賀雪峰

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

·公共管理研究·

論不同地區(qū)村干部性質(zhì)的差異性

賀雪峰

（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

村干部是國家與農(nóng)民的重要聯(lián)結(jié)，理解村干部的現(xiàn)狀與性質(zhì)具有十分重要而基礎(chǔ)的意義。同樣的村干部制度安排在不同地區(qū)會(huì)有不同的實(shí)踐形式。在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村干部經(jīng)歷了“老好人”當(dāng)村干部、“狠人”爭當(dāng)村干部、“老好人”村干部成主流、村干部逐步“中農(nóng)化”及村支書全職化等過程。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，呈現(xiàn)蘇南農(nóng)村村干部職業(yè)化、珠三角農(nóng)村村干部高度職業(yè)化與科層化、浙江農(nóng)村村干部由企業(yè)家兼任的現(xiàn)象。不同的村干部性質(zhì)是由村莊事務(wù)決定的。中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊由于村莊治理任務(wù)不重，“中農(nóng)”作為村干部主力應(yīng)是最佳選擇。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)復(fù)雜的治理任務(wù)需要專業(yè)化村干部隊(duì)伍，浙江特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景決定了專業(yè)化村干部隊(duì)伍不可行。因此，中部地區(qū)村干部的中農(nóng)化可以保證在不脫產(chǎn)和只拿誤工補(bǔ)貼的情況下，仍然有人愿當(dāng)且可以當(dāng)好村干部；蘇南上海農(nóng)村村干部的高度職業(yè)化使國家具有能力開展有效治理；珠三角地區(qū)村干部因受到村民內(nèi)部壓力而傾向做當(dāng)家人而非代理人；浙江應(yīng)通過聯(lián)村干部制度及運(yùn)動(dòng)式治理來應(yīng)對(duì)村級(jí)治理中的各種繁多復(fù)雜事務(wù)。

農(nóng)業(yè)型地區(qū)村干部；發(fā)達(dá)地區(qū)村干部；村干部性質(zhì)；中農(nóng)；村干部職業(yè)化；聯(lián)村干部制度

中國實(shí)行五級(jí)政府，分別是中央政府、省政府、市政府、縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民、居民自治。從村一級(jí)來講，行政村是中國最基層建制，按《村委會(huì)組織法》進(jìn)行村民自治?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定，行政村實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以達(dá)到自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治中，村干部是選舉產(chǎn)生的，既是村民的當(dāng)家人，又是國家的代理人[1]。一般情況下，村干部同時(shí)也是村民，他們有自己的職業(yè)與收入，當(dāng)村干部時(shí)不脫離自己的職業(yè)，或不脫離生產(chǎn)，是不脫產(chǎn)干部，僅僅是為工作誤工拿誤工補(bǔ)貼。也就是說，村干部不是國家干部，更非公務(wù)員，而是由村民選舉出來為村民服務(wù)的不脫產(chǎn)干部。因?yàn)椴幻摦a(chǎn)，村干部就能上能下，選上了就當(dāng)村干部，沒有選上就繼續(xù)從事生產(chǎn)。村干部是國家與農(nóng)民的重要聯(lián)結(jié)。理解村干部的現(xiàn)狀與性質(zhì)具有十分重要而基礎(chǔ)的意義。

中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)發(fā)展十分不平衡。正是因?yàn)榘l(fā)展不平衡，同樣的村干部制度安排在不同地區(qū)就會(huì)有不同的實(shí)踐形式。

一、中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)村干部的事權(quán)與性質(zhì)變遷

1.20世紀(jì)90年代之前：“老好人”愿當(dāng)村干部

人民公社時(shí)期，中國農(nóng)村形成了政社合一的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”體制，生產(chǎn)隊(duì)成為農(nóng)民共同生產(chǎn)、共同生活、共同分配的基本單位。生產(chǎn)大隊(duì)介于人民公社與生產(chǎn)隊(duì)之間，大隊(duì)干部不脫產(chǎn)，記工分。

分田到戶以后，生產(chǎn)隊(duì)不再是共同生產(chǎn)和分配單位，以前相對(duì)健全的生產(chǎn)隊(duì)干部就沒有存在的必要了。生產(chǎn)隊(duì)改為村民組，一般只設(shè)一個(gè)村民組長，沒有報(bào)酬或只有很少的報(bào)酬，主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)隊(duì)諸如農(nóng)田灌溉等事務(wù)。生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)改為行政村，設(shè)村委會(huì)和村黨支部。村黨支部和村委會(huì)主要工作有二：一是調(diào)解民間糾紛，處理村莊內(nèi)部的公共事務(wù)；二是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成諸如稅費(fèi)收取和計(jì)劃生育等工作。分田到戶之初，國家向農(nóng)民征收稅費(fèi)任務(wù)不重，農(nóng)民增收較快，農(nóng)業(yè)形勢較好。這一時(shí)期當(dāng)村干部可以獲得誤工補(bǔ)貼，同時(shí)又可以種好承包田，獲得農(nóng)業(yè)收入。當(dāng)村干部就既有面子，又有利益。雖然村干部誤工補(bǔ)貼不高，卻因?yàn)楣ぷ麟y度不大，可以兼顧家庭經(jīng)營，而有“老好人”愿當(dāng)村干部。

