謝建和

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350008)

城鄉(xiāng)全域控規(guī)單元劃分的研究與實(shí)踐
——以莆田市為例

謝建和

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350008)

結(jié)合當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，控規(guī)單元的劃分與編制也應(yīng)著眼于城鄉(xiāng)的全域覆蓋。文章結(jié)合莆田市控規(guī)單元劃分專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)踐，探索有利于城鄉(xiāng)一體化控規(guī)編制與管理的“單元劃分”方式，重點(diǎn)構(gòu)建了一套相對系統(tǒng)的控規(guī)單元劃分技術(shù)路線，提出適應(yīng)莆田城鄉(xiāng)全域的5種單元類型，形成一套方便管理使用的單元圖解,并對下一步莆田市推進(jìn)控規(guī)單元編制的幾個(gè)關(guān)鍵問題提出可操作性的建議。

控規(guī)編制；單元劃分；“一張圖”規(guī)劃管理平臺

0 引言

2012年7月福建省委、省政府出臺《莆田市城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，為落實(shí)該方案的精神，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理，科學(xué)利用莆田全域每寸土地，莆田市開展覆蓋全市域的控規(guī)單元劃分工作。

2012年9月，福建省住建廳出臺了《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》(以下簡稱省導(dǎo)則)，對莆田市控規(guī)單元的劃分工作起到了很好的指導(dǎo)作用。然而，該項(xiàng)工作在編制之初仍面臨諸多難題。首先，各地出臺的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則，包括福建省導(dǎo)則，其適用范圍大部分是針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對城鎮(zhèn)以外的鄉(xiāng)村或生態(tài)區(qū)域并未作出指引。因此，針對城鄉(xiāng)全域的莆田市控規(guī)單元劃分規(guī)劃缺乏相對系統(tǒng)完整的編制技術(shù)路線，以及后期實(shí)施的成效利弊方面可借鑒的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。此外，在各單元對總規(guī)人口總量的分解上，如何考慮各地普遍存在的已編控規(guī)人口總和大大突破總規(guī)人口總量的問題，以及如何解答控規(guī)單元劃定邊界與行政區(qū)邊界不一致的問題等。

基于以上問題的思考，文章結(jié)合《莆田市控規(guī)單元劃分專項(xiàng)規(guī)劃》(以下簡稱規(guī)劃)，談?wù)剬Τ青l(xiāng)全域控規(guī)單元劃分的理解和做法。

1 控規(guī)單元概念解析

近年來各地在控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制實(shí)踐中，關(guān)于單元名稱存在諸多提法，如規(guī)劃管理單元、規(guī)劃編制單元、控規(guī)管理單元等[1]。根據(jù)福建省導(dǎo)則，福建省城市控規(guī)分為單元控規(guī)和地塊控規(guī)兩個(gè)層次，單元可分為分區(qū)單元和基本單元兩級。莆田市控規(guī)單元，對應(yīng)省導(dǎo)則中的分區(qū)單元概念，即是對各單元的主導(dǎo)用地屬性、整體控制指標(biāo)(含人口總量、建筑總量等)、“五線”“三大設(shè)施”及社區(qū)服務(wù)設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的用地單元[2]，是莆田市城鄉(xiāng)建設(shè)管理的基本平臺。

2 系統(tǒng)的劃分技術(shù)路線

莆田市控規(guī)單元的劃分形成了一套相對系統(tǒng)完整的編制技術(shù)路線。通過規(guī)劃、現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)、邊界4個(gè)因子的分析，落實(shí)各控規(guī)單元的主導(dǎo)屬性、人口總量和單元邊界，并通過專家指導(dǎo)與公眾參與對控規(guī)單元劃分草案的進(jìn)一步完善，形成最終成果，作為規(guī)劃管理平臺的基礎(chǔ)[3]，如圖1所示。

圖1 編制技術(shù)路線

2.1 規(guī)劃因子

規(guī)劃因子包括上位規(guī)劃和相關(guān)控規(guī)。上位規(guī)劃為各單元主導(dǎo)屬性和人口總量的分解提供由上而下的指導(dǎo)。已編相關(guān)控規(guī)在為單元主導(dǎo)屬性和人口總量提供由下而上的支撐佐證的同時(shí)，也是單元邊界的參考依據(jù)之一。

