摘 要 隨著行政體制改革深入進(jìn)行，規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)顯得尤為必要，行政處罰是行政執(zhí)法權(quán)的核心，而證據(jù)又是行政處罰重要的根據(jù)，因此，規(guī)范行政處罰證據(jù)的來(lái)源，有助于規(guī)范行政執(zhí)法，有利于行政體制改革的深化。同時(shí)，評(píng)析公民提供的資料能否作為行政處罰的證據(jù)，更能規(guī)范公民參與社會(huì)治理，建設(shè)法治國(guó)家。

關(guān)鍵詞 行政處罰 證據(jù) 來(lái)源 公民提供 資料

作者簡(jiǎn)介：葉飛龍，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.334

2017年1月起，南昌交管部門(mén)通過(guò)多個(gè)渠道，上線了一項(xiàng)名為“隨手拍舉報(bào)”的活動(dòng)。 即讓社會(huì)公眾參與到社會(huì)治理過(guò)程，以公眾提供的照片作為行政處罰的依據(jù)。今年3月下旬，上海市正式實(shí)施新版《上海市道路交通管理?xiàng)l例》，該條例六十三條第三款對(duì)公民提供的視聽(tīng)資料等證據(jù)的效力作了具體規(guī)定，公眾對(duì)道路交通違法行為可以向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)，公安機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)材料調(diào)查核實(shí)后，可以對(duì)違法行為予以行政處罰。同樣是鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)治理，不同地區(qū)不同做法導(dǎo)致行政處罰在來(lái)源問(wèn)題上產(chǎn)生分歧。

筆者認(rèn)為，作為行政處罰與行政相對(duì)人行為之間唯一有效的紐帶，證據(jù)是人權(quán)保障在行政法上的體現(xiàn)因素，對(duì)公民提供的資料能否作為行政處罰證據(jù)的問(wèn)題探討，有利于統(tǒng)一行政執(zhí)法，減少我國(guó)當(dāng)前存在的行政處罰亂象。

一、 行政處罰證據(jù)

（一）滿足證據(jù)三要素的程序材料

行政處罰證據(jù)在法律上無(wú)明確的定義，有學(xué)者認(rèn)為，行政處罰證據(jù)是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織用來(lái)證明公民、法人或者其他組織違反行政法律規(guī)范并應(yīng)受到行政處罰的一切客觀事實(shí)，即實(shí)施行政處罰的事實(shí)根據(jù)。 筆者對(duì)此較為贊同，行政處罰證據(jù)是證據(jù)的一種，是行政處罰主體在行使行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)一定的行政處罰程序，對(duì)違法者實(shí)施的行政處罰所必須依據(jù)的，能客觀地、真實(shí)地、合法地反映行政相對(duì)人違法事實(shí)的一切材料。行政處罰證據(jù)作為證據(jù)的一類，必須滿足證據(jù)三要素，即證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性、合法性。

（二）與行政訴訟中證據(jù)的關(guān)系

作為行政處罰的證據(jù)，它與訴訟中的證據(jù)有相似之處也有其特殊之處。作為證據(jù)的一種，行政處罰證據(jù)與行政訴訟中的證據(jù)具有共性，同樣應(yīng)當(dāng)包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)筆錄等七種證據(jù)類型。但兩者之間也有明顯不同。行政處罰證據(jù)與行政訴訟證據(jù)的諸多區(qū)別都根源于二者作用的法律程序不同，行政處罰行為與行政訴訟活動(dòng)有別，因而程序中具體制度也相異。

第一，證據(jù)所使用、支配的主體不同，行政處罰證據(jù)由行政主體使用，而行政訴訟中的證據(jù)由人民法院使用。

第二，證據(jù)所證明的對(duì)象不同，行政處罰證據(jù)證明的是行政相對(duì)人是否有實(shí)施違法行為，是否需要對(duì)其進(jìn)行行政處罰，體現(xiàn)的是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的管理，而行政訴訟法的證據(jù)是證明行政行為是否合法，蘊(yùn)含的是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的制衡。

第三，證據(jù)的適用范圍不同，行政處罰證據(jù)僅在處罰當(dāng)事人的過(guò)程中適用，而行政訴訟法的證據(jù)貫穿整個(gè)訴訟活動(dòng)。