2.20世紀(jì)90年代～21世紀(jì)初：“狠人”爭當(dāng)村干部

20世紀(jì)90年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重，計(jì)劃生育工作壓力也比較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村干部完成自上而下的收取稅費(fèi)和計(jì)劃生育任務(wù)，一方面對(duì)按時(shí)完成任務(wù)的村干部進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，另一方面對(duì)不能按時(shí)完成任務(wù)的村干部進(jìn)行批評(píng)甚至懲罰。因?yàn)榇甯刹繄?bào)酬不高，工作難度大，且容易得罪人，“老好人”村干部紛紛退出村干部隊(duì)伍?？孜溆辛ο氲煤锰幍摹昂萑恕贝甯刹刻娲暗摹袄虾萌恕贝甯刹孔呱狭舜迩f治理的舞臺(tái)?！昂萑恕贝甯刹繛榱双@利而不惜代價(jià)、不顧實(shí)際地在村莊完成任務(wù)?！昂萑恕贝甯刹吭诖迩f熟人社會(huì)中的獲利激起村民的強(qiáng)烈反抗，由此出現(xiàn)了普遍的干群關(guān)系緊張。三農(nóng)問題因此成為黨和國家工作中的重中之重。

3.農(nóng)業(yè)稅取消之后：“老好人”村干部再成主流

隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和全國計(jì)劃生育工作進(jìn)入常規(guī)化，國家不再需要村干部協(xié)助完成“天下第一難”的稅費(fèi)收取。不向農(nóng)民收取稅費(fèi)，村干部也就不可能再借機(jī)搭車收費(fèi)獲取好處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有必要再通過默許村干部撈取灰色收入來調(diào)動(dòng)村干部的工作積極性。因?yàn)椴辉儆兄\利機(jī)會(huì)，僅靠有限誤工補(bǔ)貼，“狠人”當(dāng)村干部的機(jī)會(huì)成本太高，他們因此不愿再當(dāng)村干部?！袄虾萌恕贝甯刹吭俅翁娲昂萑恕背蔀橹形鞑哭r(nóng)業(yè)型地區(qū)主導(dǎo)的村干部類型。

4.21世紀(jì)之后：村干部逐步“中農(nóng)化”

進(jìn)入21世紀(jì)，中國農(nóng)村出現(xiàn)了大規(guī)模的打工潮，幾乎所有農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力都開始進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭都形成了年輕子女進(jìn)城務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)、一個(gè)農(nóng)民家庭同時(shí)有務(wù)工+務(wù)農(nóng)收入的格局。對(duì)于年富力強(qiáng)的村干部來講，雖然他們進(jìn)城務(wù)工收入更高，卻因?yàn)閾?dān)任村干部而失去了進(jìn)城務(wù)工機(jī)會(huì)，村干部誤工補(bǔ)貼又遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工的收入。因此，無法在農(nóng)村獲取新增收入機(jī)會(huì)的村干部就很難當(dāng)?shù)孟氯?。只有那些在農(nóng)村具有獲利機(jī)會(huì)的“中農(nóng)”，可以通過擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模、開辦作坊、當(dāng)經(jīng)紀(jì)人、搞農(nóng)機(jī)服務(wù)運(yùn)輸、種養(yǎng)大戶等途徑，而獲得不低于外出務(wù)工收入，同時(shí)可以當(dāng)不脫產(chǎn)村干部。這樣，村干部就開始“中農(nóng)化”。只有村干部獲得了農(nóng)村新增收入機(jī)會(huì)變成“中農(nóng)”，村干部才當(dāng)?shù)孟氯?，或者只有“中農(nóng)”才適合當(dāng)村干部。

5.現(xiàn)狀：村支書全職化

最近幾年，中西部農(nóng)村工作越來越重。這些工作主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是各種自上而下的資源輸入農(nóng)村，包括各種項(xiàng)目資金的落地和諸如低保戶的評(píng)選、危房改造資金的落實(shí)等；二是有些中西部農(nóng)村開始推動(dòng)“村民辦事不出村”等活動(dòng)，以及社區(qū)服務(wù)中心、黨員服務(wù)中心的建設(shè)；三是最近幾年大力度的精準(zhǔn)扶貧工作。此外，各種維穩(wěn)任務(wù)以及統(tǒng)計(jì)匯報(bào)報(bào)表等軟性任務(wù)層出不窮，從而使中西部村干部雖然沒有過去那種“天下第一難”的收糧派款、計(jì)劃生育任務(wù)，卻雜事甚多，僅僅靠不脫產(chǎn)的誤工來辦理這些事情已經(jīng)力所不能及了。相對(duì)于十分有限、遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出務(wù)工收入的每年萬元左右的誤工補(bǔ)貼，近乎職業(yè)化的村干部缺少對(duì)村莊“中農(nóng)”（更不用說“精英”）的吸引力。誰來當(dāng)村干部亦成問題。

