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我國是世界上自然災(zāi)害多發(fā)的國家之一，災(zāi)害分布廣，但社會和政府的防災(zāi)和抗災(zāi)能力比較薄弱。這種薄弱主要體現(xiàn)在三個方面，各類災(zāi)害的防災(zāi)和抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施有限，社會防災(zāi)和抗災(zāi)意識和組織體系相對滯后，阻隔和延緩自然災(zāi)害損失衍生至社會財務(wù)和政府財政危機(jī)體系缺位。因此，近年來自然災(zāi)害頻度和強(qiáng)度的提升與保險缺位與社會財務(wù)和政府財政防災(zāi)及抗災(zāi)體系的矛盾也成為新常態(tài)下破解經(jīng)濟(jì)民生難題的主要矛盾之一。

巨災(zāi)風(fēng)險引發(fā)財政風(fēng)險

公共財政是政府治理的主要手段之一。政府公共財政是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動，是滿足社會公共需要為目的而進(jìn)行政府收支活動的模式，即國家為市場提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的分配活動或經(jīng)濟(jì)活動。

巨災(zāi)風(fēng)險是嚴(yán)重自然災(zāi)害對社會造成的集體損失，并且會在社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系中引發(fā)連鎖反應(yīng)，如災(zāi)后大規(guī)模重建造成的嚴(yán)重財政資金短缺、由預(yù)算調(diào)劑導(dǎo)致將部分長期發(fā)展所需要的資金轉(zhuǎn)向短期的緊急解困需求、對口支援可能會加重援建區(qū)地方政府的財政負(fù)擔(dān)等。而這些有可能使嚴(yán)重自然災(zāi)害逐漸演變、衍生、擴(kuò)散到社會的眾多領(lǐng)域，最終形成系統(tǒng)風(fēng)險。

個體和私營經(jīng)濟(jì)體是巨災(zāi)風(fēng)險的首要沖擊對象，然而隨著災(zāi)害強(qiáng)度的提升，居民、企業(yè)、政府之間的責(zé)任界線會變得模糊，直至在極端嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時消失，從而政府成為主要損失主體。巨災(zāi)具有突發(fā)性、嚴(yán)重性、影響深遠(yuǎn)等特點，公共財政承擔(dān)主要救助責(zé)任時面臨財力限制、公權(quán)約束、預(yù)算對接等多方面因素的制約，往往會導(dǎo)致救助成本過大，同時也給財政預(yù)算造成了較大的壓力。

以2008年“5·12”汶川地震為例。此次地震所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8450億元人民幣，相關(guān)救助資金包括政府提供救援資金672億元；建立災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建專項資金700億元，其中600億元從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入；加強(qiáng)中央對地方和地方與地方之間的轉(zhuǎn)移支付，2008年，中央對四川一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)244.4億元，同比增長33.1%，此外，按“一省幫一重災(zāi)縣”的原則，建立了中國東中部地區(qū)19個省份對四川省18個縣（市）以及甘肅省、陜西省受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)的對口支援制度，各支援省市每年對口支援實物量按不低于本省市上年地方財政收入的1%考慮，連續(xù)支援三年。除此以外，國家還頒布了稅收優(yōu)惠政策，以減免受災(zāi)企業(yè)和個人所得稅、房產(chǎn)稅和進(jìn)出口稅等。

巨災(zāi)保險如何防范財政風(fēng)險

巨災(zāi)對于財政的最主要沖擊在于造成財政支出的巨幅波動，甚至產(chǎn)生資金缺口。巨災(zāi)保險作為災(zāi)前融資，可以有助于降低政府的金融風(fēng)險敞口，在面對巨災(zāi)時為政府預(yù)算減少潛在負(fù)擔(dān)。并且，巨災(zāi)保險可以盤活財政涉災(zāi)預(yù)算存量，通過杠桿作用高度放大產(chǎn)生增量資金用于政府的應(yīng)災(zāi)救災(zāi)工作。

巨災(zāi)保險的核心是科學(xué)化計算自然災(zāi)害可能對居民和企業(yè)產(chǎn)生的或有財務(wù)責(zé)任，以及對各級政府產(chǎn)生的或有財政責(zé)任。這需要對災(zāi)害、風(fēng)險暴露、易損性這三大模塊進(jìn)行深入的研究。大量細(xì)致的工作要投入到地質(zhì)、氣象、經(jīng)濟(jì)等多個領(lǐng)域，具體研究涉及投保地區(qū)的巨災(zāi)特點、經(jīng)濟(jì)活動特點、社會資產(chǎn)累積、風(fēng)險敞口、歷史損失記錄等，以大量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立風(fēng)險模型，并由此計算出投保地區(qū)在不同嚴(yán)重程度的災(zāi)害下可能產(chǎn)生的各種損失規(guī)模。同時，合理的巨災(zāi)保險設(shè)計還需要研究并計算居民和企業(yè)的抗災(zāi)財務(wù)能力，以及政府的制度化抗災(zāi)財政能力。它們與因災(zāi)社會或有財務(wù)責(zé)任和因災(zāi)政府或有財政責(zé)任之間的差距，即社會財務(wù)和政府財政的剩余責(zé)任，由此明確巨災(zāi)保險防范財政風(fēng)險的保障額度。這是巨災(zāi)保險設(shè)計的基礎(chǔ)。

