樊玉琴　高麗

摘 要 基層檢察機(jī)關(guān)，承辦著檢察機(jī)關(guān)絕大多數(shù)的辦案任務(wù)，充分發(fā)揮檢委會(huì)集思廣益的功能與作用對(duì)于保障科學(xué)決策意義重大。但定位不清、決策質(zhì)量不高、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一等問題仍然影響和制約著檢委會(huì)作用的發(fā)揮。本文試在分析問題的基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議，以期加強(qiáng)和改進(jìn)基層檢察院檢委會(huì)工作。

關(guān)鍵詞 基層 檢察院 檢察委員會(huì)

作者簡介：樊玉琴、高麗，河南省三門峽市陜州區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.366

一、基層檢察院檢察委員會(huì)運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問題

（一）職能發(fā)揮失衡

檢委會(huì)有三大職能，宏觀指導(dǎo)、業(yè)務(wù)決策和監(jiān)督制約，就目前的情況而言，發(fā)展極不均衡。其中業(yè)務(wù)決策功能發(fā)揮較為全面和突出，而宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督功能則未受到應(yīng)有的重視，甚至有些基層檢察院的檢委會(huì)成為辦案機(jī)構(gòu)，把檢委會(huì)會(huì)議單純看作是“案件討論會(huì)”。單純的將檢委會(huì)定位為辦案機(jī)構(gòu)，使得檢委會(huì)制度的優(yōu)越性大打折扣。這是沒有準(zhǔn)確定位檢委會(huì)的職能使然。

在討論案件的分布上也存在分布不均衡的現(xiàn)象，案件主要分布公訴部門、偵監(jiān)部門、民行部門等少數(shù)部門。依據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》、《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》等規(guī)定，審議和決定重大事項(xiàng)是檢委會(huì)的重要職能，而民事、行政抗訴案件、監(jiān)所部門辦理的減刑、假釋案件，依照法律規(guī)定也應(yīng)當(dāng)存在“重大、疑難、復(fù)雜案件”應(yīng)提交檢委會(huì)審議，實(shí)踐中往往未予提交。

此外，按照訴訟原理，在公訴環(huán)節(jié)的“重大、疑難、復(fù)雜案件”在審查批準(zhǔn)逮捕環(huán)節(jié)和在職務(wù)犯罪偵查環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)屬于“重大、疑難、復(fù)雜案件”，實(shí)踐中這類案件往往被推至審查起訴環(huán)節(jié)才提交檢委會(huì)審議。由于推遲了檢委會(huì)審議的時(shí)間，影響了檢委會(huì)及時(shí)發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)功能，極有可能造成這類案件關(guān)鍵性證據(jù)的搜集、審查和運(yùn)用以及執(zhí)法程序出現(xiàn)紕漏和失誤。

（二）檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作局限

基層檢察院的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)是檢委會(huì)制度得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的中心和樞紐，其作用發(fā)揮的程度和好壞對(duì)檢委會(huì)的決策效率和決策水平有著直接的影響。就現(xiàn)狀而言，各基層院的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立在研究室、辦公室或者案管辦，甚至有些基層院沒有設(shè)立檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，或者將檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立于其他部門，而且檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員大多僅有1名并兼任數(shù)職。這直接導(dǎo)致檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)淪為檢委會(huì)的事務(wù)性辦事機(jī)構(gòu)，僅承擔(dān)著會(huì)議通知、材料發(fā)放、會(huì)議記錄、案卷材料整理等會(huì)務(wù)服務(wù)職能，檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的審核把關(guān)、決策參謀、監(jiān)督催辦等管理性職能無從實(shí)施，影響和制約檢委會(huì)的議事效率和水平，也不利于檢委會(huì)工作的規(guī)范化和科學(xué)化。