無人愿當(dāng)村干部，辦法就是提高村干部報(bào)酬水平。2016年開始，湖北省村主職干部可以享受副科級(jí)待遇。之前每年誤工補(bǔ)貼只有一萬元左右，2016年村支書（一般同時(shí)兼村主任）每年工資達(dá)到4萬元左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他村干部每年幾千元的誤工補(bǔ)貼。湖北省提高村主職干部待遇，是因?yàn)榇逯髀毟刹渴谴甯刹恐械陌嚅L，也是最忙的人。中西部地區(qū)，村干部的全職化通常就是村支書的全職化。其他一般村干部則可以相對(duì)自由。從這個(gè)意義上講，湖北省提高村主職干部報(bào)酬是有道理的。而且，湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，地方財(cái)力有限，也很難為所有村干部提供工資。

不過，村支書全職化在部分地區(qū)的實(shí)際運(yùn)行中也產(chǎn)生了一些需要解決的操作性問題。一旦村支書享受了副科級(jí)待遇，而其他村干部每年只有幾千元的誤工補(bǔ)貼，其他村干部的工作積極性就可能大幅度下降。以前是村支書作為村兩委的班長，將自上而下的任務(wù)以及村莊內(nèi)的工作分配到各個(gè)村干部來各司其職。村莊各項(xiàng)工作，一般村干部沖在前面，有了問題村支書再出面解決?，F(xiàn)在村支書拿高工資，是主職干部；其他村干部則是不脫產(chǎn)干部，只拿很有限的誤工補(bǔ)貼。其他村干部因此可能認(rèn)為無論是自上而下的各項(xiàng)任務(wù)還是村民自治事務(wù)，理所當(dāng)然都是村支書的事情。結(jié)果，在部分農(nóng)村各項(xiàng)工作都由村支書來承擔(dān)，其他村干部在一邊冷眼旁觀。村支書為解決問題而與村民發(fā)生沖突，這就變成了村支書個(gè)人得罪人的事情。村支書報(bào)酬增加了，工作積極性提高了，壓力增大了，工作難度也驟然提升。之前由村兩委班子分工完成的工作變成了村支書一個(gè)人來擔(dān)。

同時(shí)，湖北省提高了村支書報(bào)酬，財(cái)政壓力比較大。為了減少財(cái)政支出，湖北省傾向通過村莊合并來減少村干部數(shù)量。村莊越大，村干部管理幅度越大，管理難度越大。一旦脫離熟人社會(huì)范圍，村干部事實(shí)上就很難真正有效地進(jìn)行村莊管理，也就只可能在合并后的行政村之下設(shè)立片區(qū)層級(jí)，比如強(qiáng)化之前的村民組的功能，從而不是提高了村級(jí)治理的效能，而是使村級(jí)治理變得更加復(fù)雜困難。

二、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村干部的事權(quán)與性質(zhì)變遷

與中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)不同，分田到戶以后不久，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村進(jìn)入到快速工業(yè)化進(jìn)程中，相當(dāng)部分村莊在集體土地上興辦了二、三產(chǎn)業(yè)，不僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)入二、三產(chǎn)業(yè)，而且有大量外地農(nóng)民工進(jìn)入沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村打工。

1.蘇南農(nóng)村模式：村干部職業(yè)化

早在20世紀(jì)70年代，蘇南農(nóng)村就開始發(fā)展集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。村干部與集體企業(yè)經(jīng)營者兩位一體，面向市場，利用各種資源在村集體土地上興辦集體性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。經(jīng)過10多年發(fā)展，在商品短缺和賣方市場的情況下，蘇南集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，蘇南地區(qū)很快就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村工業(yè)化。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，蘇南村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般都比較強(qiáng)。無論是企業(yè)經(jīng)營還是村務(wù)管理，相對(duì)于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)都不再可能僅靠不脫產(chǎn)來完成。也是因此，早在20世紀(jì)80年代，蘇南村干部就已經(jīng)職業(yè)化和正規(guī)化了，村干部報(bào)酬也開始變成工資。

