周義程

(蘇州大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州 215123)

政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范
——基于運(yùn)作流程維度的考量

周義程a，b

(蘇州大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院；b.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州 215123)

立足政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作流程維度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別發(fā)現(xiàn)，明確需求、制訂規(guī)劃過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括需求識(shí)別偏差風(fēng)險(xiǎn)和購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險(xiǎn)；選擇賣方、簽訂合同過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：選擇承接主體時(shí)競(jìng)爭不足風(fēng)險(xiǎn)和合同不完全風(fēng)險(xiǎn)；合同履行、監(jiān)督管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括對(duì)承接主體監(jiān)督不力風(fēng)險(xiǎn)和承接主體的道德風(fēng)險(xiǎn)；評(píng)估驗(yàn)收、后續(xù)跟進(jìn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括評(píng)估偏差風(fēng)險(xiǎn)和信任短缺風(fēng)險(xiǎn)。為了有效防范風(fēng)險(xiǎn)，在明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)深入開展公共服務(wù)需求調(diào)查、精準(zhǔn)界定購買范圍、科學(xué)制訂購買規(guī)劃；在選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步提升承接主體選擇的競(jìng)爭度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)承接主體的能力評(píng)估，努力完善合同條款；在合同履行、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，應(yīng)全面強(qiáng)化對(duì)合同履行的監(jiān)管，盡快建立第三方監(jiān)督制度；在評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)環(huán)節(jié)，應(yīng)著力健全第三方評(píng)估機(jī)制，高度重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評(píng)估，扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)主體的參與式評(píng)估，系統(tǒng)開展全過程評(píng)估。唯其如此，才能有效防范風(fēng)險(xiǎn)和切實(shí)提升購買績效。

運(yùn)作流程；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；風(fēng)險(xiǎn)防范

20世紀(jì)70年代以來，英國、美國、新西蘭、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家為了化解公民日益增長的公共服務(wù)需求與政府財(cái)政收入日漸減少之間的矛盾，大膽摒棄了公共服務(wù)的政府壟斷型供給模式，積極構(gòu)建公共部門、私營部門、第三部門之間的合作伙伴關(guān)系，將一些具有可競(jìng)爭性的公共服務(wù)外包給私營部門和第三部門，從而大幅度提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和效益。就我國而言，改革開放以來，公共服務(wù)提供主體和提供方式日益多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。同時(shí)，與公眾的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量和效率不高、規(guī)模不足、發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要積極借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索政府購買公共服務(wù)的新模式，從而為公眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。所謂政府購買公共服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用[1]。自從深圳市羅湖區(qū)于1994年率先采用政府購買方式供給環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)以來，我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐已經(jīng)走過二十余年歷程。從總體上看，我國政府在購買公共服務(wù)過程中缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)購買過程中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少，這對(duì)公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果均造成了一定的負(fù)面影響。有鑒于此，本文嘗試以政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作流程為主線，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并提出風(fēng)險(xiǎn)防范的措施，以增強(qiáng)購買主體的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提升購買績效。

1 政府購買公共服務(wù)的運(yùn)作流程

從動(dòng)態(tài)角度看，我國政府購買公共服務(wù)至少包括四個(gè)環(huán)節(jié)，即明確需求，制訂規(guī)劃；選擇賣方，簽訂合同；履行合同，監(jiān)督管理；評(píng)估驗(yàn)收，后續(xù)跟進(jìn)，見圖1[2]。

第一個(gè)環(huán)節(jié)是明確需求，制訂規(guī)劃。購買主體通過運(yùn)用關(guān)鍵公眾接觸法、由公民發(fā)起的接觸、公民調(diào)查等信息搜集方式來了解公民的公共服務(wù)需求[3]。在綜合考慮公共服務(wù)需求與財(cái)力承受度的前提下，制訂出政府購買公共服務(wù)規(guī)劃，明確公共服務(wù)的購買范圍、購買數(shù)量、質(zhì)量要求和財(cái)政收支方案。在這一環(huán)節(jié)，要對(duì)公共服務(wù)需求的次序進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，優(yōu)先滿足最急需解決的特定群體的特定公共服務(wù)需求，確保將有限的資金用在最需要的地方[4]。第二個(gè)環(huán)節(jié)是選擇賣方，簽訂合同。購買主體將購買內(nèi)容、規(guī)模、承接主體應(yīng)具備的資質(zhì)和應(yīng)提交的材料等信息及時(shí)向社會(huì)公布。在此基礎(chǔ)上，購買主體根據(jù)可供選擇的承接主體之?dāng)?shù)量和資質(zhì)、公共服務(wù)性質(zhì)、公共服務(wù)購買數(shù)量和費(fèi)用等實(shí)際情況，綜合采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式挑選最為合適的承接主體，并與其簽訂購買合同。第三個(gè)環(huán)節(jié)是履行合同，監(jiān)督管理。承接主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定認(rèn)真履行相關(guān)義務(wù)，按時(shí)實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目，確保公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效果符合合同條款要求。購買主體是合同監(jiān)管的第一責(zé)任主體，必須加強(qiáng)對(duì)履行合同情況的監(jiān)督管理，及時(shí)督促承接主體嚴(yán)格履行合同。公共服務(wù)的消費(fèi)主體對(duì)承接主體供給的公共服務(wù)之?dāng)?shù)量、質(zhì)量和效果往往感受最為深切。因此，承接主體應(yīng)將消費(fèi)主體視為合同監(jiān)管的重要力量，即引導(dǎo)消費(fèi)主體對(duì)承接主體供給的公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并努力拓展消費(fèi)主體的監(jiān)督渠道。第四個(gè)環(huán)節(jié)是評(píng)估驗(yàn)收，后續(xù)跟進(jìn)。當(dāng)承接主體完成合同約定的公共服務(wù)項(xiàng)目后，購買主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)承接主體履約情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估是指評(píng)估者根據(jù)預(yù)定的公共服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目的適當(dāng)性、效益、效果、社會(huì)影響和持續(xù)性進(jìn)行的判定與評(píng)價(jià)[5]。評(píng)估結(jié)束后，還應(yīng)做好后續(xù)跟進(jìn)工作。后續(xù)跟進(jìn)主要是指通過召開評(píng)估通報(bào)會(huì)、項(xiàng)目反饋會(huì)等會(huì)議來總結(jié)本次購買的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而為下一輪的政府購買提供決策參考。