第四，證據(jù)運(yùn)用的要求不同，行政處罰證據(jù)是在處罰決定作出之前通過(guò)調(diào)查、取證得到，后期可以補(bǔ)充偵查，但行政訴訟法中的證據(jù)是在訴訟活動(dòng)開(kāi)始前所取得，后期不能再次收集。 在當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有明文規(guī)定行政證據(jù)的前提下，合理借用行政訴訟法的證據(jù)具有重要的現(xiàn)實(shí)性和實(shí)踐性。

（三）行政處罰證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)

能否作為行政處罰的證據(jù)，必須符合證據(jù)三要件，即關(guān)聯(lián)性、真實(shí)性、合法性。通過(guò)對(duì)證據(jù)三要件的審查，行政主體可以判斷證據(jù)的證明力以及證明力大小，從而作出合法合理的行政處罰行為。

關(guān)聯(lián)性指行政處罰證據(jù)必須直接或間接反映違法者的違法事實(shí)。如果證據(jù)與違法事實(shí)毫無(wú)關(guān)聯(lián)，那么即使合法取得了證據(jù)也是浪費(fèi)行政資源的體現(xiàn)，違反了行政法便民高效的原則。行政處罰證據(jù)與違法事實(shí)的關(guān)聯(lián)性其實(shí)質(zhì)是探求違法行為與違法后果之間的因果關(guān)系，即通過(guò)確認(rèn)行政處罰證據(jù)與具體的違法行為存在關(guān)聯(lián)性求證違法行為與后果存在法律上的因果聯(lián)系。

真實(shí)性指行政處罰證據(jù)必須是客觀存在的，而不是臆想的、推測(cè)的。這就要求行政主體必須對(duì)證據(jù)的真實(shí)性作出評(píng)判，從而進(jìn)行行政處罰。真實(shí)性首先體現(xiàn)為行政處罰證據(jù)的客觀性，即排除以偽造手段設(shè)立的虛假證據(jù)；真實(shí)性也體現(xiàn)為行政處罰證據(jù)的全面性，即不能以截取部分材料作為行政處罰活動(dòng)的證據(jù)使用，而應(yīng)綜合全部材料判斷行為主體是否違法。

合法性指行政處罰證據(jù)必須是符合法律法規(guī)并且有法律效力的，包括行政處罰證據(jù)取得的主體合法、程序合法、內(nèi)容合法、效力合法等。合法性是行政處罰證據(jù)能否作為行政處罰依據(jù)的基石，行政處罰中證據(jù)的來(lái)源往往在這一環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問(wèn)題，本文主要從這一屬性對(duì)行政處罰的證據(jù)進(jìn)行探討。

二、 公民提供的資料能否作為行政處罰的證據(jù)

（一）公民提供的資料

公民提供的資料包括公民所拍攝的視頻、照片、電話錄音、電子數(shù)據(jù)等一系列能反映違法者違法事實(shí)的證明。對(duì)這些資料，是否可以直接作為行政處罰的依據(jù)，我國(guó)行政實(shí)踐給出了不同的答案，南昌市的“隨手拍”活動(dòng)將公民提供的資料作為行政處罰的證據(jù)。而早在2003年，賴某訴廣州市公安交管局交通違章處罰案因?yàn)樾姓V訟敗訴，“隨手拍”材料至今沒(méi)有成為行政處罰的證據(jù)。公民提供的資料究竟能否成為行政處罰的證據(jù)，理清這個(gè)問(wèn)題，對(duì)于協(xié)調(diào)行政執(zhí)法沖突有著重要價(jià)值。

（二）公民提供的資料作為行政處罰證據(jù)無(wú)法可尋

筆者認(rèn)為，公民提供的資料不能作為行政處罰的證據(jù)。行政處罰不是為了處罰而處罰，處罰不是目的，而是手段的一種，行政主體通過(guò)行政處罰最終實(shí)施有效的行政管理，維護(hù)社會(huì)公共利益與良好的社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法利益，但不可否認(rèn)，行政處罰對(duì)公民個(gè)人的法益存在侵犯的潛在危險(xiǎn)。

因此，必須嚴(yán)格控制作為行政處罰行為的證據(jù)來(lái)源。從證據(jù)三屬性來(lái)看，公民提供的往往是真實(shí)并與違法者違法事實(shí)密切相關(guān)資料，但從合法性來(lái)看，公民提供的資料不能作為行政處罰的依據(jù)。