20世紀(jì)90年代，全國賣方市場結(jié)束，買方市場開始形成。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清的缺陷越來越明顯。在很短時(shí)間內(nèi)，蘇南進(jìn)行了經(jīng)營者買斷式改革，將集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制為私營企業(yè)。與此同時(shí)，蘇南利用其良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件和強(qiáng)有力的基層干部隊(duì)伍開始招商引資。大量外資進(jìn)入蘇南，蘇南村社集體通過出租土地來獲得租金收入。也就是說，在20世紀(jì)90年代前，蘇南村集體收入主要來自于集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營收入。經(jīng)營就有風(fēng)險(xiǎn)，所以有很多村集體因?yàn)槭袌鍪《?fù)債累累。20世紀(jì)90年代后期，蘇南村社集體不再直接經(jīng)營企業(yè)，而是將村集體土地出租給外資經(jīng)營，村社集體坐收地租，地租收益比較穩(wěn)定可靠。因?yàn)槠毡榈墓I(yè)化及因此而產(chǎn)生的土地非農(nóng)使用租金收入，蘇南村社集體經(jīng)濟(jì)收入都比較穩(wěn)定且比較高。

一方面，蘇南村集體經(jīng)濟(jì)收入比較高；另一方面，蘇南村級(jí)事務(wù)也比較多。因此，村干部職業(yè)化就不僅有了需要而且有了可能。當(dāng)前蘇南農(nóng)村，村主職干部工資收入與鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級(jí)干部收入相差不多。且在蘇南農(nóng)村，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位干部之間相互調(diào)配情況十分常見。不同村的村干部也會(huì)通過黨組織系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)配，比如將一個(gè)村的村委會(huì)主任調(diào)到另外一個(gè)村當(dāng)村支部書記的情況十分常見。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)具有極強(qiáng)的掌控村干部的能力，村委會(huì)選舉就不可能真正激烈競爭。在蘇南農(nóng)村乃至在上海農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是可能通過村干部來完成自上而下在村莊落地的各項(xiàng)任務(wù)。

2.珠三角農(nóng)村模式：村干部高度職業(yè)化與科層化

珠三角地區(qū)的工業(yè)化是從“三來一補(bǔ)”、“招商引資”開始的。早在20世紀(jì)80年代，珠三角農(nóng)村“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組四級(jí)共同招商引資。之前的農(nóng)地出租給外來企業(yè)獲取租金，或在集體土地上建廠房出租獲取租金。短短十多年時(shí)間，珠三角核心區(qū)的幾乎所有土地都被物業(yè)覆蓋。這些覆蓋的物業(yè)因此產(chǎn)生了源源不斷的租金收入。珠三角村、組兩級(jí)大都有不菲的租金收入，高則上億，低也有數(shù)百萬元。

無論用什么樣的方法，根本的還是教師本身要具有過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)，所以我們一定要善于學(xué)習(xí)、精心備課、用心教學(xué)、耐心輔導(dǎo)，然后再輔之以激發(fā)學(xué)生興趣的方法，寓教于樂，讓學(xué)生自覺、主動(dòng)地完成學(xué)習(xí)任務(wù)，這才是教學(xué)的真正目的。

快速工業(yè)化吸引巨量外來農(nóng)民工，村莊事務(wù)變得繁重起來，僅靠不脫產(chǎn)干部不可能完成自上而下的各種任務(wù)，也不可能應(yīng)對(duì)各種村莊事務(wù)。在珠三角核心區(qū)東莞的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個(gè)行政村可能會(huì)雇請(qǐng)400人的社區(qū)公共服務(wù)人員，其中包括上百人的治安巡邏隊(duì)和幾乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)部門對(duì)口的條線工作人員。與此相應(yīng)，村干部工作也高度職業(yè)化和科層化了。村干部職業(yè)化就使他們很難再自己經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)。也是因此，珠三角很少有企業(yè)家當(dāng)村干部的情況。村干部的工資收入比鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工資略低。

3.浙江農(nóng)村模式：企業(yè)家兼任村干部

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)中比較特殊的是浙江農(nóng)村。浙江農(nóng)村的工業(yè)化是從個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)開始的。個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就在村莊內(nèi)部產(chǎn)生了若干成功的企業(yè)家，從而在村莊內(nèi)形成了比較顯著的貧富分化。在村莊內(nèi)從家庭作坊開始的民營經(jīng)濟(jì)逐漸成長為規(guī)模企業(yè)。這些規(guī)模企業(yè)并沒有脫離村莊。企業(yè)要與市場打交道，同時(shí)也要與政府打交道。一個(gè)同時(shí)是村干部的企業(yè)家就可能借村干部身份來為自己進(jìn)行信用背書，從而在與市場和政府打交道中居于相對(duì)有利的位置。結(jié)果，在浙江農(nóng)村普遍出現(xiàn)了企業(yè)家當(dāng)村干部的情況。

