者主張的省級統(tǒng)管改革方案，在當下司法改革中均有先例可鑒。比如監(jiān)察體制改革的檢察機關反貪部門的轉隸和檢法兩院的省以下人財物統(tǒng)管改革。

但關于看守所的兩種改革方案與當下正在進行的監(jiān)察體制改革以及司法改革又存在諸多不同，不能簡單類比，確需謹慎論證。

省級統(tǒng)管的改革方案成本更低，既能有效解決地方公安機關不當干預引發(fā)的相應弊端，還能兼顧公安機關繼續(xù)管理看守所具備的優(yōu)勢條件與支撐能力。

總而言之，看守所的隸屬體制問題是《看守所法》起草中的前置性問題，繞不過、躲不開，其決定或影響著《看守所法》中各項具體管理機制與權利保障內容的實施效果。

而體制變革既可以通過立法過程實現(xiàn)，也可以通過司法體制改革的試點過程穩(wěn)步推進，至于兩種道路如何選擇，是值得決策者認真權衡的重大問題。

國際視角審視草案

在押人員的權利保障與境況歷來被視為一國人權保障水平的試金石，南非前總統(tǒng)曼德拉表示，看一個國家的監(jiān)獄就知道該國的人權保障狀況。

一國政府對待底層人士的態(tài)度最能反映該國的權利保障現(xiàn)狀。正是基于此，國際社會與國際組織關于在押人員處遇與管理方面的國際公約、準則林林總總，形成了一套保障在押人員權利的體系。

草案的起草人士及社會各界對這些國際準則不能淡然處之，相反，草案既要解決中國問題，也要充滿世界眼光。

2002年12月18日，聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國反酷刑公約》（下稱《公約》）任擇議定書要求，各締約國在各類羈押場所建立有效的羈押巡視制度與投訴處理機制。

中國是《公約》的締約國，不過一直未對其任擇議定書作出明確反應。此次公布的草案首次在第61條與第113條建立了投訴與巡視制度，雖然條文表述仍然是原則性的，但這兩項制度標志著審前羈押領域對《公約》任擇議定書的積極態(tài)度，如果法律能夠獲得通過，將推動中國在國際人權標準化領域取得重大進步。

事實上，上述新條文確立的投訴與巡視制度，已在看守所執(zhí)法實踐中開始了大范圍試點，積累了較為豐富的立法基礎。

當然，從國際準則視角看，草案也存在缺陷。例如，第30條、76條、85條規(guī)定的對于懷孕或哺乳期婦女予以收押以及可以在看守所內等待生產及哺乳嬰兒。這一規(guī)定打破了基于人道主義、對上述兩類人員不予關押的做法。2010年12月21日，聯(lián)合國第71次全體會議通過了《關于女性囚犯待遇和女性罪犯非拘禁措施的規(guī)則》，簡稱“曼谷規(guī)則”。該規(guī)則對于女犯，特別是懷孕與哺乳期的婦女應當以非羈押措施為原則。

近年來，懷孕或哺乳期婦女正逐步成為特定類型犯罪的常習犯，少數(shù)有組織犯罪活動中，上述兩類女性犯罪嫌疑人甚至成為犯罪工具，懷孕或哺乳成為逃脫法律制裁的擋箭牌。為有效打擊這一特殊群體的犯罪，草案改變了原有一律不關押政策。

但是，這一立法舉動也忽視了保障婦女兒童權益的國際趨勢，顯示出對“曼谷規(guī)則”的漠視，值得慎重考慮。筆者認為，只要存在打擊上述兩類特定人員犯罪的其他選項，就不應當寄希望于通過關押實現(xiàn)犯罪控制的目的。

（作者為中國人民大學法學院副教授，編輯：王敬愷）