圖1 政府購買公共服務(wù)運(yùn)作模型

2 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

購買主體通過購買公共服務(wù)在一定程度上提高了公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果，但在具體操作過程中尚隱含著許多風(fēng)險(xiǎn)。鑒于這些風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在政府購買公共服務(wù)的具體運(yùn)作過程中。因此，有必要從購買流程角度切入，對(duì)政府購買公共服務(wù)每個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。

2.1 明確需求、制訂規(guī)劃過程中的風(fēng)險(xiǎn)

需求識(shí)別偏差風(fēng)險(xiǎn)是明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)面臨的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)需求是人們?yōu)榱藵M足生存、關(guān)系和成長等需要而在生理、心理、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)層面對(duì)享有公共服務(wù)的渴望和要求。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和公眾生活水平的大幅提高，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求量與日俱增并呈多元化、復(fù)雜化和個(gè)性化態(tài)勢(shì)。公眾已不僅僅滿足于公共服務(wù)數(shù)量的增加，而是提出了服務(wù)品質(zhì)方面的更高要求；不同群體、不同區(qū)域人群的公共服務(wù)需求差異顯著[6]。因此，購買主體只有采取科學(xué)的方法和手段，系統(tǒng)深入地獲取公眾公共服務(wù)需求方面的信息，著力構(gòu)建起需求導(dǎo)向型公共服務(wù)購買模式，才能提高購買公共服務(wù)的針對(duì)性、精準(zhǔn)性和實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)需求與供給的有效匹配，切實(shí)提升公眾的公共服務(wù)滿意度。然而，不少購買主體對(duì)公共服務(wù)需求識(shí)別重視不夠，僅僅根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀判斷自上而下地確定公共服務(wù)供給的種類和數(shù)量，自下而上的公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制非常缺乏[7]。需求信息的不真實(shí)性、不準(zhǔn)確性和不全面性，導(dǎo)致購買過程中經(jīng)常出現(xiàn)購買主體關(guān)注了一些次要需求而忽略了主要需求。公共服務(wù)的錯(cuò)位和低效，使公眾的獲得感大大降低，讓領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生“做了好事，也得不到百姓認(rèn)可”的困惑。

購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險(xiǎn)亦是該環(huán)節(jié)面臨的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)明確了公民的公共服務(wù)需求之后，購買主體就需要對(duì)某項(xiàng)公共服務(wù)是否適合采用向社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)力量購買的方式進(jìn)行可行性分析，即應(yīng)當(dāng)對(duì)通過購買間接供給與親力親為直接供給，進(jìn)行成本比較后再?zèng)Q定是否實(shí)施政府購買。例如，美國政府在購買服務(wù)時(shí)，第一步就是做市場(chǎng)測(cè)試，發(fā)現(xiàn)相關(guān)市場(chǎng)的有無并估計(jì)購買服務(wù)與政府直接供給的優(yōu)劣。然后再根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)過程的具體特征決定是否適合政府購買[8]。一般來說，只有當(dāng)購買的成本小于等于直接供給的成本時(shí)，才應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府購買。然而，由于政府購買公共服務(wù)的成本意識(shí)不足，故而很少進(jìn)行成本比較分析，從而可能出現(xiàn)購買成本高于直接供給成本的情況。在預(yù)估購買成本時(shí)，也時(shí)常會(huì)出現(xiàn)成本低估的情況，這主要有兩點(diǎn)原因。一是忽視了隱性成本。政府購買公共服務(wù)的一個(gè)重要?jiǎng)右蚓褪且档统杀竞凸?jié)省財(cái)政支出。然而，在實(shí)際操作過程中，除了明確列入購買合同中的必要成本外，還存在機(jī)會(huì)成本(政府選擇購買而放棄公共服務(wù)供給的其他方式所可能發(fā)生的成本)、不確定性成本(可能產(chǎn)生的各種爭端需花費(fèi)的成本)以及腐敗成本等。這些隱性成本在購買公共服務(wù)的實(shí)際操作中往往被忽視，但這些隱性成本在最終的實(shí)際成本中往往占一大部分，甚至超過預(yù)期成本。二是交易成本不易控制。政府購買公共服務(wù)實(shí)際產(chǎn)生的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止合同中明確提到的必要成本，還包括可能占很大比重的交易成本。對(duì)于交易成本，很難直接度量，對(duì)決策者極具挑戰(zhàn)性，稍有失誤就會(huì)出現(xiàn)低估的情況。總之，可行性分析的錯(cuò)誤最終將導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)的成效不彰，并增加政府成本支出，造成資源浪費(fèi)。