企業(yè)家不可能完全脫產(chǎn)當(dāng)職業(yè)化的干部，且浙江村干部報(bào)酬很低。一般村莊，村干部一年誤工補(bǔ)貼在一萬元左右，極少超過2萬元。這與同為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇南、珠三角村干部年工資加獎(jiǎng)金一般在10萬元甚至更多形成了鮮明對(duì)照。

浙江村干部不脫產(chǎn)、拿誤工補(bǔ)貼與兩個(gè)因素有關(guān)：一是浙江農(nóng)村缺少如蘇南和珠三角地區(qū)集體土地出租獲得租金的收入。相對(duì)蘇南、珠三角村莊動(dòng)輒數(shù)百萬上千萬元的集體租金收入，浙江絕大多數(shù)村莊幾乎沒有租金收入。二是浙江農(nóng)村村莊企業(yè)絕大多數(shù)為本村村民所辦，外來人口比較少，管理難度不是很大。

富人當(dāng)村干部，他們不關(guān)心村干部報(bào)酬多少。原因是當(dāng)村干部可以使他借村干部身份來為自己的企業(yè)提供與政府部門打交道的便利，同時(shí)也可以為市場提供信用。從家庭作坊發(fā)展起來的規(guī)模企業(yè)，丈夫當(dāng)村干部，就主要跑業(yè)務(wù)，企業(yè)生產(chǎn)可以委托妻子來管。當(dāng)村干部和做企業(yè)家不僅不沖突，而且有互補(bǔ)。也是因此，幾乎所有浙江農(nóng)村都存在激烈的村干部競爭，村委會(huì)競選在相當(dāng)部分浙江農(nóng)村都達(dá)到了白熱化的程度。

近年來，浙江在全省范圍大力度進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，自上而下的各種村莊建設(shè)任務(wù)眾多，僅靠不脫產(chǎn)的拿誤工補(bǔ)貼的企業(yè)家村干部隊(duì)伍顯然不足以有效完成上級(jí)任務(wù)。

三、村莊事務(wù)對(duì)村干部性質(zhì)起決定性作用

以上討論中，我們事實(shí)上討論了中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊這兩種不同性質(zhì)的村莊村干部的責(zé)任與性質(zhì)。

1.中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊：“中農(nóng)”仍應(yīng)成為村干部主力

在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊中，農(nóng)村中青年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化。留守在村莊的大多為老弱病殘等缺少進(jìn)城獲利機(jī)會(huì)的弱勢群體。因?yàn)榇罅哭r(nóng)村人口進(jìn)城，這些進(jìn)城人口讓度出部分農(nóng)村獲利機(jī)會(huì)。這些獲利機(jī)會(huì)被不愿或不能離開農(nóng)村進(jìn)城的青壯年農(nóng)民獲取，從而在農(nóng)村形成了一個(gè)人數(shù)不多（占全部農(nóng)戶10%左右）但很重要的“中農(nóng)”群體。這個(gè)群體的社會(huì)關(guān)系在村莊，主要收入來自村莊，且他們的收入不低于外出務(wù)工經(jīng)商收入。他們就成為了村莊治理的中堅(jiān)力量。某種意義上，在人財(cái)物流出的中西部農(nóng)村，正是中堅(jiān)農(nóng)民的形成使中西部農(nóng)村保持了基本秩序的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

在人口流出的空心化的農(nóng)村，發(fā)展任務(wù)不重，村級(jí)治理主要工作是維持基本生產(chǎn)生活秩序，包括如何讓自上而下輸入農(nóng)村的資源落地?？傮w來講，農(nóng)村工作任務(wù)不重，村級(jí)治理事務(wù)也不多，即使有自上而下的任務(wù)，也大都是階段性任務(wù)。在20世紀(jì)90年代實(shí)施收糧派款、計(jì)劃生育等政策時(shí)，村干部主要工作也只是在某些階段配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。偶爾涉及到重點(diǎn)工程（比如建高速公路）征地，也主要是上級(jí)單位來組織，村干部配合。涉及到比較重大的農(nóng)村工作，比如精準(zhǔn)扶貧，也多是通過上級(jí)部門下派干部，通過運(yùn)動(dòng)式治理來執(zhí)行政策。農(nóng)村日常的糾紛調(diào)解、特殊時(shí)期的維穩(wěn)、農(nóng)忙時(shí)期的共同生產(chǎn)事務(wù)，所要花費(fèi)村干部的精力也不是太多。

