薛建榮

摘要：近年來，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，沙灣縣大量農(nóng)民選擇外出務(wù)工，農(nóng)戶間私下流轉(zhuǎn)承包地的現(xiàn)象比較普遍，極易產(chǎn)生矛盾糾紛。為進一步提高農(nóng)業(yè)效益，穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，按照”依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)農(nóng)民開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民把土地向農(nóng)民合作社、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，土地流轉(zhuǎn)”流”出了活力，”轉(zhuǎn)”出了后勁。今后，如何創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)營體制，依靠科技等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程成為沙灣縣實現(xiàn)快速發(fā)展的主要問題。全面推進土地合理流轉(zhuǎn)對于破解”三農(nóng)”問題、構(gòu)建社會主義和諧社會，全面建成小康社會有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、主要做法和成效

沙灣縣歷來在全疆是棉花、小麥和玉米的優(yōu)質(zhì)主產(chǎn)區(qū)，早在2003年沙灣縣依托地緣優(yōu)勢、資源優(yōu)勢，依據(jù)產(chǎn)區(qū)差異和種植優(yōu)勢，詳細(xì)劃分了山區(qū)片（以優(yōu)質(zhì)小麥、玉米制種和畜牧業(yè)為主）、公路沿線片（以發(fā)展“肉庫”“菜籃子”等特色種養(yǎng)殖為主）和老沙灣片（以優(yōu)質(zhì)棉規(guī)模產(chǎn)地為主）的3個片區(qū)，分類指導(dǎo)、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但就以老沙灣片人少地多的實際，使土地更好地提高生產(chǎn)效益，對于其他地區(qū)，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，沙灣縣做了大膽實踐和探索，并經(jīng)過近幾年的發(fā)展，規(guī)模效益和經(jīng)濟效益突顯。

（一）主要做法

1、政府引導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃

新疆大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)起步于2008年，2009年5月，沙灣縣、鄉(xiāng)人民政府成立了縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《沙灣縣加快農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)、建立農(nóng)村土地規(guī)范有形交易市場試點實施方案》和《沙灣縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等十幾項相關(guān)制度，逐步完善和加強土地流轉(zhuǎn)信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，優(yōu)化流轉(zhuǎn)外部環(huán)境，規(guī)范健全流轉(zhuǎn)市場。

2、多措并舉，穩(wěn)步推進

一是加強宣傳培訓(xùn)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。加大農(nóng)村土地承包“一法一辦法”等文件宣傳力度，重點加強基層干部教育培訓(xùn)，提高流轉(zhuǎn)管理、服務(wù)水平，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性和農(nóng)民群眾參與的主動性。二是抓好典型示范，鼓勵土地流轉(zhuǎn)。以比較成功的土地流轉(zhuǎn)合作社和玉米制種合作社等特色種植合作社，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，以點帶面發(fā)展農(nóng)村土地集約經(jīng)營。真正解決農(nóng)戶與市場、合作社之間的利益關(guān)系，形成人人支持、參與流轉(zhuǎn)的良好氛圍。二是優(yōu)化結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進土地流轉(zhuǎn)。圍繞農(nóng)民增收，大力發(fā)展生態(tài)、安全、高效農(nóng)業(yè)，集中發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，形成“一村一品”、“一鄉(xiāng)一業(yè)”，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)能和效益，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整促進土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)筑農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。三是發(fā)展民營經(jīng)濟，助推土地流轉(zhuǎn)。加快民營經(jīng)濟發(fā)展，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，扶持壯大農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，加強農(nóng)民職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，推動農(nóng)村土地向種田能手、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社及涉農(nóng)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，建立不同形式的土地股份合作社。

（二）主要成效

為積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體，加快推進我縣農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，建立有形市場，促進我縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，以土地規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營帶動縣域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。近年來，通過提高土地綜合生產(chǎn)能力和收益，初步走出了一條推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理”的發(fā)展道路。

1、以點帶面，積極推進流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)新科技的不斷推廣，新開墾土地面積不斷擴大，用水十分緊張，水資源短缺已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要原因，為了解決水土矛盾，沙灣縣推廣應(yīng)用了節(jié)水滴灌技術(shù)。如何實現(xiàn)土地集約化經(jīng)營，經(jīng)借鑒周邊縣市和兵團團場經(jīng)驗，因地制宜在部分村村民之間進行土地互換，通過土地互換，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量明顯增加，大大增加了農(nóng)民收，沙灣縣選擇了在條件便利的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村進行有序流轉(zhuǎn)，主要集中在老沙灣片區(qū)以棉花種植為主、作物結(jié)構(gòu)相對單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2、創(chuàng)新經(jīng)營機制，培育新型主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是雙向市場行為，培育承接流轉(zhuǎn)主體非常關(guān)鍵。沙灣縣現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社800余家，涉及到土地流轉(zhuǎn)210余家，共入股土地28.87萬畝以上，進行統(tǒng)一經(jīng)營的模式。沙灣縣雙泉農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社按照農(nóng)戶自愿、平等、互利的原則，在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上，通過土地合理流轉(zhuǎn)，吸收農(nóng)民以土地入股，實施“六統(tǒng)一”管理模式，在今年氣候不佳，價格下滑的情況下，合作社積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，三分之一種植番茄、三分之一種植玉米制種、三分之一種植棉花，實現(xiàn)每畝純收入1000元，入社社員比非入社社員僅棉花收入平均每畝多收500元以上。