2.2 選擇賣方、簽訂合同過程中的風(fēng)險(xiǎn)

在選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)，選擇承接主體時(shí)，競(jìng)爭不足風(fēng)險(xiǎn)是必須正視的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)。在購買公共服務(wù)過程中，由于符合資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位等社會(huì)力量數(shù)量有限，導(dǎo)致購買主體的選擇余地較小，經(jīng)常不得不進(jìn)行定向委托，甚至?xí)霈F(xiàn)有些公共服務(wù)項(xiàng)目根本沒有社會(huì)力量來承接的尷尬局面。定向委托雖然降低了購買公共服務(wù)的交易成本，但缺少不同社會(huì)組織、企事業(yè)單位等社會(huì)力量相互競(jìng)爭的機(jī)制。因此，購買主體有時(shí)被迫降低承接主體的資質(zhì)要求，這在很大程度上影響到承接主體供給公共服務(wù)的質(zhì)量。而某個(gè)承接主體一旦獲得某項(xiàng)公共服務(wù)的供給權(quán)，其所積累的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、所形成的相關(guān)設(shè)備等都會(huì)使其對(duì)外建立起壁壘，從而在一定程度上排斥了其他潛在的承接主體。在選擇承接主體時(shí)，即使有足夠多的社會(huì)組織和企事業(yè)單位參與競(jìng)爭，但購買主體有時(shí)并不采取公開招標(biāo)方式購買公共服務(wù)，而是直接委托給有政府背景的社會(huì)組織或企事業(yè)單位，有的政府部門甚至直接創(chuàng)辦社會(huì)組織來承接公共服務(wù)。這種購買行為內(nèi)部化的做法很大程度上排擠了體制外的社會(huì)力量。作為回報(bào)，該承接主體會(huì)借此機(jī)會(huì)賄賂購買主體的相關(guān)工作人員，以便進(jìn)一步鞏固與購買主體的關(guān)系。不僅如此，由于相對(duì)于作為委托人的購買主體，作為代理人的社會(huì)組織和企事業(yè)單位等承接主體擁有委托人沒有的信息，它們能通過購買主體發(fā)布的購買信息獲知作為承接主體應(yīng)具備的資質(zhì)要求。為了獲得購買主體的青睞，它們時(shí)常會(huì)采取隱藏信息的做法，即利用自己的信息優(yōu)勢(shì)，隱藏自身的缺陷。由于購買主體相對(duì)于承接主體來說，處于信息劣勢(shì)，加之無法對(duì)每個(gè)承接主體的具體情況都進(jìn)行全面調(diào)查，由此容易導(dǎo)致購買主體選出了資質(zhì)較差甚至不具備資質(zhì)的承接主體，逆向選擇問題由此就產(chǎn)生了。

合同不完全風(fēng)險(xiǎn)亦是該環(huán)節(jié)經(jīng)常遭遇的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。合同是委托人與代理人之間達(dá)成契約關(guān)系的重要憑證，雙方受合同的嚴(yán)格約束。同時(shí)，合同也是具體實(shí)施購買行為和對(duì)承接主體進(jìn)行監(jiān)督管理的重要依據(jù)。所以，合同的設(shè)計(jì)和制訂是購買公共服務(wù)中十分關(guān)鍵的一個(gè)步驟。一份完善的合同能夠?qū)⒄徺I公共服務(wù)在未來可能發(fā)生的所有情況、每種情況下購買主體和承接主體的權(quán)責(zé)關(guān)系及其解決辦法都規(guī)定得周詳完備。但是，我們不可能締造出完全狀態(tài)的合同。這是因?yàn)椋浩湟?，由于環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性，購買主體和承接主體雙方都不具備足夠的能力去完全準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)未來可能發(fā)生的各種情況，并在合同中為此作出詳盡規(guī)定；其二，即使能滿足第一條，也很難達(dá)成協(xié)議，因?yàn)楹茈y用語言可以描述各種難以預(yù)測(cè)的情況[9]?？梢?，合同設(shè)計(jì)者由于受到“自身知識(shí)水平有限、實(shí)際情況復(fù)雜多變、語言功能的有限性”等主客觀因素的限制，所制訂的合同必然存在不完全風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 履行合同、監(jiān)督管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)