1. 法律沒(méi)有明文規(guī)定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據(jù)。行政法最核心的價(jià)值是“法無(wú)明文規(guī)定即違法”，把現(xiàn)代政府的權(quán)力關(guān)在籠子里，要求行政主體在實(shí)行行政行為時(shí)嚴(yán)格按照法律規(guī)定，當(dāng)然也包括運(yùn)用證據(jù)必須依法進(jìn)行。在我國(guó)目前的行政法體系中，沒(méi)有規(guī)定公民提供的資料可以作為行政處罰的證據(jù)，如果行政主體將公民提供的資料直接作為行政處罰的證據(jù)，其行為不僅無(wú)效，更因違反行政法規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。

2. 主體不合法。行政法處罰的證據(jù)，其收集的主體只能是行政法律法規(guī)規(guī)定的主體，而不能未經(jīng)法律規(guī)定委托給公民，《行政處罰法》第36、37條明文規(guī)定，調(diào)查、收集有關(guān)證據(jù)只能由行政機(jī)關(guān)行使，行政執(zhí)法人員具體進(jìn)行調(diào)查取證，調(diào)查取證是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的重要一環(huán)，不能在沒(méi)有法律明文規(guī)定的情況下私自委托給公民進(jìn)行調(diào)查取證，因此公民所提供的資料不能作為行政處罰的證據(jù)。

3.程序不合法。行政處罰程序是指在法律規(guī)定下，行政執(zhí)法主體在行使行政處罰權(quán)所必須遵循或履行的法定步驟、順序、方式和時(shí)限?！缎姓幜P法》第37條對(duì)此予以了相應(yīng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)至少應(yīng)派兩名執(zhí)法人員對(duì)具體案件進(jìn)行調(diào)查或者進(jìn)行檢查，在調(diào)查過(guò)程中應(yīng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件以表明身份。公民提供的資料是由公民自行收集的，沒(méi)有按照法定的程序進(jìn)行，無(wú)法取得行政處罰法上證據(jù)的效力，不能被行政機(jī)關(guān)直接采納作為處罰依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第 57條將嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料排除在定案依據(jù)外。行政訴訟中嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)不能作為定案依據(jù)。 借鑒行政訴訟法中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，同樣我們可以認(rèn)為行政處罰證據(jù)也必須符合程序規(guī)定，不符合程序即不符合法律，屬于形式違法。

4.效力不合法。作為行政處罰證據(jù)，必須能達(dá)到證據(jù)充分的要求，否則就不能單獨(dú)作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。 公民不是職業(yè)的調(diào)查取證人員，沒(méi)有專業(yè)的訓(xùn)練，所提供的資料往往是孤證，無(wú)法直接作為處罰依據(jù)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰。

（三）公民提供的資料作為行政處罰證據(jù)不符情理

鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)治理并非只有鼓勵(lì)市民拍照這一種手法，如果把公民提供的個(gè)人資料作為行政處罰的證據(jù)，會(huì)造成行政處罰權(quán)力的無(wú)形擴(kuò)大，引起新的社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)間接鼓勵(lì)偷拍、偷錄、竊取信息等方式取得資料，會(huì)引起公民人人自危，造成更大法益的侵害。也有不法之徒可以利用此來(lái)賺錢(qián)、整蠱。 比如，把別人的車牌給遮了，再拍下照片去舉報(bào)，顯示的“證據(jù)”完全“真實(shí)”，政府行政部門(mén)卻無(wú)法進(jìn)行有力認(rèn)證。再比如，路邊違章停車要罰錢(qián)，不法之徒拍照兜售給車主，威脅去舉報(bào)，這種情況下，本來(lái)是交通違法者輕微違法，最終會(huì)演化為不法分子的嚴(yán)重違法甚至犯罪。