一句話就是，在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，自上而下的行政事務(wù)不多，村莊治理任務(wù)不重，利益分配關(guān)系比較簡單。在中西部地區(qū)，因?yàn)槿丝谶M(jìn)城，大量宅基地閑置，很少存在宅基地分配問題，更沒有為爭奪土地非農(nóng)使用收益而造成的村莊激烈沖突，因?yàn)楦揪蜎]有土地非農(nóng)使用的機(jī)會(huì)。而且中西部農(nóng)業(yè)型村莊往往是一個(gè)高度穩(wěn)定的熟人社會(huì)，人與人之間的關(guān)系都清晰而穩(wěn)定。顯然，在這樣的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，僅靠不脫產(chǎn)的村干部就可以完成治理任務(wù)，完全用不著建設(shè)正規(guī)化、專門化的村級(jí)組織來進(jìn)行村莊管理。在一些中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)，地方政府為了創(chuàng)新農(nóng)村工作，在村一級(jí)設(shè)立便民服務(wù)中心，要求村干部每天到便民服務(wù)中心上班，村民卻幾乎沒有事來找村干部辦理。

2.東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊：復(fù)雜治理事務(wù)需要專業(yè)化村干部隊(duì)伍

不同于中西部農(nóng)業(yè)型村莊，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊已經(jīng)完成了工業(yè)化，村莊治理變得高度復(fù)雜起來，且村莊利益高度敏感。因?yàn)楣I(yè)化，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)展。本地農(nóng)民主要從二、三產(chǎn)業(yè)獲取收入，外來農(nóng)民工流入本地工作。從而，在這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，村莊事務(wù)繁多且復(fù)雜，村莊利益聯(lián)系密切而敏感，自上而下的各種較高標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)任務(wù)落地變得困難，村莊治理事務(wù)呈幾何級(jí)數(shù)上升，大量涉及到利益調(diào)整事務(wù)的解決難度也大為上升。因此，僅靠不脫產(chǎn)的拿誤工補(bǔ)貼的村干部來完成村莊治理工作，變得困難起來。高度復(fù)雜且需要有更多規(guī)范治理的村務(wù)，需要有一個(gè)更加穩(wěn)定的村莊治理結(jié)構(gòu)來應(yīng)對(duì)。復(fù)雜的常規(guī)治理事務(wù)和大量的非常規(guī)治理任務(wù)的常規(guī)化，使得發(fā)達(dá)地區(qū)村莊需要有一個(gè)專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊(duì)伍。

從比較典型的東部沿海地區(qū)蘇南、浙江、珠三角三個(gè)地方來看，因?yàn)樘K南、珠三角村莊大都有比較豐厚的集體土地租金收入，這些集體收入足以維持一個(gè)比較龐大的專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊(duì)伍，對(duì)于較少集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村莊，地方政府也可以通過財(cái)政補(bǔ)貼維系一支專業(yè)化、職業(yè)化村干部隊(duì)伍；而浙江村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍比較薄弱，無法支撐一支專業(yè)化、專門化的職業(yè)村干部隊(duì)伍。浙江省農(nóng)村普遍通過聯(lián)村干部制度來彌補(bǔ)非職業(yè)化村干部在完成自上而下行政任務(wù)時(shí)動(dòng)力與能力的不足。隨著各種自上而下任務(wù)的加重，尤其是近年來浙江大力度開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，為有效推動(dòng)村莊對(duì)接國家任務(wù)，浙江激活了其長期存在的聯(lián)村干部制度，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村督助村干部完成上級(jí)任務(wù)。在完成上級(jí)任務(wù)壓力過大的情況下，筆者調(diào)研的諸暨市草塔鎮(zhèn)成立了駐村指導(dǎo)員中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派駐村，以督助村干部完成上級(jí)任務(wù)。聯(lián)村干部為了督助村干部完成任務(wù)，就會(huì)軟硬兼施。浙江聯(lián)村干部普遍由虛變實(shí)，有一些地區(qū)聯(lián)村干部已經(jīng)變成了全天駐村干部。

將蘇南（含上海農(nóng)村）和珠三角職業(yè)化村干部與浙江農(nóng)村不脫產(chǎn)干部進(jìn)行比較也很重要。蘇南、珠三角農(nóng)村，村莊大量常規(guī)事務(wù)必須要有一個(gè)日?；?、專門化、專業(yè)化的職業(yè)村干部隊(duì)伍。珠三角核心區(qū)，有些村莊公共服務(wù)平臺(tái)人員甚至達(dá)到數(shù)百人之多，已經(jīng)形成了復(fù)雜的科層結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊進(jìn)行管理主要依據(jù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的村干部工作任務(wù)合同。村干部收入主要來自完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核任務(wù)的績效工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有很大的人事任免權(quán)，村委會(huì)選舉大多只是走過場。與其說村一級(jí)實(shí)行村民自治，不如說村一級(jí)更象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的下級(jí)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過制定村干部工作目標(biāo)，按完成工作任務(wù)情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果與報(bào)酬掛鉤，對(duì)于不能完成任務(wù)的村干部可以進(jìn)行撤換，以此來推動(dòng)一個(gè)職業(yè)化的、正規(guī)的村干部隊(duì)伍完成包括自上而下行政任務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)工作。