在履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，對(duì)承接主體監(jiān)督不力產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。購買合同的有效履行，離不開對(duì)承接主體的監(jiān)督管理。然而，購買主體親自監(jiān)督抑或委托第三方監(jiān)督，都可能存在監(jiān)督不力風(fēng)險(xiǎn)。在承接主體履行公共服務(wù)購買合同過程中，如果采用購買主體親自監(jiān)督的方式，由于購買主體人力、物力和專業(yè)性都相對(duì)有限，加之缺少一支專業(yè)化的監(jiān)督隊(duì)伍，因而無法長期對(duì)履行合同做出及時(shí)有效的監(jiān)督，從而讓承接主體有了采用偷工減料、以次充好等舞弊行為來降低成本的機(jī)會(huì)。同時(shí)，既有的監(jiān)督往往都是事后監(jiān)控，這種方式只能為以后的公共服務(wù)購買提供經(jīng)驗(yàn)，卻不能糾正當(dāng)前公共服務(wù)的偏差[10]。此外，購買主體在購買公共服務(wù)過程中具有雙重身份，即相對(duì)于公共服務(wù)的消費(fèi)主體而言，其是代理人；相對(duì)于承接主體而言，其是委托人。購買主體花費(fèi)的是納稅人的錢，其利益函數(shù)理應(yīng)是公共利益和公共責(zé)任的最優(yōu)化，但購買主體的某些工作人員并非善良無私的天使，而是通過設(shè)租和抽租來謀求自身利益最大化的趨利者；即部分政府工作人員會(huì)強(qiáng)化自己作為消費(fèi)主體的代理人之私人利益，利用手中的權(quán)力索賄或接受承接主體的行賄，由此導(dǎo)致其與承接主體之間出現(xiàn)合謀行為。如果購買主體采用委托第三方監(jiān)督的方式，承接主體同樣可能會(huì)對(duì)第三方進(jìn)行賄賂，此時(shí)合謀行為亦會(huì)出現(xiàn)。從理論層面看，公共服務(wù)的消費(fèi)主體理應(yīng)成為監(jiān)督承接主體供給公共服務(wù)的重要主體，然而消費(fèi)主體往往缺少通暢的監(jiān)督渠道，并處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

在履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，還容易出現(xiàn)承接主體的道德風(fēng)險(xiǎn)。在購買合同簽訂后，購買主體和承接主體之間就正式確立了委托代理關(guān)系。作為代理人的承接主體相對(duì)于作為委托人的購買主體，前者在公共服務(wù)生產(chǎn)和交易過程中往往具有顯著的信息優(yōu)勢(shì)，而購買主體必須付出較大的信息成本才能獲得有限的信息。不過，“信息成本極少有交易者能負(fù)擔(dān)得起這一全過程……因?yàn)楂@取信息太昂貴了……人們只獲取特定的部分信息并保存對(duì)其他信息的無知”[11]。因此，購買主體很難對(duì)承接主體履行合同的具體細(xì)節(jié)了如指掌和進(jìn)行有效監(jiān)督。此時(shí)，承接主體出于自身利益的考慮，就可能會(huì)不惜違反職業(yè)道德和合同條款，采用偷偷地減少投入和降低服務(wù)質(zhì)量等隱藏行動(dòng)的機(jī)會(huì)主義行為，從而使其合同實(shí)施和行為選擇背離購買主體的期望，道德風(fēng)險(xiǎn)由此產(chǎn)生[12]。在實(shí)際操作中，合同的不完全性、信息的不對(duì)稱性和購買主體的有限理性使得道德風(fēng)險(xiǎn)很難規(guī)避，這就在很大程度上影響了公共服務(wù)的供給質(zhì)量，最終損害的是公共服務(wù)消費(fèi)主體的利益。

2.4 評(píng)估驗(yàn)收、后續(xù)跟進(jìn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)估偏差風(fēng)險(xiǎn)是評(píng)估驗(yàn)收、后續(xù)跟進(jìn)環(huán)節(jié)時(shí)常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)之一。承接主體完成公共服務(wù)項(xiàng)目之后，購買主體需要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，然而因經(jīng)驗(yàn)有限，也會(huì)出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果與事實(shí)不符的情況。有的公共服務(wù)項(xiàng)目如養(yǎng)老、教育等具有“軟服務(wù)”的特性，存在服務(wù)質(zhì)量難以衡量和服務(wù)成本難以計(jì)算等問題，這就大大增加了評(píng)估的難度。有的公共服務(wù)項(xiàng)目并不是在完成之初就體現(xiàn)出它的優(yōu)良劣差，而是需要經(jīng)過一段時(shí)間使用和觀察之后才能顯現(xiàn)出來。因此，購買主體在公共服務(wù)項(xiàng)目完成之后即對(duì)質(zhì)量、數(shù)量和效果等進(jìn)行評(píng)估，有時(shí)并不能完全真實(shí)地反映某些項(xiàng)目的真正績效。而當(dāng)評(píng)估驗(yàn)收合格后，購買主體與承接主體之間的購買合同通常就正式履行完畢，這就會(huì)為后續(xù)的跟進(jìn)帶來不便。當(dāng)一些公共服務(wù)過了一段時(shí)間出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，購買主體此時(shí)不便督促承接主體進(jìn)行后續(xù)改善，承接主體也容易推卸責(zé)任或敷衍了事。