（四）不合法不符理并不意味著無(wú)法使用

法網(wǎng)恢恢，疏而不漏，公民提供的資料不能成為行政處罰的證據(jù)，但并不代表應(yīng)放任違法行為，不代表無(wú)法處罰違法行為。

1. 作為線索重新調(diào)查取證。公民不是適格的調(diào)查取證主體，但公民提供的資料完全可以作為行政機(jī)關(guān)調(diào)查的重要線索，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以根據(jù)公民提供的資料深入調(diào)查，通過(guò)調(diào)取電子監(jiān)控等多種手段取得合法的證據(jù)，對(duì)違法行為進(jìn)行合法處罰。雖然“電子眼”證據(jù)作為行政處罰證據(jù)，存在單一性、剝奪了當(dāng)事人申辯的權(quán)力、缺乏質(zhì)證、無(wú)法正確體現(xiàn)執(zhí)法精神、無(wú)法及時(shí)糾正違章違法行為、不能正確判斷違法行為是否輕微、無(wú)法承擔(dān)告知義務(wù)等缺陷。 但兩者結(jié)合能彌補(bǔ)缺陷，即以公民提供的資料為線索，用“電子眼”證據(jù)相互印證，這種提高證據(jù)證明力的方式在現(xiàn)實(shí)層面較為可行。

2.通知當(dāng)事人主動(dòng)說(shuō)明相關(guān)情況。對(duì)公民提供的資料的關(guān)聯(lián)性沒(méi)有懷疑，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)其真實(shí)性確認(rèn)后，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，積極實(shí)施法律賦予的管理權(quán)，應(yīng)當(dāng)通知違法者主動(dòng)到執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)明相關(guān)情況，利用手頭掌握的相關(guān)線索讓違法者自我陳述，根據(jù)其自我陳述對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。違法者如果拒不承認(rèn)其違法行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)可進(jìn)行調(diào)查取證，此時(shí)，提供資料的公民所述就可以作為證人證言，他們的證言有時(shí)能全面、準(zhǔn)確地反映了違法行為的真實(shí)情況，其提供的資料也可轉(zhuǎn)化成執(zhí)法機(jī)關(guān)所收集的證據(jù)，再通過(guò)各種方式收集旁證資料，從而對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。

三、公民提供行政處罰證據(jù)的完善

公眾參與社會(huì)治理尤其是參與行政處罰證據(jù)的提供不僅能夠健全公民的主體意識(shí)，維護(hù)公民自身合法權(quán)益不受侵害，消除歧視，保障正義，還能加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約與監(jiān)督，推動(dòng)國(guó)家向公民社會(huì)發(fā)展。 但公民提供行政處罰的證據(jù)不能隨意進(jìn)行，必須建立一套完整的規(guī)則體系加以約束，否則不僅給政府增加了極大的行政負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致行政效率低下，更會(huì)造成公民之間相互舉報(bào)，造成人權(quán)侵害的混亂局面。加強(qiáng)公眾參與提供行政處罰證據(jù)，建設(shè)“大社會(huì)，小政府”必須使政府瘦身，剝離一部分權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)公眾的自我管理創(chuàng)造條件，而這一切都要由法律予以確定。

（一） 證據(jù)制度規(guī)范化

有關(guān)行政訴訟的規(guī)范雖然已經(jīng)在一定程度上為行政證據(jù)的合法、有效奠定了一定的基礎(chǔ)，但畢竟還需要從行政行為本身的角度對(duì)行政證據(jù)問(wèn)題作出規(guī)定，以進(jìn)一步完善我國(guó)的行政證據(jù)法律制度。 為節(jié)省我國(guó)立法資源，優(yōu)化立法質(zhì)量，減少立法沖突，加強(qiáng)立法適用，我國(guó)在證據(jù)立法上不應(yīng)單獨(dú)制定多部《證據(jù)法》，而應(yīng)該制定統(tǒng)一適用的《中華人民共和國(guó)證據(jù)法》，在《證據(jù)法》行政處罰一章中授予公民提供行政處罰證據(jù)的權(quán)利。

1.《證據(jù)法》不能僅規(guī)定證據(jù)在司法程序中使用，而應(yīng)該同時(shí)具備在行政執(zhí)法過(guò)程中使用的特性。通過(guò)《證據(jù)法》讓渡政府的一部分調(diào)查取證權(quán)，把公民提供證據(jù)的途徑、規(guī)則、方式、種類、范圍、證明條件、法律后果等詳細(xì)規(guī)定。在程序上對(duì)公民提供證據(jù)進(jìn)行規(guī)范，明確公民取得證據(jù)應(yīng)負(fù)的義務(wù)，明確公民取證的證明效力，規(guī)范取證主體的行為。