特別應(yīng)提出的是，由于已編控規(guī)人口規(guī)模總和遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市總體規(guī)劃所設(shè)定的人口，因此規(guī)劃提出不能機(jī)械地分解總規(guī)確定的人口規(guī)模，可適當(dāng)突破并留有彈性。規(guī)劃建議人口規(guī)模以上位規(guī)劃人口總量為各單元人口分配的基礎(chǔ)，以相關(guān)控規(guī)的規(guī)劃人口數(shù)為校核參考，對不同的城市地段采取不同的人口規(guī)模分配原則。城市中心區(qū)段及近、中期建設(shè)重點(diǎn)地帶建議按已審批的控規(guī)為主導(dǎo)，優(yōu)先保證此區(qū)域的用地發(fā)展需求，形成相對合理的人地對應(yīng)關(guān)系。城市近郊區(qū)、郊區(qū)及鄉(xiāng)村地帶等非近、中期建設(shè)地區(qū)以上位規(guī)劃為主導(dǎo)，不求人地對應(yīng)，而應(yīng)預(yù)留戰(zhàn)略儲備用地，合理控制人口總量，留足彈性，待以后通過控規(guī)單元動態(tài)維護(hù)以及控規(guī)單元調(diào)整，再進(jìn)一步明確各單元人口規(guī)模。

2.2 現(xiàn)狀因子

現(xiàn)狀因子包括現(xiàn)狀人口、現(xiàn)有公配、用地潛力?，F(xiàn)狀人口的流動特征是分解上位規(guī)劃人口總量、確定各單元人口規(guī)模的重要參考依據(jù)。而在中心區(qū)、舊城區(qū)段等現(xiàn)有人口密集地帶，現(xiàn)有公配和用地潛力的研究，則是實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與公共設(shè)施配套對應(yīng)關(guān)系合理性的重要依據(jù)。

通過對莆田市域近幾年戶籍人口的變動分析，總體呈現(xiàn)外來、外出的雙向流動特征。城廂、涵江、荔城及仙游縣城四大片區(qū)呈現(xiàn)人口集聚趨勢，而北部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及南部秀嶼、北岸等區(qū)域呈現(xiàn)人口外流趨勢。因此規(guī)劃建議在生態(tài)保育單元和鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立單元的人口總量原則上今后按現(xiàn)有戶籍人口的30%比例計(jì)算，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌單元涉及的鄉(xiāng)村人口原則上今后按現(xiàn)有戶籍人口的50%比例計(jì)算。

中心城區(qū)以城廂舊城區(qū)域?yàn)槔?，現(xiàn)狀建設(shè)相對成熟，可開發(fā)用地少，配套方面中大型醫(yī)療設(shè)施基本滿足需求，中小學(xué)用地偏緊張，公共綠地過少，如圖2所示。規(guī)劃根據(jù)該區(qū)目前的人口密度狀況，仍有較大提升空間，建議結(jié)合今后的舊區(qū)改造及周邊的新區(qū)建設(shè)，通過對已收儲用地、選址意向用地和閑置地的利用，優(yōu)先完善公配建設(shè)，特別是解決公共綠地緊缺問題。

圖2 城廂舊城區(qū)用地現(xiàn)狀圖

2.3 經(jīng)驗(yàn)因子

經(jīng)驗(yàn)因子包括街道人口規(guī)模建議值和人口密度分區(qū)經(jīng)驗(yàn)值。城市街道的人口規(guī)模作為一種經(jīng)驗(yàn)值，是與配套設(shè)施規(guī)模的科學(xué)性、合理性相適應(yīng)的。人口密度作為人地關(guān)系的直觀體現(xiàn)，則是合理分解上位規(guī)劃人口總量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)參考。