信任短缺風(fēng)險(xiǎn)亦是該環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)對(duì)購買主體提出了新的考驗(yàn)，稍有不足就可能會(huì)帶來消費(fèi)主體的信任危機(jī)。從西方發(fā)達(dá)國家公共服務(wù)外包的實(shí)踐來看，因購買主體的腐敗所造成的信任危機(jī)是一個(gè)較為普遍的問題。就我國而言，政府購買公共服務(wù)中的信任短缺風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：第一，合法性問題。購買主體在購買公共服務(wù)過程中是決策者、監(jiān)督者和驗(yàn)收者。向社會(huì)力量購買公共服務(wù)雖然可能使消費(fèi)主體享受到高品質(zhì)服務(wù)，可是一旦產(chǎn)生差池，消費(fèi)主體最直接懷疑的是購買主體的管理能力和決策能力，進(jìn)而會(huì)降低購買主體的合法性。第二，責(zé)任問題。政府購買公共服務(wù)只是將公共服務(wù)的生產(chǎn)交由承接主體進(jìn)行，購買主體依然保留著決策制定和監(jiān)督的權(quán)力，擁有權(quán)力的同時(shí)也意味著要承擔(dān)責(zé)任。一旦購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)延期交付、質(zhì)量降低、消費(fèi)主體滿意度下降等問題，購買主體就會(huì)成為責(zé)任的首要承擔(dān)者。

3 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范

立足購買流程維度的考察表明，政府購買公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)都可能會(huì)出現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)給政府購買公共服務(wù)帶來了一系列消極作用。為了更好地推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，切實(shí)提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、效率和效果，有必要努力探求風(fēng)險(xiǎn)防范之道。

3.1 明確需求、制訂規(guī)劃環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范

為了防范需求識(shí)別偏差風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)深入開展公共服務(wù)需求調(diào)查。政府購買公共服務(wù)的規(guī)劃及其實(shí)施的精準(zhǔn)和有效，建立在科學(xué)全面的公共服務(wù)需求調(diào)查基礎(chǔ)上。因此，公共服務(wù)需求調(diào)查應(yīng)成為政府購買公共服務(wù)的行為起點(diǎn)和先決環(huán)節(jié)。一方面，要著力構(gòu)建雙向互動(dòng)的信息收集系統(tǒng)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，應(yīng)努力形成與互聯(lián)網(wǎng)的特點(diǎn)和規(guī)律相吻合的跨界、融合、開放、共享等“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將線上和線下、自上而下和自下而上的公共服務(wù)需求信息收集方式有機(jī)整合起來，綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、面訪、電話訪問、電子郵件、移動(dòng)客戶端、政務(wù)公眾號(hào)、關(guān)鍵公眾接觸、公共論壇等手段收集公共服務(wù)需求信息。另一方面，應(yīng)努力構(gòu)建開放多元的公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制[13]。公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制包括暢通的需求表達(dá)路徑、合理的需求表達(dá)績效管理指標(biāo)體系和完善的配套環(huán)境三個(gè)方面[14]。我國現(xiàn)有法律明確規(guī)定了公共服務(wù)需求表達(dá)的制度化渠道，包括人大制度、工會(huì)組織制度、信訪制度、行政首長熱線、政府與市民信息溝通平臺(tái)等。此外，公眾還可以通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、“用腳投票”、集會(huì)、游行、示威、靜坐、罷工等方式進(jìn)行制度外需求表達(dá)[15]。通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)民眾通過制度化和非制度化渠道有效表達(dá)公共服務(wù)需求，能夠讓購買主體及時(shí)獲取這些需求信息。

為了防范購買公共服務(wù)的可行性風(fēng)險(xiǎn)，必須精準(zhǔn)界定購買范圍，科學(xué)制訂購買規(guī)劃。完善補(bǔ)充相關(guān)法律條規(guī)，嚴(yán)格界定政府購買公共服務(wù)的購買范圍。在確定購買范圍時(shí)，必須進(jìn)行可行性分析，即只將具有購買可行性的公共服務(wù)納入購買范圍。無論是將可行的定為不可行還是將不可行的進(jìn)行實(shí)施，都將影響實(shí)際的效果。只有提高了可行性分析能力，才能明確一些公共服務(wù)是否可以向社會(huì)力量購買。鑒于政府可行性分析的經(jīng)驗(yàn)和能力相對(duì)欠缺，可開設(shè)相關(guān)的學(xué)習(xí)班，對(duì)政府工作人員進(jìn)行相關(guān)知識(shí)和能力培訓(xùn)，提高其實(shí)施可行性分析的能力。同時(shí)，要注意所購買的項(xiàng)目必須具有公共性和公益性，能夠滿足絕大多數(shù)公眾的需求，讓更多的公眾受益。對(duì)涉及公權(quán)力行使職能的外包，在我國屬于行政委托的范疇，應(yīng)排除出政府購買服務(wù)的范圍；對(duì)不涉及公權(quán)力行使的公共服務(wù)職能，除法律、法規(guī)或者規(guī)章明文禁止外包的以外，允許行政機(jī)關(guān)采取購買服務(wù)的方式從民間機(jī)構(gòu)獲取[16]。購買主體在獲取需求信息并界定購買范圍后，必須從本地區(qū)最廣大人民利益的角度出發(fā)，根據(jù)財(cái)政計(jì)劃制訂合理科學(xué)的購買規(guī)劃，使規(guī)劃既具有切實(shí)可行性又兼顧財(cái)政收支平穩(wěn)。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)向社會(huì)公開，尤其要將購買公共服務(wù)的資金預(yù)算詳細(xì)列出和向公眾公布。在制訂購買規(guī)劃過程中，購買主體需要著重滿足最需幫助的群體的需求，把握好事情的輕重緩急，要將資金充分用在最需要的人群中，尤其是弱勢(shì)群體，保證弱勢(shì)群體優(yōu)先享用提供的服務(wù)。

