摘 要 我國生活廢棄物回收利用立法涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等多個領(lǐng)域，具有立法分散化、立法全程化和地方性法規(guī)規(guī)章多樣化的特點。甘肅省生活廢棄物回收利用尚處于發(fā)展初期，立法不足明顯。甘肅省生活廢棄物回收利用的法制對策涉及加強立法的針對性和可操作性、健全完善相關(guān)配套制度和增強法律責任的約束力。

關(guān)鍵詞 甘肅省 生活廢棄物 回收利用 法制對策

基金項目：2015年甘肅省高等學?？蒲许椖俊案拭C省廢棄物回收利用法制對策研究”部分研究成果，主持人張小軍，項目編號：2015B—156。

作者簡介：張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.380

一、生活廢棄物的內(nèi)涵、特點及分類

（一）內(nèi)涵及特點

生活廢棄物是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產(chǎn)生且在一定的時間和空間范圍內(nèi)基本失去使用價值的排放物。生活廢棄物具有四個特點：一是來源特定性。生活廢棄物產(chǎn)業(yè)于日常生活或者為日常生活提供服務的活動之中，具有來源特定性。二是種類多樣性。生活廢棄物多種多樣，既包括生活垃圾、包裝材料，也包括餐廚廢物、廢家電等。三是潛在利用性。生活廢棄物雖然在一定的時間和空間范圍內(nèi)基本失去使用價值，但其仍然具有潛在的利用價值，可以回收利用，是放錯地方的“資源”。四是形態(tài)多樣性。生活廢棄物的形態(tài)多種多樣，既包括廢紙、廢塑料，也包括廢家電、廢金屬等，形態(tài)各異。

（二）分類

生活廢棄物主要分為以下四種類型：一是可回收生活廢棄物。主要包括紙類制品、金屬制品、塑料制品、玻璃制品、橡膠制品等，可以通過回收利用實現(xiàn)綜合利用，從而減少環(huán)境污染，節(jié)約資源。二是餐廚生活廢棄物。主要包括剩菜剩飯、菜根菜葉、動物殘余、果殼瓜皮、殘枝落葉、廢棄食用油等，可以通過生物技術(shù)制成有機肥料。三是有害生活廢棄物。主要包括廢舊電池、廢舊電器、過期藥品、過期化妝品、廢棄水銀溫度計等，可以通過特殊安全處理減低其有害性。 四是其他生活廢棄物。主要包括磚瓦陶瓷、渣土渣灰、婦女衛(wèi)生用品、廢棄家具、一次性餐具等不可降解又難以回收的生活廢棄物，可以采取衛(wèi)生填埋等方法有效減少污染。

二、我國生活廢棄物回收利用的立法現(xiàn)狀及立法特點

（一）立法現(xiàn)狀

我國生活廢棄物回收利用立法涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等領(lǐng)域，主要有《環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法規(guī)定：國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復利用產(chǎn)品；縣級以上政府應當統(tǒng)籌安排建設城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！冻鞘猩罾芾磙k法》規(guī)定：城市生活垃圾治理實行減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰依法負責的原則；國家采取有利于城市生活垃圾綜合利用的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，鼓勵對城市生活垃圾實行充分回收和合理利用。除此之外，各地制定的地方法規(guī)規(guī)章主要有：《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》、《貴州省城鎮(zhèn)垃圾管理暫行辦法》等。

（二）立法特點

一是生活廢棄物回收利用立法分散化。我國生活廢棄物回收利用立法分散規(guī)定在《環(huán)境保護法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等不同法律法規(guī)之中，其中《固體廢物污染環(huán)境防治法》則全面具體規(guī)定了固體廢物，包括生活廢棄物的污染環(huán)境防治措施。二是生活廢棄物回收利用立法全程化。我國生活廢棄物回收利用立法從生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者和監(jiān)管者全程立法，全程監(jiān)管，全程防治，促進生活廢棄物的減量化、資源化和再利用。國家鼓勵單位和個人購買、使用再生產(chǎn)品和可重復利用產(chǎn)品，減少或者避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中生活廢棄物的產(chǎn)生和排放，提高資源利用效率，促進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。三是地方性法規(guī)規(guī)章多樣化。廣東省在我國最早進行了生活廢棄物地方立法，其立法相對完善?！稄V東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》規(guī)定：單位和個人應當盡量減少生活垃圾產(chǎn)生，按規(guī)定分類投放生活垃圾，繳納生活垃圾處理費。市、縣（區(qū)）人民政府應當制定并公布可回收生活垃圾目錄，合理布局再生資源回收網(wǎng)絡，制定低價值可回收生活垃圾回收利用優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)參與低價值可回收生活垃圾的回收利用。其余各省立法較為簡單、名稱也各不相同，條例多為地方立法機關(guān)——省市區(qū)人大或其常委會制定，辦法多為地方行政機關(guān)——省市區(qū)政府會議制定。