為利于“三大”設(shè)施的合理配置，依據(jù)福建省導(dǎo)則中街道人口規(guī)模指引，建議莆田主城區(qū)按8萬人～10萬人劃定以居住為主導(dǎo)功能的分區(qū)單元；仙游主城區(qū)按3萬人～5萬人劃定以居住為主導(dǎo)功能的分區(qū)單元；產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立單元、生態(tài)保育單元則根據(jù)各自特點(diǎn)靈活劃分。

設(shè)定各規(guī)劃管理單元人口密度等級可借鑒廈門市的經(jīng)驗(yàn)，廈門按0～50人/hm2、50～100人/hm2、100～200人/hm2、200～300人/hm2、300人/hm25個(gè)等級設(shè)定各規(guī)劃管理單元人口密度等級?？紤]到莆田市與廈門市城市發(fā)展水平的不同，其人口密度等級閾值的劃定相應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，形成7個(gè)等級的莆田市域規(guī)劃人口密度分區(qū)。城市核心區(qū)段的人口最高密度區(qū)域，包括城廂、涵江、仙游3大主城區(qū)及仙游縣的核心區(qū)，人口密度建議2～2.5萬人/km2，相當(dāng)于廈門、福州的分區(qū)中心地段人口密度，如廈門的集美、福州的金山。城市核心區(qū)段周邊及主要新興發(fā)展區(qū)，包括城廂、涵江、仙游3大主城重要片區(qū)，荔城及涵江的火車站前地帶，榜頭片區(qū)中心地帶，楓亭及笏石的中心區(qū)，媽祖城等，人口密度建議1～2萬人/km2；其他區(qū)域人口密度建議控制在0.5～1萬人/km2，具體7級人口密度分區(qū)，如圖3所示。

圖3 莆田市域人口密度分區(qū)建議圖

2.4 邊界因子

邊界因子包括山水等自然界線、交通界線、行政界線3個(gè)因子?？傮w上單元邊界選擇應(yīng)穩(wěn)定、完整、內(nèi)部功能相關(guān)，同時(shí)盡量從行政角度實(shí)現(xiàn)建設(shè)和管理的責(zé)權(quán)明晰。但需要明確的是，控規(guī)單元邊界僅作為劃分各片區(qū)的規(guī)劃編制及管理界線使用，不等同于行政邊界，控規(guī)編制內(nèi)容也不涉及行政區(qū)劃調(diào)整。

本次規(guī)劃提出，城市建設(shè)區(qū)考慮以河流、山體等自然界線和鐵路、快速線、主干道等明確的交通規(guī)劃界限為劃分依據(jù)。城市邊緣和郊區(qū)、生態(tài)區(qū)，在沒有明確自然界線和交通規(guī)劃界限要素，或這些要素不適宜作為依據(jù)的情況下，考慮以現(xiàn)有的區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、街道辦以及村居等行政界線為劃分基礎(chǔ)，如圖4所示。

圖4 單元邊界考慮因素示意圖

3 全域的5種單元類型

為適應(yīng)控規(guī)單元的城鄉(xiāng)全域覆蓋，規(guī)劃從有利于土地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)分類指導(dǎo)和分期推進(jìn)的角度，通過區(qū)分莆田城鄉(xiāng)各區(qū)域不同的發(fā)展類型和建設(shè)熱度，將莆田全域劃分為5種類型控規(guī)單元，分別為城區(qū)建設(shè)單元、產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌單元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立單元和生態(tài)保育單元[3]，如圖5所示。

圖6 文獻(xiàn)控規(guī)單元圖解

圖5 莆田市控規(guī)單元類型圖

3.1 城區(qū)建設(shè)單元

城區(qū)建設(shè)單元指以居住商貿(mào)為主導(dǎo)功能的城市建設(shè)綜合發(fā)展區(qū)，是人口和各類服務(wù)設(shè)施的集合區(qū)，是近中期城鄉(xiāng)建設(shè)的重點(diǎn)地帶，也是近期單元控規(guī)覆蓋的重點(diǎn)地區(qū)。

3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元

產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元指以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)功能的工業(yè)園區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)、港口物流區(qū)等，這些地區(qū)應(yīng)根據(jù)未來城市的發(fā)展需要，部分納入近期單元控規(guī)編制范圍。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌單元