3.2 選擇賣方、簽訂合同環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范

為了防范選擇承接主體時(shí)競(jìng)爭不足風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)逐步提升承接主體選擇的競(jìng)爭度。倡導(dǎo)政府購買的理論往往以這樣的一個(gè)假設(shè)為前提：政府購買能夠把公共服務(wù)推向競(jìng)爭性的市場(chǎng)，并借助競(jìng)爭來提高效率和降低成本[17]。例如，凱特爾認(rèn)為，競(jìng)爭不僅能彌補(bǔ)政府壟斷的不足，更能夠改善服務(wù)提供的效率，因?yàn)橐环矫婀?yīng)商出于失去合同的擔(dān)憂，會(huì)更加對(duì)顧客負(fù)責(zé)，提供盡可能優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；另一方面競(jìng)爭能夠使供應(yīng)商以更加接近真實(shí)成本的價(jià)格去贏得合同[18]。在購買主體公開公眾的公共服務(wù)需求信息之后，應(yīng)努力增強(qiáng)選擇公共服務(wù)承接主體時(shí)的競(jìng)爭程度，即盡可能采用公開招標(biāo)的形式。在公開招標(biāo)時(shí)需要做到公正透明和富有競(jìng)爭性。購買主體需要建立公開透明的招標(biāo)機(jī)制，讓更多的社會(huì)力量參與競(jìng)爭。完善法律規(guī)范程序，使得更多的社會(huì)力量形成一種競(jìng)爭機(jī)制，然后購買主體從中選取最佳對(duì)象。雖然說通過公開招標(biāo)能體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)力量的綜合實(shí)力，但是由于目前符合資質(zhì)的社會(huì)力量較為缺乏，尤其是社會(huì)組織的數(shù)量和能力都滯后于公共服務(wù)迅猛增長的需求，因而促進(jìn)承接主體選擇的競(jìng)爭并不容易。有鑒于此，購買主體應(yīng)加大對(duì)社會(huì)力量的扶持力度，從而有助于在招標(biāo)時(shí)形成多組織競(jìng)爭機(jī)制，這樣既體現(xiàn)了公平性，也為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)增加了活力。同樣，各個(gè)社會(huì)力量除了購買主體的幫助，更需要自身的努力，可以通過借鑒和學(xué)習(xí)西方國家政府的一些經(jīng)驗(yàn)技術(shù)來增強(qiáng)自身的綜合實(shí)力，形成自己的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，鞏固自己在市場(chǎng)中的競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，從而在激烈的競(jìng)爭中脫穎而出。

為了防范合同不完全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)努力完善合同條款。在政府購買公共服務(wù)過程中，買賣雙方需要靠簽訂合同來保障彼此的權(quán)益和履行彼此的義務(wù)。因此，修訂完善的合同是政府購買公共服務(wù)得以進(jìn)行下去的基礎(chǔ)。在擬定購買公共服務(wù)的合同之前，購買主體應(yīng)邀請(qǐng)潛在的社會(huì)力量參與有關(guān)細(xì)則的公開討論。負(fù)責(zé)合同擬定的相關(guān)工作人員在制訂合同細(xì)則時(shí)，必須建立在社會(huì)力量的建議和購買主體自身調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，這樣既可以避免妨礙合同公正的現(xiàn)象，又可以減少由于規(guī)則過于粗略而產(chǎn)生的對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的影響[19]。在選擇了最佳的承接主體后，購買主體在與其簽訂合同時(shí)需做到明確各種條款。合同中主要包括購買金額、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)期限、服務(wù)質(zhì)量、合同價(jià)格、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、各方的責(zé)任和義務(wù)、過失(意外)事件的責(zé)任及處理、項(xiàng)目監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、合同失效等內(nèi)容。合同中要涉及違約時(shí)的處置方式。當(dāng)合同雙方的任意一方出現(xiàn)違約行為，要按照合同中的違約處置方式來處理。其中應(yīng)該包括違約責(zé)任的范圍、處罰的標(biāo)準(zhǔn)和方式等內(nèi)容[20]。合同的文字表述要清楚、準(zhǔn)確和沒有歧義。當(dāng)然，合同細(xì)則的撰寫也要避免過度限制，合同要留有變更余地，以便應(yīng)對(duì)特殊和突發(fā)的事件。此外，合同盡量能公開化，提高合同的透明度，讓廣大群眾看到政府在辦實(shí)事，從而避免政府與承接主體之間隱藏的貓膩。

