沈遲

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。2015年中央城市工作會(huì)議也指出，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。江蘇謀劃把長(zhǎng)江沿江城市作為一個(gè)大的板塊，打造揚(yáng)子江城市群，促進(jìn)沿江地區(qū)發(fā)展能級(jí)的整體提升，使之成為未來(lái)江蘇八個(gè)城市協(xié)同發(fā)展最主要的增長(zhǎng)極，是順應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)、適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略要求，立足當(dāng)前、惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要選擇。

當(dāng)前，城市群建設(shè)引發(fā)各方關(guān)注和討論，但對(duì)城市群標(biāo)準(zhǔn)的界定卻莫衷一是。筆者認(rèn)為，包含揚(yáng)子江城市群在內(nèi)，研究城市群發(fā)展不可忽視城市之間的關(guān)聯(lián)要素，這些關(guān)聯(lián)要素可以概括為城市群的幾個(gè)重要維度，包括速度、密度、尺度和制度等。

速度是城市群聯(lián)系的基本條件，它決定了城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行時(shí)間和效率，保證了密集便捷的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，是界定和考量城市群的第一個(gè)維度。

以“京津冀”為例，到2020年，京津冀將形成以北京為中心、50公里到70公里半徑范圍內(nèi)的“1小時(shí)軌道交通圈”。北京-天津軸線將成為京津攜手展開各領(lǐng)域深度合作的重要戰(zhàn)略空間，將成為聚集兩地人流、物流、信息流、資金流的主通道。

江蘇計(jì)劃進(jìn)一步加密提速交通網(wǎng)絡(luò)，于2020年實(shí)現(xiàn)全省的“1.5小時(shí)交通圈”。目前看來(lái)，長(zhǎng)江作為天塹，依然在一定程度上分割了江蘇的區(qū)域空間，削弱了江北與上海的聯(lián)系。從沿江八市來(lái)看，江北各市與上海的聯(lián)系相較于長(zhǎng)江以南的城市要弱一些。上海-南京軸線，鐵路每天有231個(gè)車次，歷時(shí)1-2小時(shí)不等，高鐵每天有184個(gè)車次，間隔10鐘，運(yùn)行1-2小時(shí)；反觀鹽城-上海軸線，鐵路無(wú)直達(dá)列車，需中轉(zhuǎn)換乘，最短6小時(shí)左右，鹽通高鐵在建，通車后對(duì)接滬通高鐵，運(yùn)行2小時(shí)左右。在與上海的交通聯(lián)系上，無(wú)論從車次還是時(shí)長(zhǎng)考慮，長(zhǎng)江以北城市與長(zhǎng)江以南城市相比仍存一定差距。但隨著連淮揚(yáng)鎮(zhèn)、徐宿淮鹽、滬通等鐵路的建成投用，長(zhǎng)江南北交通將進(jìn)一步得到改善，沿江區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理也將得到重塑。

城市群之所以為“群”，需要有一定的緊密聯(lián)系。密度使城市群的集聚效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)能夠顯現(xiàn)，但密度只有放在一定的尺度空間內(nèi)才有意義，不同尺度上的密度、速度，決定了空間組織的效率。

世界銀行曾在其報(bào)告中提到，高密度地區(qū)即城市地區(qū)，在經(jīng)合組織國(guó)家中，城鎮(zhèn)人口密度較高的地區(qū)人均GDP水平通常高于全國(guó)平均水平。從NASA的夜間衛(wèi)星照片來(lái)看，美國(guó)最發(fā)達(dá)的城市帶是東北部城市帶，國(guó)土面積只占美國(guó)的2%，人口比重為 17%，GDP比重（2010年）達(dá)到了20%，是經(jīng)濟(jì)最密集和發(fā)達(dá)的地區(qū)；日本東海道大都市帶涵蓋日本最重要三大都市圈和主要工業(yè)地帶，在經(jīng)濟(jì)和人口方面具有統(tǒng)治性地位，總?cè)丝谡既毡镜?/3。從國(guó)際大都市帶的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人口數(shù)量和GDP規(guī)模往往是不均衡的。如果人均GDP趨于均衡，那么人口的大量流動(dòng)就會(huì)趨于緩和甚至是停止。而當(dāng)人口密度與經(jīng)濟(jì)密度存在著一定差距時(shí)，人口流動(dòng)就自然發(fā)生了。

高密度能在多大的尺度上延續(xù)，是區(qū)分大城市、都市區(qū)和城市群的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。城市規(guī)模大，高密度地區(qū)范圍就要大一些；城市規(guī)模小，高密度地區(qū)則要小一些。大城市主城區(qū)是以“百平方公里”為尺度的，都市圈以“千平方公里”為尺度，而城市群則是“萬(wàn)平方公里”尺度上的考量。在尺度這一維度上研究清楚城市、都市區(qū)、城市群的區(qū)別，而非脫離實(shí)際一擁而上建設(shè)城市群。