指莆田市域內(nèi)，臨近主城區(qū)和主要生產(chǎn)發(fā)展地帶的近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)中富有潛力的發(fā)展地帶，是未來市域重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展區(qū)域，其單元范圍內(nèi)包括城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)周邊的生態(tài)保育區(qū)、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)、部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展地帶。這些區(qū)域應(yīng)根據(jù)未來發(fā)展前景的分析，分期納入單元控規(guī)編制范圍。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立單元

指莆田北部山區(qū)11個(gè)以農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)為支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于人口總量小(基本上鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝谠?萬人以下)，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模較小，這類單元控規(guī)可不急于編制，若近期局部區(qū)域發(fā)展需要，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，可按基本單元進(jìn)行編制。規(guī)劃重點(diǎn)是控制和引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民點(diǎn)、小集鎮(zhèn)的建設(shè)，以及生保護(hù)好態(tài)環(huán)境，使鄉(xiāng)村地帶返璞歸真。

3.5 生態(tài)保育單元

生態(tài)保育單元指以生態(tài)保育為重點(diǎn)的地帶，包括城市周邊農(nóng)林發(fā)展的生態(tài)公園區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)在內(nèi)，可根據(jù)未來發(fā)展需要編制單元控規(guī)。若近期局部區(qū)域發(fā)展需要，如風(fēng)景名勝區(qū)，可按基本單元進(jìn)行編制。

4 直觀的單元劃分圖解

作為莆田市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的使用文件，本次成果表達(dá)注重直觀性和實(shí)用性。整個(gè)莆田市域劃分形成161個(gè)控規(guī)單元以及111張控規(guī)單元劃分圖解，各單元圖解由單元劃分示意圖、單元表格、相關(guān)規(guī)劃銜接三部分組成，如圖6所示。

本次控規(guī)單元圖解，為莆田市“一張圖”管理平臺的建設(shè)提供了重要的信息基礎(chǔ)。下一步單元控規(guī)編制時(shí)，可直觀、便捷地通過單元圖解，讀取到單元的邊界、面積、人口、主導(dǎo)功能等主要單元指標(biāo)，單元內(nèi)涉及到的市(縣)、區(qū)級“五線”“三大設(shè)施”的規(guī)劃指引和位置示意，以及單元相關(guān)的已批和在編規(guī)劃的具體名稱、邊界及主要內(nèi)容。

5 關(guān)鍵的操作問題解答

控規(guī)單元是“一張圖”管理平臺的基礎(chǔ)，是規(guī)劃部門實(shí)施管理的重要工具，這對規(guī)劃成果的實(shí)際可操作性提出了較高要求。規(guī)劃針對下一步莆田市推進(jìn)控規(guī)單元編制過程中可能面臨的以下3個(gè)關(guān)鍵問題，提出具備可操作性的建議與解答。

5.1 單元邊界確定及調(diào)整原則

單元具體精準(zhǔn)界線需在下一步具體單元控規(guī)編制時(shí)確定。相鄰分區(qū)單元的邊界制定以“誰先編制，誰精準(zhǔn)確定”為原則。今后實(shí)際發(fā)展中若單個(gè)單元人口大大突破或遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及本次規(guī)劃預(yù)判的規(guī)模，無法與科學(xué)合理的公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)模相適應(yīng)，可考慮單個(gè)單元的拆分或相鄰多個(gè)相關(guān)單元的合并，前提需分析論證調(diào)整后的單元人口總數(shù)的合理性和相應(yīng)配套設(shè)施跟進(jìn)的可行性。若今后出現(xiàn)跨單元邊界的大型項(xiàng)目進(jìn)駐，則單元邊界可作相應(yīng)調(diào)整。