2.通過(guò)《證據(jù)法》明確證據(jù)審核的政府機(jī)關(guān)，規(guī)定由相應(yīng)的部門(mén)審核公民所提供的證據(jù)，同時(shí)規(guī)定審核證據(jù)所應(yīng)具備的條件與技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格對(duì)公民提供資料的審查，綜合審查該證據(jù)的來(lái)源、形成時(shí)間、地點(diǎn)、手段等，對(duì)于其中合法有效的證據(jù)來(lái)源進(jìn)行一定的褒獎(jiǎng)；對(duì)于其中無(wú)效的證據(jù)進(jìn)行回復(fù)；對(duì)于其中違法的相關(guān)證據(jù)進(jìn)行駁回并批評(píng)證據(jù)提供者，如再侵犯他人權(quán)利將采取一定的措施，比如記錄誠(chéng)信檔案等方式予以處罰；對(duì)于犯罪的證據(jù)移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。

（二）行政處罰程序司法化

行政處罰司法化指享有行政處罰權(quán)的主體在實(shí)施行政處罰的過(guò)程中，借鑒司法程序的規(guī)范，以保障行政處罰的程序性公平和正義的過(guò)程。 行政處罰司法化并非要求行政處罰嚴(yán)格按照司法訴訟程序進(jìn)行，而是在遵循行政處罰效率的原則下，追求形式正義與實(shí)質(zhì)正義的結(jié)合。

與我國(guó)《證據(jù)法》配套，行政處罰程序司法化意味著我國(guó)應(yīng)制定《行政處罰程序法》，對(duì)行政處罰的相關(guān)程序問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。與公民提供資料作為證據(jù)程序相類似，我國(guó)目前對(duì)行政處罰的程序規(guī)定還有待強(qiáng)化，即使是交通部門(mén)對(duì)“瞬間違法行為的處罰”也遭受過(guò)諸多質(zhì)疑，當(dāng)事人常以處罰違反《中華人民共和國(guó)行政處罰法》為理由，請(qǐng)求人民法院撤銷對(duì)其的行政處罰。幸有學(xué)者用《立法法》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四十一條第一款和四十二條，認(rèn)為對(duì)違法行為人處以警告或者二百元以下罰款的，可以適用簡(jiǎn)易程序，而適用簡(jiǎn)易程序處罰的，可以由一名交通警察作出，以此來(lái)承認(rèn)簡(jiǎn)易程序的效力。針對(duì)此種問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的概率并不低，其意義不僅局限于對(duì)道路交通行政處罰，同樣它對(duì)于實(shí)施簡(jiǎn)易程序的諸多行政執(zhí)法行為，具有較為普遍的意義。 而簡(jiǎn)易程序只有在法規(guī)或者規(guī)章層面予以規(guī)定，在使用時(shí)常陷入尷尬局面，因此，應(yīng)精心設(shè)置行政處罰的程序性規(guī)定，讓行政處罰按著程序?qū)崿F(xiàn)正義。

四、 結(jié)論

構(gòu)建法治國(guó)家必須強(qiáng)化依法行政，健全行政執(zhí)法的體制與程序。近年，行政體制改革如火如荼，規(guī)范行政執(zhí)法不僅有利于加快我國(guó)的法治進(jìn)程，也有利于保障公民個(gè)人合法權(quán)利不受政府公權(quán)力的侵害。行政處罰作為與公民切身利益最緊密相關(guān)的行政行為，如果不能依法行使，將給公民個(gè)人合法權(quán)益造成巨大損害。在深化行政改革的過(guò)程中，把管理權(quán)交給社會(huì)固然是好，但在目前沒(méi)有明確的法律規(guī)范之下，涉及公民切身利益的權(quán)力不能委托給公眾，行政處罰的證據(jù)必須由法律規(guī)定的執(zhí)法機(jī)關(guān)和組織調(diào)查取得，不能交由公民個(gè)人自行取得。公民提供的資料不僅主體、程序、效力不合法，其所包含隱性地對(duì)公民其他合法權(quán)益如隱私權(quán)的侵害不容忽視，這更是無(wú)形中擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，不利于我國(guó)依法治國(guó)，限制公權(quán)力行使的大潮流。

注釋：

來(lái)自中國(guó)新聞網(wǎng)：http：//www.chinanews.com/sh/2017/01-07/8116487.shtml.

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