（三）檢察委員會(huì)權(quán)責(zé)不一致

檢委會(huì)在發(fā)揮集體智慧的同時(shí)，也出現(xiàn)人人決策但無人負(fù)責(zé)的弊端，即所謂人人負(fù)責(zé)等于無人負(fù)責(zé)?？v觀《人民檢察院組織條例》和《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》以及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)關(guān)于檢委會(huì)工作的各項(xiàng)工作規(guī)定文件中，鮮見關(guān)于檢委會(huì)的責(zé)任及規(guī)定。而根據(jù)《人民檢察院錯(cuò)案責(zé)任追究條例》第十七條的規(guī)定，檢察委員會(huì)討論決定的案件有錯(cuò)誤的，由檢察委員會(huì)集體承擔(dān)責(zé)任。這種“集體負(fù)責(zé)”也就成了“人人負(fù)責(zé)，誰也不負(fù)責(zé)”的結(jié)局。這將產(chǎn)生極大的風(fēng)險(xiǎn)，由于沒有承擔(dān)責(zé)任這一制度的約束，很可能導(dǎo)致檢委會(huì)委員決策的謹(jǐn)慎度和責(zé)任心不強(qiáng)，決策的隨意性增大，決策的專業(yè)性弱化，這必將使得檢委會(huì)制度的優(yōu)越性無從體現(xiàn)，極大損害檢委會(huì)決策的權(quán)威性，影響檢察機(jī)關(guān)的辦案能力和執(zhí)法水平。實(shí)踐中，有的檢委會(huì)委員會(huì)前不研究案件，甚至不知道會(huì)議討論的是什么案件，會(huì)上不發(fā)表法律意見或是人云亦云；有的委員發(fā)表意見時(shí)，不進(jìn)行法理分析，僅僅說出結(jié)論；集體擅自改變檢委會(huì)作出的決定；有些辦案部門或者承辦人害怕承擔(dān)案件責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，隨意將案件提交檢委會(huì)決定等等。諸如此類情形的出現(xiàn)，皆源于檢委會(huì)制度中的責(zé)任追究機(jī)制缺失。

（四）檢委會(huì)委員專業(yè)素養(yǎng)亟待提升

根據(jù)規(guī)定，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢委會(huì)，應(yīng)當(dāng)由檢察長、副檢察長、檢委會(huì)專職委員和相關(guān)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成。目前，絕大多數(shù)基層院檢委會(huì)組成人員中主要由檢察長、副檢察長、專職委員組成，一些辦案部門的人員均不在檢委會(huì)委員之列。這些委員本身要承擔(dān)大量的綜合工作或領(lǐng)導(dǎo)工作，鉆研法律規(guī)定和檢察業(yè)務(wù)的實(shí)踐和精力不容易得到保證，在檢委會(huì)審議決定重大、疑難和復(fù)雜案件時(shí)就難免存在對(duì)具體業(yè)務(wù)不熟悉、對(duì)法律規(guī)定及其適用不嫻熟的現(xiàn)象，從而直接影響檢委會(huì)的工作效率和效果。此外，檢委會(huì)的決策水平囿于檢委會(huì)委員的業(yè)務(wù)決策能力，檢委會(huì)的委員淘汰機(jī)制缺失一方面導(dǎo)致委員的學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，另一方面導(dǎo)致檢委會(huì)委員的流動(dòng)性差，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察人員無緣進(jìn)入檢委會(huì)，這些都將影響檢委會(huì)的決策水平。

二、破解基層檢察院檢察委員會(huì)工作難題的出路

（一）準(zhǔn)確定位檢委會(huì)職能，全面發(fā)揮檢委會(huì)作用

一是注重業(yè)務(wù)決策。各地基層院應(yīng)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)和可以提交檢委會(huì)討論和決定的案件和事項(xiàng)并適當(dāng)對(duì)檢委會(huì)決定的議題進(jìn)行擴(kuò)充，對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)交辦的、社會(huì)關(guān)注度高、影響重大的敏感熱點(diǎn)案件，辦案部門對(duì)處理決定分歧較大難以統(tǒng)一的案件等一些重大案件，應(yīng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論。二是重視宏觀指導(dǎo)，應(yīng)注意總結(jié)檢察工作規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、分析研究一段時(shí)期內(nèi)檢察工作中存在的突出問題和出現(xiàn)的新情況，通過司法解釋和案例指導(dǎo)，強(qiáng)化檢察委員會(huì)業(yè)務(wù)決策的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對(duì)重大專項(xiàng)工作和重大業(yè)務(wù)工作部署的審議。三是突出監(jiān)督制約。檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)，理應(yīng)肩負(fù)檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督和制約的職能作用。在司法實(shí)踐中，應(yīng)特別注意科學(xué)界定和明確區(qū)分黨組會(huì)和檢察長辦公會(huì)，與檢委會(huì)的職權(quán)范圍，堅(jiān)決防止將黨組會(huì)和檢察長辦公會(huì)替代行使檢委會(huì)職權(quán)的情形發(fā)生。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察委員會(huì)議決的案事項(xiàng)，必須提交檢委會(huì)充分討論后再按規(guī)定程序作出決定。同時(shí)注意在審議案件和重大事項(xiàng)過程中，發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門在履職中存在不作為、亂作為等現(xiàn)象的，并提出意見和建議，并督促有關(guān)部門及時(shí)改正。endprint

（二）建立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)