保險作為高度杠桿化的因災(zāi)或有資本，可以通過商業(yè)保險和再保險，連接更廣泛的保險市場的承保能力，甚至通過再保轉(zhuǎn)分保和巨災(zāi)債券等衍生品，連接國際資本市場。強(qiáng)大且專業(yè)的資本杠桿工具，使得巨災(zāi)保險可以有效對沖因災(zāi)財務(wù)和財政巨額或有責(zé)任。當(dāng)然，現(xiàn)實中的嚴(yán)重巨災(zāi)如汶川地震、美國東海岸颶風(fēng)等給政府財政造成的缺口遠(yuǎn)非保險業(yè)的承保能力所能提供。但是，巨災(zāi)保險能夠縮小實際經(jīng)濟(jì)損失和商業(yè)投保損失之間的差距，減少政府在巨災(zāi)后籌集資金的需求，從而減少財政風(fēng)險發(fā)生的幾率。

2016年在黑龍江省落地的我國首個農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險項目旨在保護(hù)投保的28個貧困縣的財政剛性。在當(dāng)年的局地干旱和局地強(qiáng)降雨災(zāi)害中，該農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險項目共賠付超過7000萬元。其中，有五個縣單在強(qiáng)降雨一項的賠付率超過2000%，意味著超過20倍的杠桿放大作用。

巨災(zāi)保險如何優(yōu)化財政

治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國財政治理在應(yīng)對巨災(zāi)存在的突出問題是防災(zāi)減災(zāi)預(yù)備費(fèi)的使用限制，“無災(zāi)不能用，有災(zāi)不夠花”。政府公共財政在面對巨災(zāi)這種偶發(fā)性公共利益風(fēng)險時，往往由于剛性預(yù)算等因素的限制而難以及時發(fā)揮有效作用。

為了在巨災(zāi)之后籌集資金，地方和中央政府常需要采取重新分配預(yù)算、增加政府債券、或募集捐助等措施。然而，這些措施一般來說都有其局限性。

比如財政專項預(yù)算，因為財政各個應(yīng)急應(yīng)災(zāi)專項預(yù)算科目多為災(zāi)難預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)等工作，使得專項災(zāi)難救助、災(zāi)后重建、災(zāi)后社會救助等預(yù)算甚微；再如重新分配預(yù)算，其難以提供足夠的資金，而且還會從其他重要的公共支出需求中抽走資金；而轉(zhuǎn)移支付這一方式則因為應(yīng)急應(yīng)災(zāi)轉(zhuǎn)移支付比率基本依據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由上級財政和中央財政進(jìn)行，所以它往往并不能制度化保證足額財政資金到位；增加債務(wù)的方式由于災(zāi)難救助和災(zāi)后重建財政資金支出巨大，多會導(dǎo)致公共債務(wù)的進(jìn)一步增加，進(jìn)而加劇整體公共債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，為金融體系帶來負(fù)擔(dān)及隱患。除了這些以外，巨災(zāi)之后常常會有捐款及國際援助，但它們多半具有很大的不確定性，并有可能附著政治和經(jīng)濟(jì)副作用；同時，重大自然災(zāi)害產(chǎn)生的困境有時會迫使政府將民生和重建相關(guān)的直接稅費(fèi)減免，可這一舉措的另一面常常卻是迫于資金壓力提高和新設(shè)間接稅費(fèi)用于補(bǔ)充財政空缺，其副作用顯而易見。

此外，這些措施還有一個很重要的問題就是時間上的滯后，即救災(zāi)款項難以在災(zāi)害剛剛發(fā)生最需要的時刻到賬。最緊急的救災(zāi)應(yīng)急資金需求壓力主要落在政府身上。

一旦巨災(zāi)保險成為一種制度，它的建立對于財政治理的最大貢獻(xiàn)在于提高預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)定，且盡量減少對上述措施的依賴，使得災(zāi)后工作更有效率。制度化的巨災(zāi)保險，其基礎(chǔ)是科學(xué)化計算和針對投保地區(qū)的量身設(shè)計，其執(zhí)行遵循嚴(yán)格規(guī)范的政府公共管理流程。當(dāng)巨災(zāi)保險制度設(shè)立后，每年財政固定支出巨災(zāi)保險保費(fèi)，在大災(zāi)之年獲得確定的資金支持，即保單列明的保障額度。這樣公共財政有表外資金支持，用以對沖大災(zāi)之年財政的或有負(fù)債。甚至保險保障額度可以與政府的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制相掛鉤，為政府不同等級的應(yīng)急響應(yīng)工作提供不同的資金支持。

2016年我國首個省級財政巨災(zāi)指數(shù)保險在廣東省落地，為試點十市應(yīng)對臺風(fēng)和強(qiáng)降雨的專項財政提供保險保障。項目組多次實地調(diào)研，與財政、民政、氣象等多部門討論，最終明確符合當(dāng)?shù)刎斦枨蟮谋Ｕ项~度和保險結(jié)構(gòu)。確定啟動巨災(zāi)保險制度后，每年年初省人大審議批準(zhǔn)保費(fèi)預(yù)算。在項目落地過程中，政府采購招標(biāo)、人大審議、政府各相關(guān)部門會簽等規(guī)范化操作確保整個過程的公正和透明。在這些科學(xué)規(guī)范的工作之后，是國際資本市場對當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)工作的資金支持。

在發(fā)展過程中，財政治理的重要作用是保障公共利益的基本實現(xiàn)。購買巨災(zāi)保險等支出應(yīng)當(dāng)在一定程度上理解為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出，如果能夠在法律規(guī)范下形成一個有序的制度體系，則有望通過巨災(zāi)保險的推廣提高財政治理的精準(zhǔn)度。（作者分別為瑞士再保險股份有限公司北京分公司副總經(jīng)理，瑞士再保險股份有限公司公共利益風(fēng)險部副總裁）