5.2 傳統(tǒng)控規(guī)與單元控規(guī)的過渡方式

傳統(tǒng)控規(guī)與單元控規(guī)之間的更新與替代存在一個(gè)過渡期，規(guī)劃對各個(gè)控規(guī)單元均提出具體的整合及優(yōu)化建議，總體分為3種情況。對于未編過控規(guī)區(qū)域，下一步按單元控規(guī)模式編制；對于已編和在編控規(guī)區(qū)域，根據(jù)現(xiàn)有控規(guī)與城市發(fā)展的適應(yīng)性來判定其修編時(shí)機(jī)。如控規(guī)編制較早、上位規(guī)劃發(fā)生較大變更、行政區(qū)劃調(diào)整、控規(guī)規(guī)模明顯不合理性等因素，導(dǎo)致傳統(tǒng)控規(guī)已不適應(yīng)城市發(fā)展，則建議以單元控規(guī)形式進(jìn)行修編或優(yōu)化。目前適應(yīng)性較好的已編和在編控規(guī)，繼續(xù)以原控規(guī)指導(dǎo)建設(shè)，當(dāng)原控規(guī)出現(xiàn)不適應(yīng)性，再以單元控規(guī)形式對其所屬單元內(nèi)涉及的相關(guān)控規(guī)進(jìn)行整合和修編。

5.3 下一步控規(guī)單元編制計(jì)劃重點(diǎn)區(qū)域

近期單元控規(guī)重點(diǎn)編制及整合地區(qū)，為莆田市近期建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)，包括木蘭溪沿岸區(qū)域、高速公路城西道口區(qū)、高鐵站周邊地區(qū)、媽祖新城區(qū)、主要產(chǎn)業(yè)區(qū)等。其中涉及已編、在編的相關(guān)控規(guī)采用上文所提建議進(jìn)行優(yōu)化，納入各自相應(yīng)的單元進(jìn)行控規(guī)整合。

6 結(jié)語

莆田市控規(guī)單元的劃分，是在福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則指導(dǎo)下，結(jié)合莆田市自身特點(diǎn)，探索一種適應(yīng)于城鄉(xiāng)一體化控規(guī)編制與管理的“單元劃分”方式。目前，莆田市在控規(guī)單元劃分專項(xiàng)規(guī)劃成果基礎(chǔ)上，已逐步鋪開控規(guī)單元的編制工作計(jì)劃，同時(shí)正在積極推進(jìn)“規(guī)劃信息管理平臺”的建設(shè)。城市的規(guī)劃與建設(shè)往往是一個(gè)長期的過程，規(guī)劃的理念和技術(shù)也是一個(gè)不斷優(yōu)化和完善的過程，所以，本文提出的城鄉(xiāng)全域控規(guī)單元的劃分方法與成果，希望能在后期的城市建設(shè)實(shí)踐中不斷優(yōu)化與完善，并為同類型的規(guī)劃編制提供一些參考和借鑒。

[1] 儲金龍，鄭穎睿，汪勇政.城市控制性單元規(guī)劃比較研究與探討[J].合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011，25(6)：157.

[2] 福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳.關(guān)于印發(fā)《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則(試行)》的通知(閩建規(guī)[2012]9號)[EB/OL]. http://www.fjjs.gov.cn/xxgk/zfxxgkzl/zfxxgkml/flfg_zfxxgkml/cxgh/201210/t20121010_42243.htm.

[3] 福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.莆田市控規(guī)單元劃分專項(xiàng)規(guī)劃[R].2014.

Practice and Exploration of Urban and Rural Regulatory Planning Units Division——Taking Putian as an example

XIEJianhe

(Fujian Urban & Rural Planning Design Institute, Fujian, Fuzhou 350008)

Taking the current development trend of urban and rural integration into consideration, the division of regulatory～planned units should also focus on the whole coverage of urban and rural areas. Considering the practice involving the division of the regulatory～planned units of the city Putian, this paper explored the methods of ‘unit division’, which aid the planning and management of urban and rural integration, focusing on building up a set of technical ways of dividing regulatory units. Moreover, the paper proposed five types of units that are adaptable to Putian’s urban and rural areas and manages to come up with a series of unit diagrams that is easy to be used in management. Finally, the paper put forward some feasible suggestions on the key issues relating to the upcoming planning of regulatory units in Putian.

Regulatory planning; Unit division; “One Map” planning and management platform

謝建和(1983.8- )女，工程師。

E-mail:25385314@qq.com

2017-04-18

TU984

A

1004-6135(2017)07-0020-05