浙江村莊一級(jí)，村干部仍然為不脫產(chǎn)干部，只拿很低的誤工補(bǔ)貼，因此不可能形成一支職業(yè)化村干部隊(duì)伍。從全國來看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，包括村委會(huì)選舉在內(nèi)的村莊選舉，浙江是最為激烈的，浙江主要村干部大多是富人企業(yè)家[2]。顯然，在浙江農(nóng)村，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖通過制定村干部工作任務(wù)合同來考核管理村干部是很難有效的。究其原因，一是浙江村干部是選舉上來的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能隨便撤換；二是村干部本來只拿誤工補(bǔ)貼，按完成任務(wù)情況扣發(fā)誤工補(bǔ)貼不合常理。因此，在浙江農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)工作完成情況的考核主要變成對(duì)聯(lián)村干部的考核。聯(lián)村干部工作完成情況直接與其績效獎(jiǎng)金掛鉤。因此，聯(lián)村干部有極大動(dòng)力介入到村莊事務(wù)中。對(duì)于事務(wù)多且情況復(fù)雜的村莊，如果村干部抵制上級(jí)任務(wù)，將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。好在浙江大多數(shù)村莊主職村干部都是企業(yè)家，企業(yè)家總是會(huì)有求于地方政府。實(shí)際上，企業(yè)家之所以要當(dāng)村干部，就是希望借當(dāng)村干部來建立與地方政府的制度性聯(lián)系。對(duì)于事務(wù)多且情況復(fù)雜的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排工作經(jīng)驗(yàn)豐富且地位高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)直接聯(lián)村，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富地位高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一定會(huì)有辦法來駕馭企業(yè)家出身的主職村干部，從而調(diào)動(dòng)村干部協(xié)助完成各種自上而下任務(wù)的積極性[3]。

四、村干部性質(zhì)與中國農(nóng)村治理之道

中國是一個(gè)巨型國家，不同地區(qū)農(nóng)村差異極大。從農(nóng)村工業(yè)化的角度來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村工業(yè)化，而中西部地區(qū)農(nóng)民正在離開村莊，幾乎不再有可能實(shí)現(xiàn)本地的工業(yè)化了。

也就是說，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊已經(jīng)融入到沿海城市帶經(jīng)濟(jì)之中，外來勞動(dòng)力大量輸入，土地非農(nóng)使用形成巨大增值收益，村莊中有著密集的利益。中西部農(nóng)業(yè)型村莊大量人口外流，村莊主要任務(wù)不是發(fā)展而是維系基本生產(chǎn)生活秩序。

正是村莊性質(zhì)的差異決定了村干部性質(zhì)的差異。我們不能脫離村莊性質(zhì)抽象地談村干部的性質(zhì)。

從村干部性質(zhì)來講，有以下五個(gè)方面的內(nèi)涵比較重要，即：村干部是否脫產(chǎn)，村干部是拿誤工補(bǔ)貼還是工資，村干部是否競爭性產(chǎn)生，誰當(dāng)村干部以及村干部是當(dāng)家人還是代理人。

從前面討論中，我們可以列表如下：

表1 村干部性質(zhì)分類

總體來講，以上不同地區(qū)、不同類型村莊所對(duì)應(yīng)不同內(nèi)涵的村干部，具有一定意義上的合理性。以上村干部五個(gè)方面的內(nèi)涵決定了村干部的性質(zhì)。以此為基礎(chǔ)，我們可以做進(jìn)一步的若干小結(jié)。

第一，對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村來講，村莊的主要任務(wù)是維持基本生產(chǎn)生活秩序，而不是發(fā)展。中西部農(nóng)村的主要治理任務(wù)是，在農(nóng)村人財(cái)物資源不斷流出背景下，如何充分利用國家自上而下輸入的資源來維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，從而為無法進(jìn)城農(nóng)民和進(jìn)城失敗農(nóng)民提供農(nóng)村基本生產(chǎn)生活的保底。

第二，湖北省試圖將主職村干部脫產(chǎn)化專職化，改誤工補(bǔ)貼為工資收入，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前無人愿當(dāng)村干部的情況。這一做法可能會(huì)出現(xiàn)一些困難：一是財(cái)力不足，二是這將造成村干部內(nèi)部的不平衡。更重要的是，在農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，職業(yè)化的村干部實(shí)際上并沒有足夠村務(wù)要做。對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)來講，村干部的“中農(nóng)化”或中農(nóng)來當(dāng)村干部是最佳選擇。村干部的中農(nóng)化可以保證在不脫產(chǎn)和只拿誤工補(bǔ)貼的情況下，仍然有人愿當(dāng)且可以當(dāng)好村干部。