三、甘肅省生活廢棄物回收利用現(xiàn)狀及立法不足

（一）回收利用現(xiàn)狀

近年來，伴隨甘肅省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和生活廢棄物的大量產(chǎn)生，甘肅省生活廢棄物回收利用發(fā)展迅速，回收網(wǎng)點較多，生活廢棄物回收利用網(wǎng)絡體系初步形成。但由于生活廢棄物回收利用尚處于發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，生活廢棄物回收率低，產(chǎn)業(yè)準入門檻較低，回收企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小，回收企業(yè)任意布點，回收資源隨意堆放、回收資源污染嚴重、加工分揀設施落后、加工技術(shù)人員缺乏、集散加工能力不足，產(chǎn)業(yè)管理不太規(guī)范，甘肅省生活廢棄物回收利用產(chǎn)業(yè)低端微利，產(chǎn)業(yè)市場波動較大、個體經(jīng)營模式較多，抵御風險的能力弱，全省各地回收產(chǎn)業(yè)整體上規(guī)模小、層次低、發(fā)展不平衡。

（二）立法不足

一是立法的可操作性不強。甘肅省十屆人大常委會2007年通過了地方性法規(guī)——《甘肅省資源綜合利用條例》，對各類資源的綜合利用進行了詳盡規(guī)定。2010年甘肅省人民政府公布施行的地方性規(guī)章——《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》，對各類再生資源的回收綜合利用做出了全面規(guī)定。但縱觀上述地方性法規(guī)和規(guī)章，規(guī)定較為原則和抽象，宣示性內(nèi)容較多，可操作性不強，尚未覆蓋生活廢棄物所有領(lǐng)域，存在立法不足和欠缺，法規(guī)和規(guī)章實施的預期效果不理想。二是相關(guān)配套制度不健全。兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)配套制度不健全，制度剛性不強，未突出立法的全過程管理，源頭治理減少生活廢棄物的具體措施不多，末端治理的制度剛性不強，缺乏有效的約束和激勵措施，難以有效調(diào)動生產(chǎn)者、銷售者、消費者和管理者對生活廢棄物回收利用的積極性和主動性。三是法律責任的約束力不強。兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的法律責任多表現(xiàn)為責令停止生產(chǎn)、責令限期改正、逾期不改正的，處以罰款、取消認定資格、給予警告等行政責任，缺乏其他法律責任的規(guī)定，而且處罰力度偏輕，約束力不強，威懾力不大，實踐效果較差。

四、甘肅省生活廢棄物回收利用的法制對策

（一）加強立法的針對性和可操作性

首先，增加生活廢棄物回收利用的相關(guān)規(guī)定?！陡拭C省資源綜合利用條例》和《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》兩部地方性法規(guī)和規(guī)章可以針對生活廢棄物的特點，適當增加生活廢棄物源頭控制、收集運輸、回收處置和綜合利用的相關(guān)規(guī)定， 促進生活廢棄物的減量化、資源化和無害化。其次，制定《甘肅省生活廢棄物回收利用辦法》。由于綜合性立法難以面面俱到，考慮周全。因而，可以制定一部甘肅省地方性法規(guī)——《甘肅省生活廢棄物回收利用條例》，或制定一部甘肅省地方性政府規(guī)章——《甘肅省生活廢棄物回收利用辦法》。專門規(guī)定生活廢棄物的控制、傾倒、分類、收集、運輸、回收利用和處置等全過程，突出生活廢棄物的源頭治理、全程控制和綜合治理，從源頭削減生活廢棄物污染，提高生活廢棄物資源的利用效率，加強各類主體的責任、權(quán)利和義務的規(guī)定，完善監(jiān)督保障機制和法律責任，切實保護生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）健全完善相關(guān)配套制度