為了防范合同不完全風(fēng)險(xiǎn)，還需切實(shí)加強(qiáng)對(duì)承接主體的能力評(píng)估。承接主體作為政府購買公共服務(wù)過程中的主體之一，在公共服務(wù)生產(chǎn)中起著關(guān)鍵性作用。要使提供的公共服務(wù)質(zhì)量高且受公眾歡迎，選擇一個(gè)負(fù)責(zé)的合適的承接主體是關(guān)鍵。為此，購買主體應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)精明的買主，其需要專門對(duì)承接主體的實(shí)際綜合能力進(jìn)行深入評(píng)估，判斷其是否適合承接此項(xiàng)公共服務(wù)，詳見表1[20]。為了確保評(píng)價(jià)的客觀公正性，西方發(fā)達(dá)國家通行的做法是第三方評(píng)價(jià)。鑒于我國第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)還很不健全，因此，暫時(shí)只能沿用政府主導(dǎo)的評(píng)價(jià)方式，但各級(jí)政府要為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的成長提供平臺(tái)，并逐步從政府主導(dǎo)過渡到第三方評(píng)價(jià)為主。

表1 承接主體能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3.3 履行合同、監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范

為了防范對(duì)承接主體監(jiān)督不力風(fēng)險(xiǎn)以及承接主體的道德風(fēng)險(xiǎn)，必須全面強(qiáng)化對(duì)履行合同的監(jiān)管。公共服務(wù)可以通過購買由承接主體來生產(chǎn)，但購買主體的責(zé)任并未減輕。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)履行合同的監(jiān)管十分重要，沒有優(yōu)質(zhì)的監(jiān)管，就很難有滿意的結(jié)果。在服務(wù)提供者按照合同中的內(nèi)容落實(shí)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，購買主體必須加強(qiáng)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量情況的監(jiān)督管理。一方面，購買主體需要提升對(duì)履行合同的監(jiān)管能力，培養(yǎng)或引進(jìn)專業(yè)化的監(jiān)管人員，通過接受投訴、檢查承包者的工作記錄、定期或不定期實(shí)地考察、階段性的調(diào)查和評(píng)估[21]等手段對(duì)履行合同進(jìn)行全流程監(jiān)督，全面掌握公共服務(wù)供給的進(jìn)度和質(zhì)量情況，及時(shí)對(duì)供給過程中出現(xiàn)的問題予以告知并要求對(duì)方認(rèn)真解決。另一方面，有關(guān)職能部門應(yīng)建立健全準(zhǔn)入和退出機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)購買服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的日常監(jiān)督和年度評(píng)估，嚴(yán)格服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和資金監(jiān)管，規(guī)范工作程序，確保服務(wù)質(zhì)量[22]，并使有限的資金能優(yōu)先用于滿足最需要的公眾之需求。此外，在購買公共服務(wù)的合同簽訂后，購買主體和承接主體就構(gòu)成了合同關(guān)系，雙方是平等和獨(dú)立的合同主體。因此，在履行合同過程中，一旦出現(xiàn)質(zhì)量、責(zé)任和索賠等爭議，應(yīng)由獨(dú)立的仲裁委員會(huì)仲裁及協(xié)商爭議，不應(yīng)出現(xiàn)政府的行政執(zhí)法行為。

為了提升監(jiān)督管理的有效性，應(yīng)該盡快建立第三方監(jiān)督制度。第三方監(jiān)督制度是指不存在管理與被管理關(guān)系的一種監(jiān)督制度，它是獨(dú)立存在的，不受管理者的約束。公共服務(wù)領(lǐng)域資金回報(bào)率的確定、成本的核算、價(jià)格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而承接主體與消費(fèi)主體之間、承接主體與購買主體之間卻存在信息不對(duì)稱[23]，這導(dǎo)致購買主體單靠自身來親自監(jiān)管往往效果不彰，建立第三方監(jiān)督制度就顯得相當(dāng)必要。獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)里擁有專業(yè)化素質(zhì)人才，既能體現(xiàn)專業(yè)性和公平性原則，又能避免購買主體內(nèi)部監(jiān)督的單一性，以增加透明度。購買主體應(yīng)建立相關(guān)制度來保障外部審計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)承接主體實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目的資金使用、工作進(jìn)度、質(zhì)量優(yōu)劣等進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)和檢查，并及時(shí)公開披露相關(guān)信息，確保承接主體的規(guī)范運(yùn)作和高效服務(wù)。

3.4 評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防范

為了有效防范評(píng)估偏差風(fēng)險(xiǎn)以及因評(píng)估偏差等因素引發(fā)的信任短缺風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)多措并舉地推進(jìn)政府公共服務(wù)的評(píng)估和后續(xù)跟進(jìn)工作，以此保障公共服務(wù)供給的質(zhì)量、數(shù)量和消費(fèi)主體滿意度。

其一，著力健全第三方評(píng)估機(jī)制。當(dāng)承接主體履行完合同中所有內(nèi)容后，就需要進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。購買主體要建立第三方評(píng)估機(jī)制，即專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估。專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不受政府直接約束，并可以對(duì)購買主體的行為進(jìn)行監(jiān)督，因而在評(píng)估公共服務(wù)時(shí)，更能做到公平公正。專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)擁有一批具備專業(yè)技能的優(yōu)秀人才，在對(duì)公共服務(wù)作出評(píng)價(jià)時(shí)能更為專業(yè)和科學(xué)?？梢?，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是購買主體檢驗(yàn)承接主體生產(chǎn)出的公共服務(wù)質(zhì)量好壞的重要助手，也決定著購買主體與承接主體能否繼續(xù)合作[24]。