第三，蘇南上海的村干部基本上都是由上級(jí)任命，村干部職業(yè)化程度很高。雖然蘇南農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也比較強(qiáng)，蘇南村莊集體經(jīng)濟(jì)卻不像珠三角主要用于分紅，而是主要用于公共事業(yè)開支。珠三角村集體收入很高，在村民強(qiáng)烈的要求下，珠三角集體收入主要是用于分紅。而蘇南集體經(jīng)濟(jì)收入主要用于公共事業(yè)建設(shè)，從而形成了強(qiáng)大的治理能力。珠三角村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)就越可能對(duì)抗國家，而蘇南集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，國家就越是有能力在村莊開展有效的治理。

第四，珠三角地區(qū)的村干部受到強(qiáng)有力的村民內(nèi)部壓力，更傾向做當(dāng)家人而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人。其原因是珠三角普遍通過出租土地獲取收入，所有村民都可以無差別地獲取出租土地的租金分紅。與浙江村莊內(nèi)巨大的經(jīng)濟(jì)分化不同，珠三角村莊內(nèi)的分化程度是很低的。較少分化和巨大集體地租收益，加上珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)宗族認(rèn)同，使得村民具有強(qiáng)大的對(duì)村干部的約束能力。即使由上級(jí)安排任命的村干部也不得不在完成上級(jí)任務(wù)時(shí)相對(duì)偏向村民一邊。當(dāng)前正在珠三角推動(dòng)的村級(jí)政經(jīng)分離可能進(jìn)一步強(qiáng)化珠三角農(nóng)民維護(hù)自己利益乃至對(duì)抗國家任務(wù)的能力，甚至可能會(huì)出現(xiàn)普遍的“土圍子化”[4]。

第五，浙江顯然是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的另類。這與浙江農(nóng)村工業(yè)化的路徑有關(guān)。浙江工業(yè)化是從家庭作坊開始的，結(jié)果就是浙江村莊普遍產(chǎn)生了熟人社會(huì)的經(jīng)濟(jì)分化。大量在村莊辦廠且形成規(guī)模企業(yè)的富人與占人口絕大多數(shù)的本地普遍農(nóng)戶共同居住生活在村莊熟人社會(huì)。這樣一種經(jīng)濟(jì)分化及由此帶來的社會(huì)分層造成了浙江農(nóng)村與蘇南、珠三角農(nóng)村的巨大差異。浙江農(nóng)村與蘇南、珠三角農(nóng)村另一個(gè)巨大差異是浙江村莊集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力普遍薄弱。因此，浙江農(nóng)村雖然普遍完成了工業(yè)化，村干部卻沒有實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，而多是由富人來兼職不脫產(chǎn)村干部。為彌補(bǔ)不脫產(chǎn)村干部在完成各種行政任務(wù)上的不足，浙江激活了聯(lián)村干部制度，以通過聯(lián)村干部及運(yùn)動(dòng)式治理來應(yīng)對(duì)村級(jí)治理中的各種繁雜事務(wù)。

五、結(jié)語

當(dāng)前中國正處在快速城市化進(jìn)程中，大體全國農(nóng)村可以分成已經(jīng)工業(yè)化并且事實(shí)上已經(jīng)融入發(fā)達(dá)地區(qū)城市帶的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及不再可能工業(yè)化的廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)。雖然全國行政村的設(shè)置和村民自治制度安排是統(tǒng)一的，但因?yàn)榇迩f發(fā)展階段、主要治理任務(wù)、國家社會(huì)關(guān)系不同，而使村干部的性質(zhì)有巨大差異。

總體來講，在中國歷史上，村干部一直以來都不是國家正式行政體系中的一員，現(xiàn)在仍然不是。正是村干部的非正式不脫產(chǎn)，使村干部成為連接國家與農(nóng)村社會(huì)的非常重要而靈活的制度安排。當(dāng)前中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在某種意義上已經(jīng)遠(yuǎn)離傳統(tǒng)的中國農(nóng)村社會(huì)，無論是資源還是任務(wù)都變成了現(xiàn)代的復(fù)雜社會(huì)的有機(jī)組成部分。而廣大中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村卻似乎與傳統(tǒng)中國農(nóng)村社會(huì)相差不遠(yuǎn)。

在當(dāng)前快速城市化背景和分化的中國鄉(xiāng)村社會(huì)中，中國基層社會(huì)的組織制度如何安排，還有很大的討論空間。

[1]徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.

[2]袁松.富人治村[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2015.

[3]賀雪峰.浙江的聯(lián)村干部制度探索[J].農(nóng)村工作通訊，2017，（11）.

[4]賀雪峰.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)[J].行政論壇，2017，（3）.

（責(zé)任編輯 李淑芳）

賀雪峰（1968—），男，湖北荊門人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。

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1671-7155(2017)03-0044-06

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.03.008

2017-05-02