首先，制定生活廢棄物回收利用專項規(guī)劃。由于甘肅省城鄉(xiāng)的生活廢棄物產(chǎn)生量越來越大，各地縣級以上政府應制定生活廢棄物回收利用專項規(guī)劃，明確工作原則和分階段工作目標，引導社會公眾主動參與，加強生活廢棄物源頭控制，完善生活廢棄物分類收集、資源回收、無害化處理和運行保障機制，促進生活廢棄物日產(chǎn)日清和綜合利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人與自然和諧發(fā)展。其次，引入生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場機制。加強地方政府的宏觀調(diào)控和政策支持，積極培育生活廢棄物回收利用循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。通過構(gòu)建生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場運行機制，發(fā)揮市場機制的作用，充分調(diào)動民間資本和民營企業(yè)發(fā)展生活廢棄物相關(guān)產(chǎn)業(yè)的積極性和主動性，開發(fā)、開放和規(guī)范生活廢棄物收集、運輸、貯存、回收、處置和綜合利用等各個環(huán)節(jié)，提高生活廢棄物回收利用相關(guān)產(chǎn)業(yè)集中度，使源頭控制、分類回收與后續(xù)利用相互銜接，形成一個完整的生活廢棄物回收利用循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。再次，制定并公布可回收生活廢棄物目錄。市、縣（區(qū)）人民政府應當制定并公布可回收生活廢棄物目錄，對可回收生活廢棄物進行產(chǎn)業(yè)分類引導，合理布局生活廢棄物資源回收網(wǎng)絡。制定低價值可回收生活廢棄物強制回收利用的政府補貼等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)參與低價值可回收生活廢棄物的回收利用。據(jù)調(diào)查，德國將垃圾分為839種；日本將一個礦泉水瓶分為瓶蓋、瓶身、瓶上塑料紙三種資源回收。 最后，健全生活廢棄物回收利用經(jīng)濟激勵制度。一是健全生活廢棄物排放收費制度。適當提高生活廢棄物排放收費標準，通過經(jīng)濟手段從生活廢棄物產(chǎn)生源頭抑制其產(chǎn)生量，改變目前主要由國家和地方財政支持生活廢棄物處置和回收利用費用的現(xiàn)狀。二是建立回收押金制度及其他激勵制度?；厥昭航鹬贫仁菓媒?jīng)濟激勵機制促使消費者承擔回收生活廢棄物責任的制度，是指向購買能產(chǎn)生可利用生活廢棄物的消費者收取一定的附加費用，當消費者把可利用生活廢棄物送回回收系統(tǒng)時即退還其所收附加費的制度?？珊侠泶_定收取押金的比例，并建立一個簡便易行的押金退還系統(tǒng)。其他激勵制度包括財政補貼、無息貸款或低息貸款、表彰獎勵制度等。

（三）增強法律責任的約束力

首先，增強行政責任的威懾力和約束力?！陡拭C省資源綜合利用條例》和《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》兩部地方性法規(guī)和規(guī)章的針對違法行為的行政罰款額度較低，通常為處以500元以上2000元以下罰款、處以500元以上3000元以下罰款、1萬元以上3萬元以下等罰款，總體上看罰款額度較低，難以有效制約和制裁違法行為。因而，應綜合考慮違法行為地的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況等相關(guān)因素，適當提高罰款額度，增強行政責任的威懾力和約束力。其次，增加民事責任的相關(guān)規(guī)定。應規(guī)定政府主管部門、生產(chǎn)者、銷售者、回收者和消費者違反生活廢棄物回收利用的有關(guān)規(guī)定應承擔的民事責任，建立共同承擔生活廢棄物回收利用責任的有效法律機制，尤其是促進消費者積極參與，養(yǎng)成良好的消費習慣和生活方式。

注釋：

江源、劉運通、邵培.城市生活垃圾管理——推進循環(huán)經(jīng)濟的前沿領(lǐng)域.北京：中國環(huán)境科學出版社.2004.31-37.

馬艷艷.論我國城市垃圾處理的法律對策.知識經(jīng)濟.2013（7）.71-72.

王湛、林清容.可回收垃圾目錄為何遲遲不出臺.深圳特區(qū)報.2013-10-31.