3、先行先試，探索發(fā)展土地股份合作社。

在尊重農(nóng)民意愿、不改變土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，按照“六統(tǒng)一”要求，實現(xiàn)統(tǒng)一供種、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一農(nóng)機作業(yè)層次和收費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一農(nóng)資采供服務(wù)、統(tǒng)一重大技術(shù)措施及統(tǒng)一銷售，在降低成本的同時，實現(xiàn)產(chǎn)品量價齊升。2015年，柳毛灣鎮(zhèn)王家莊村率先成立了由200余戶、700余村民，將5600畝土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化，入股合作社統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作社，闖出一條“土地變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東，有地不種地，收益靠分紅”的合作發(fā)展之路，跨出了該縣發(fā)展土地股份合作的第一步。截至2015年年底，全縣已成立農(nóng)民土地股份合作社216家，入股合作社經(jīng)營面積28萬畝。

4、圍繞社會化服務(wù)，組建合作社聯(lián)社。

近年來，我縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集中土地、農(nóng)機、農(nóng)資等各方資源，通過組建合作社聯(lián)社，突出專業(yè)優(yōu)勢，讓特色產(chǎn)業(yè)在聯(lián)合中做大做強。如：四道河子鎮(zhèn)聚力機采棉專業(yè)合作社聯(lián)社由機采棉種植、農(nóng)機服務(wù)、農(nóng)資服務(wù)、農(nóng)技服務(wù)等5家合作社和1家棉花加工企業(yè)組成，現(xiàn)有成員495人，其中機采棉種植戶456人，農(nóng)機大戶20人，采棉機手13人，農(nóng)業(yè)技術(shù)專家6人；擁有大馬力拖拉機及配套大型農(nóng)機具100臺，采棉機13臺，流轉(zhuǎn)種植機采棉面積達5萬畝。

5、創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)貸款模式。為有效解決合作社擴大再生產(chǎn)資金短缺困難，將合作社豐富的土地資源轉(zhuǎn)化為土地資本，嘗試將農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，利用土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的預(yù)期收益作為抵押標(biāo)的物，成立了自治區(qū)第一個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)。為明確各方職責(zé)，制定《沙灣縣農(nóng)村土地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，目前共有122家合作社，獲得8010萬元貸款，尚未發(fā)生貸款逾期行為，解決合作社的后顧之憂。

二、我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

我縣以改革產(chǎn)權(quán)制度、建立有形市場、培育經(jīng)營主體為具體內(nèi)容的“三位一體”土地流轉(zhuǎn)取得了初步成效，但在工作開展過程中也出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在：

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展不平衡，土地流轉(zhuǎn)的主要集中在我縣以種植棉花為主的老沙灣片區(qū)，公路沿線片由于種植作物比較雜，流轉(zhuǎn)的速度不快，山區(qū)片由于土地差別和思想觀念的原因，也影響了流轉(zhuǎn)。

2、流轉(zhuǎn)風(fēng)險較大，缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估。土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對農(nóng)民利益的保護機制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，一跑了之，給流轉(zhuǎn)農(nóng)戶造成較大的經(jīng)濟損失。造成損失后，又沒有有效的補償辦法，風(fēng)險由農(nóng)民和政府承擔(dān)。

3、農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制。除土地入股互合作社外，其他流轉(zhuǎn)方式在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一定不變。流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

三、幾點對策和建議

下一步我們要有針對性地采取措施，化解矛盾，進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，積極穩(wěn)妥推進土地流轉(zhuǎn)改革進程。

（一）高位推動、把轉(zhuǎn)變思想放在首位，提高土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，把加快勞務(wù)輸出作為重點，拓寬土地流轉(zhuǎn)的空間。

一是要加強對土地承包法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，《農(nóng)村土地承包法》、濃村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》作為農(nóng)村普法的重要內(nèi)容，從領(lǐng)導(dǎo)層面知法、懂法、用法；二是要加大典型引導(dǎo)力度。對種植大戶進行廣泛宣傳，用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實實在在的效果，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，投身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快土地流轉(zhuǎn)。三是要要加強對農(nóng)村勞動力的技術(shù)、技能培訓(xùn)，搞好信息服務(wù)、政策服務(wù)、法律服務(wù)和組織管理，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必然條件和有效空間。

（二）落實權(quán)力，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提。

落實和明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件，是健全土地流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺賬“四到戶”、“四相符”。所有檔案資料委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心集中保管，逐步實現(xiàn)土地承包檔案管理信息化，為加快推進土地流轉(zhuǎn)。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營打好基礎(chǔ)。由于確權(quán)登記費用高，現(xiàn)在農(nóng)戶沒有確權(quán)登記的積極性和主動性，建議自治區(qū)安排專項資金開展好此項工作。

（三）健全機構(gòu)，加強規(guī)范管理，建立市場化機制，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，按照機構(gòu)改革時編制部門核定的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員編制數(shù)，定崗定員，清理借調(diào)人員，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺。村級設(shè)信息員一名，負(fù)責(zé)收集、上報土地流轉(zhuǎn)信息，共同構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，滿足土地流轉(zhuǎn)的市場需求。

2、建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制，強化縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會職能，落實仲裁庭機構(gòu)人員編制和工作經(jīng)費，為依法搞好土地糾紛仲裁提供有力保障。

3、積極培育土地流轉(zhuǎn)市場，大力發(fā)展中介服務(wù)組織。搞好縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心建設(shè)，支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易大廳，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供“一站式”服務(wù)，通過縣土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一發(fā)布、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一合同鑒證，使農(nóng)村土地依法、有序、公開、快捷流轉(zhuǎn)。