揚(yáng)子江城市群是以“萬(wàn)平方公里”為尺度的地理空間，沿江八市總面積為4.85萬(wàn)平方公里，集聚了江蘇最為豐富的經(jīng)濟(jì)、科教、人文等要素資源，人口密度、經(jīng)濟(jì)密度較高，是江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心所在，在“萬(wàn)平方公里”尺度上實(shí)現(xiàn)了較高的空間組織效率。

城市群的規(guī)劃建設(shè)，不是不問(wèn)尺度隨意圈畫出來(lái)的，也不能過(guò)度局限于現(xiàn)有行政區(qū)域的分割，而應(yīng)更多地考慮地區(qū)之間的實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。當(dāng)下研究城市群，可以借助大數(shù)據(jù)的力量，更好地了解地區(qū)之間的實(shí)際聯(lián)系。例如通過(guò)城市群的熱力圖，研究長(zhǎng)三角各個(gè)城市間聯(lián)系的程度，可以發(fā)現(xiàn)上海對(duì)外聯(lián)系具有鮮明指向性，形成明顯的兩翼，北翼沿蘇錫常至南京，南翼連接杭州、嘉興。其中，上海與杭州、蘇州緊密聯(lián)系，與南京、無(wú)錫、嘉興、常州、寧波是強(qiáng)聯(lián)系，與南通、紹興等則是弱聯(lián)系。寧鎮(zhèn)揚(yáng)一體化中，面臨的則是寧鎮(zhèn)、寧揚(yáng)聯(lián)系較為密切，而鎮(zhèn)揚(yáng)聯(lián)系則較弱。

制度是城市之間聯(lián)系的重要成本所在，作為一種無(wú)形的分割，制度分割有時(shí)比空間上的距離更加難以逾越或打破。決定速度、密度、尺度的制度因素主要有戶籍管理、土地管理、規(guī)劃管理、行政管理等。

土地所有制的差異造就了城市的不同發(fā)展軌跡。深圳的發(fā)展史，是一部改革開放引領(lǐng)城市化快速發(fā)展的歷史。同樣是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的珠海，不同于前者逐步征用土地的做法，而是一次性全部征地變?yōu)閲?guó)有，導(dǎo)致集體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，大大影響了其發(fā)展速度。上世紀(jì)80年代江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，也在很大程度上受到了土地制度的影響?，F(xiàn)在，積極探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，將對(duì)城市群的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而“土地財(cái)政”的運(yùn)行無(wú)疑削弱了地方政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性。很長(zhǎng)一段時(shí)間，部分地方土地出讓金占據(jù)了財(cái)政收入的半壁江山。要改變集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的失衡情況，需要進(jìn)一步深化改革降低地方對(duì)土地財(cái)政的依賴。

現(xiàn)行城市規(guī)劃中的很多管理規(guī)定也較為滯后，適應(yīng)不了日益變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。例如土地的混合使用可以為城市的可持續(xù)發(fā)展提供更好的支持，但現(xiàn)行的城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)限定了用地的單一屬性，在一定程度上限制了城市的發(fā)展。此外，1998年以后我國(guó)新設(shè)市的步伐基本停止。設(shè)市工作的停止，實(shí)際上是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的不適應(yīng)。在層級(jí)管理上，由于土地指標(biāo)是自上而下、層層分解的，因而土地指標(biāo)的分配更加有利于行政級(jí)別高的城市，而不利于行政級(jí)別較低的城市，當(dāng)中市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置作用也大大被削弱。

改革開放以來(lái)的城鎮(zhèn)化歷程，從允許農(nóng)民“自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”到經(jīng)濟(jì)體制改革“從農(nóng)村包圍城市”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，到“城市群”為主導(dǎo)，再到新一輪“特色小鎮(zhèn)”熱，從開發(fā)區(qū)的“一抓就靈”到新城新區(qū)兩極分化，速度、密度、尺度的背后無(wú)不看得見制度的作用。城市群之所以成為“群”，跨越行政區(qū)的制度安排是關(guān)鍵，不僅需要看得見的紐帶相聯(lián)系，更需要看不見的區(qū)域一體化的制度來(lái)保障。因此，揚(yáng)子江城市群規(guī)劃建設(shè)，要在科學(xué)準(zhǔn)確把握密度、速度、尺度的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，使這個(gè)群能更具有活力。□

（作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任，總規(guī)劃師，規(guī)劃院院長(zhǎng)）

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