在基層檢察機(jī)關(guān)設(shè)立檢委會(huì)專門辦事機(jī)構(gòu)，是檢委會(huì)充分發(fā)揮職能作用的需要，更是檢委會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的自身需要。所以，有必要將檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的職能從基層檢察院的辦公室、法律政策研究室或案件管理辦公室中剝離出來，成立專門的檢委會(huì)辦公室。同時(shí)選調(diào)文字功底深厚、法律專業(yè)扎實(shí)、紀(jì)律嚴(yán)明、責(zé)任心強(qiáng)、工作細(xì)致的檢察人員到檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作，專職負(fù)責(zé)檢委會(huì)的相關(guān)工作，確保檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu) “程序過濾、實(shí)體把關(guān)、督辦落實(shí)、總結(jié)指導(dǎo)”的職能作用得以充分的發(fā)揮，同時(shí)應(yīng)注意突出為檢委會(huì)決策提供參考依據(jù)的工作重點(diǎn)。

（三）明確檢委會(huì)的決策責(zé)任

建立責(zé)任追究制度， 把責(zé)任具體分解落實(shí)到各位委員。檢察長是檢委會(huì)錯(cuò)案責(zé)任的第一責(zé)任人。對(duì)于經(jīng)檢委會(huì)集體討論決定出現(xiàn)的錯(cuò)案，檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)集體責(zé)任，主持會(huì)議的檢察長應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，對(duì)錯(cuò)誤決定投贊成票的委員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；主持檢委會(huì)會(huì)議的檢察長因違反相關(guān)法律規(guī)定或者檢委會(huì)議事規(guī)則，錯(cuò)誤對(duì)檢委會(huì)議決案事項(xiàng)作出決定的，由主持會(huì)議的檢察長承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢委會(huì)記錄應(yīng)當(dāng)如實(shí)記載會(huì)議情況及各位委員的意見，為檢委會(huì)責(zé)任的推行提供依據(jù)。通常情況下，案件的匯報(bào)人應(yīng)為承辦人，其應(yīng)當(dāng)對(duì)其匯報(bào)的案件是否客觀真實(shí)，案件的事實(shí)和證據(jù)是否全面準(zhǔn)確承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；檢委會(huì)專職委員及檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著會(huì)前審核把關(guān)的職責(zé)，其應(yīng)根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋對(duì)案件的事實(shí)、證據(jù)及法律適用提出全面準(zhǔn)確的意見建議；對(duì)于因檢委會(huì)委員的意見作出錯(cuò)誤決定的案件，各委員應(yīng)按照過錯(cuò)大小及錯(cuò)案追究的相關(guān)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（四）提高檢委會(huì)委員的業(yè)務(wù)決策能力

1.要建立和完善檢委會(huì)委員的學(xué)習(xí)制度。堅(jiān)持檢察委員會(huì)集體學(xué)習(xí)制度，推行檢委會(huì)例會(huì)制，例會(huì)日除研究討論案件外，要根據(jù)形勢(shì)要求、檢察工作重心及檢察工作難點(diǎn)組織檢委會(huì)委員集體學(xué)習(xí)，以經(jīng)常性的學(xué)習(xí)培訓(xùn)促委員專業(yè)素質(zhì)提升。

2.明確和規(guī)范檢委會(huì)委員的選任標(biāo)準(zhǔn)。為了保證檢委會(huì)的民主集中制，檢察長、副檢察長、專職委員為檢委會(huì)的固定組成人員，對(duì)于檢委會(huì)的其他組成人員必須根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整檢委會(huì)委員的機(jī)構(gòu)，從檢察職業(yè)履歷、學(xué)科背景、工作職務(wù)等方面綜合考慮委員的任職條件，尤其應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察工作發(fā)展需要將一些未擔(dān)任行政職務(wù)但素質(zhì)能力強(qiáng)的檢察業(yè)務(wù)專家或辦案能力吸納為檢委會(huì)委員。

3.建立檢委會(huì)委員的正常退出機(jī)制。對(duì)于業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、不認(rèn)真履行決策職能、違反檢委會(huì)工作規(guī)定和工作紀(jì)律等不合格的檢察委員會(huì)委員取消其檢委會(huì)委員的資格。

4.建立檢委會(huì)列席人才庫制度?？山⒘邢瘷z委會(huì)人才庫制度。選取研究室、反貪局、偵查監(jiān)督等部門具有豐富理論實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的檢察人員組成檢委會(huì)委員人才庫。每次檢委會(huì)會(huì)前根據(jù)議題內(nèi)容從人才庫中選擇相應(yīng)人員列席，檢委會(huì)委員的選任人員從人才庫中產(chǎn)生。endprint