其二，高度重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)的評(píng)估。監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政府購買公共服務(wù)的主要評(píng)估方，其對(duì)公共服務(wù)的評(píng)估有較強(qiáng)的說服力和影響力。監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政府購買公共服務(wù)的整個(gè)過程較為熟悉，對(duì)其中的不足有著較為明確的認(rèn)識(shí)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)其掌握的詳細(xì)信息資料對(duì)政府購買公共服務(wù)作出的評(píng)估，權(quán)威性比較高。購買主體可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步改善監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)估的準(zhǔn)確性，創(chuàng)新監(jiān)督體系。比如，建立嚴(yán)格的、科學(xué)合理的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)評(píng)估監(jiān)管體系[25]。

其三，扎實(shí)推進(jìn)消費(fèi)主體的參與式評(píng)估。消費(fèi)主體在參與評(píng)估時(shí)是最具有話語權(quán)的，因?yàn)樗麄兪亲罱K接觸所提供的公共服務(wù)之群體，消費(fèi)主體對(duì)公共服務(wù)的好與壞有著最真實(shí)的感覺。所以購買主體也應(yīng)建立健全消費(fèi)主體評(píng)估機(jī)制，讓消費(fèi)主體來評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量的好壞，重點(diǎn)關(guān)注消費(fèi)主體不滿意的公共服務(wù)，并增大消費(fèi)主體滿意度在是否續(xù)約、延聘方面的影響作用[21]。這樣有助于更好地完善評(píng)估機(jī)制，并能更準(zhǔn)確地反映一次公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際效果。購買主體應(yīng)該通過各種渠道與消費(fèi)主體溝通交流，這樣有助于獲得最有效的信息，更準(zhǔn)確地開展評(píng)估工作。

其四，系統(tǒng)開展全過程評(píng)估。評(píng)估往往會(huì)在一個(gè)完整的公共服務(wù)項(xiàng)目結(jié)束后展開，但這樣的評(píng)估結(jié)果會(huì)顯得不夠權(quán)威。因此，在政府購買公共服務(wù)的每個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行適當(dāng)評(píng)估，使評(píng)估貫穿于整個(gè)購買過程，從而確保公共服務(wù)項(xiàng)目順利實(shí)施。當(dāng)然，評(píng)估結(jié)束后并不表示一個(gè)完整的公共服務(wù)項(xiàng)目的結(jié)束，購買主體要根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)。如果評(píng)估結(jié)果存在問題，那么購買主體需要與承接主體及時(shí)溝通交流，并且制訂解決方案，這樣才不會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步惡化，群眾利益才能得到有效保障。如果評(píng)估結(jié)果比較好，購買主體可以制訂一些后續(xù)計(jì)劃，與承接主體商談繼續(xù)合作，進(jìn)行新一輪的公共服務(wù)購買，實(shí)現(xiàn)購買主體和承接主體的共贏。

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(責(zé)任編輯：施建平)

Risk Recognition and Prevention of Government Purchasing Public Services: Based on Process Dimension

ZHOU Yichenga，b
(a.School of Politics and Public Administration；b.Collaborative Innovative Centre for New-type Urbanization and Social Governance of Jiangsu Province，Suzhou University，Suzhou 215123，China)

In recognizing the risks of government purchasing public services based on its process， the risks in the process of defning demand and making plans mainly include the deviation in identifying demand and the feasibility of government purchasing services； the risks in selecting the seller and signing the contract mainly lie in the lack of sufficient competition and the incompleteness of the contract；the risks in contract fulfillment and supervision mainly include those of feeble supervision over and the moral hazard of the subject； the risks in assessment， checking and the follow-up work mainly include those of the assessment deviation and the lack of trust. In order to prevent those risks， more efforts should be made to investigate the demand of public services，to defne accurately the purchase boundary， and to make scientifc purchase planning；in selecting the seller andsigning the contract， it is advised to uplift the competiveness of the subjects， to strengthen the evaluation of the subjects and to complete the terms of the contract；in contract fulfllment and supervision， the third party supervising system should be established as soon as possible in order to strengthen its supervision；in service assessing and the follow-up work， more efforts should be made to establish and improve the third party assessing system， more importance should be attached to the assessment report given by the supervising organs， solid work should be done to advance participatory evaluation of the consumer subjects and systematic evaluation of the whole process. It is only by these means that the risks can be effectively prevented and the purchasing performance can be uplifted.

process；risk recognition；risk prevention

D035

A

1008-5475(2017)02-0002-08

10.16219/j.cnki.szxbzk.2017.02.001

2017-02-13；

2017-03-18

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(16BZZ047)；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究項(xiàng)目；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目

周義程(1978-)，男，江蘇泗陽人，副教授，博士，主要從事政府購買公共服務(wù)研究。

周義程. 政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范—基于運(yùn)作流程維度的考量[J].蘇州市職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，28(2)：2-9.