摘要：自十八屆三中全會(huì)確定實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)以來，試點(diǎn)地區(qū)在入市土地范圍、入市平臺(tái)、入市方式、收益分配等方面進(jìn)行了一系列的探索和創(chuàng)新。本文主要研究若干地區(qū)在入市途徑方面的創(chuàng)新，在一定程度上解決了目前無法就地入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的困境。試點(diǎn)依然在進(jìn)行，研究和實(shí)踐還需更加深入。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市

隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不相適應(yīng)的問題日益凸顯，因征地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾累積較多、農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分。且隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，我國己經(jīng)進(jìn)入了城市化發(fā)展的快速時(shí)期，城市建設(shè)用地受到其供給的制約導(dǎo)致目前供需矛盾日益顯著，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地的存量卻較大，據(jù)估計(jì)全國集體建設(shè)用地總量是城市國有建設(shè)用地總量的2.4倍，其資源價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值日益凸顯。但是我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地入市僅能通過征地這一單一的途徑。由于受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開始突破法律的界限進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，從而形成了大量的不容置疑的隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，這不僅使得征地過程中矛盾日益突出，而且使得我國相關(guān)法律法規(guī)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，更制約了農(nóng)村的改革發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，影響到了未來國民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的全局。

面對(duì)該狀況，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)這一目標(biāo)應(yīng)運(yùn)而生。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃以及用途管制的條件下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，與國有、土地"同地同權(quán)同價(jià)"。

1、全國改革試點(diǎn)情況：

2015年2月27日全國人大常委會(huì)發(fā)布了《全國人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域?qū)嵤┘w經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)：

北京大興區(qū)：有集體經(jīng)營性建設(shè)用地總計(jì)4200 余宗，由于分布不均，碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致窮村越窮、富村越富。大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)從 2012 年起開始進(jìn)行城鄉(xiāng)接合部改造試點(diǎn)。在探索農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，西紅門鎮(zhèn)探索了以“房地分離”為核心的利用模式，在拆遷時(shí)進(jìn)行土地確權(quán)并流轉(zhuǎn)回村集體后，將使用權(quán)登記在集體聯(lián)營公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，土地所有權(quán)仍歸村集體，村民享受聯(lián)營公司統(tǒng)籌分配的土地收益。為兼顧公平與效率，大興區(qū)在西紅門鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國率先提出了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式——以鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，一是鎖定土地總量，優(yōu)化總體布局。二是降低土地存量，提高用地質(zhì)量。通過征地拆遷、打非拆違、拆除騰退等措施，清退小散低劣、低端產(chǎn)業(yè)所吸附的人員。三是明細(xì)土地產(chǎn)權(quán)，完善股權(quán)設(shè)置。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)。通過進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源公平配置的統(tǒng)籌，確保了鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。為了讓農(nóng)民成為“帶著資產(chǎn)進(jìn)城”的新市民，大興區(qū)設(shè)定入股村民地租保底，每 5 年增長 5%。（目前，4200余宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地都已實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”）

河南省長垣縣：自2015年11月以來，以協(xié)議的方式出讓集體建設(shè)用地5宗，近50畝，開啟了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的序幕。一方面，2015年5—6月，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)況；7—8月份，組成9個(gè)工作組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行逐宗測(cè)繪、套圖，詳細(xì)調(diào)查每宗土地的情況。先后出臺(tái)了《長垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法》等多個(gè)配套文件。另一方面，在入市前結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，認(rèn)定土地的規(guī)劃用途；結(jié)合“兩權(quán)”發(fā)證成果，認(rèn)定土地所有人。

浙江省德清縣：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體是集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，由村經(jīng)濟(jì)合作社（村股份經(jīng)濟(jì)合作社）或者其代理人作為入市實(shí)施主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，入市實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等鄉(xiāng)鎮(zhèn)全資下屬公司或其代理人。合法的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，符合開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本要求，明確就地直接使用的，可以直接入市。在確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高的前提下，將農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，先復(fù)墾后異地調(diào)整入市。收益分配方面是是將入市增值收益部分上繳政府，用于本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。剩余的除小部分留作集體財(cái)產(chǎn)外，大部分增值收益折價(jià)入股，以股權(quán)增值的方式量化村民的股權(quán)。

海南省文昌市：引入了代理人制度，規(guī)定土地專營公司、土地股份合作社等經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織成員書面授權(quán)，可以代理實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事項(xiàng)。入市途徑方面，將村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整到本市轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。城中村集體建設(shè)用地，可按政府主導(dǎo)、多方參與的原則，在依經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃開展土地整治，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)各類土地統(tǒng)一進(jìn)行整理、基礎(chǔ)設(shè)施配套，重新劃分宗地、確定產(chǎn)權(quán)歸屬后入市。入市方式方面，管理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和投資價(jià)格（入股），應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、作價(jià)出資（入股）最高年限，不得超過國家規(guī)定國有建設(shè)用地同類土地用途的最高年限，具體時(shí)限按以下用途區(qū)分界定：商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；工業(yè)用地50年；住宅用地70年；綜合或者其他用地50年。

廣東省佛山市南海區(qū)：針對(duì)南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地量大分散、利用低效及配套設(shè)施不足的狀況，南海區(qū)積極探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度，擬成立集體土地整備中心，通過收購、托管等方式，將產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整合、土地清理及前期開發(fā)，實(shí)行統(tǒng)一招商及入市。入市主體由村集體經(jīng)濟(jì)組織變更為區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)集體土地整備中心。收益分配方面，對(duì)于不同用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地増值收益調(diào)節(jié)金各不相同，工礦、倉儲(chǔ)用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓中，調(diào)節(jié)金為按土地出讓收入的5%；按土地出讓收入的10%收取其他地塊的調(diào)節(jié)金。商服用途的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓中，按土地出讓收入的10%收取城市更新（"三舊"改造）項(xiàng)目或農(nóng)村綜合整治片區(qū)內(nèi)的地塊的調(diào)節(jié)金；按土地出讓收入的15%收取其他地塊調(diào)節(jié)金。按照比例50%將調(diào)節(jié)金區(qū)、鎮(zhèn)進(jìn)行分配。

2、以上四個(gè)地區(qū)都是我國33個(gè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的典型，在實(shí)踐中取得了階段性的成果，由于試點(diǎn)進(jìn)行時(shí)間不長，試點(diǎn)地區(qū)比較分散，獲取資料有限，現(xiàn)就入市途徑有以下簡(jiǎn)要總結(jié)：

2.1在試點(diǎn)中，途徑雖然可以多樣，但一定要嚴(yán)格遵守中央確定的農(nóng)村土地制度改革底線，即堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

2.2規(guī)范和加強(qiáng)相關(guān)政府部門的行為，嚴(yán)禁利用權(quán)力擅自更改土地權(quán)屬和面積，嚴(yán)禁土地出讓程序不規(guī)范、隨意變更土地出讓規(guī)劃條件、土地出讓價(jià)格確定不合理等。

2.3加強(qiáng)金融支持，2016年中國銀監(jiān)會(huì)、國土資源部分別在門戶網(wǎng)站公布《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》。開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，必將大力推進(jìn)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的步伐。

2.4嚴(yán)格認(rèn)真規(guī)劃利益分配機(jī)制，集體經(jīng)營性土地入市，其主要任務(wù)之一就是要確保集體村民的收益及后續(xù)發(fā)展，讓改革成果惠及老百姓，重點(diǎn)入市土地的發(fā)展收益和農(nóng)民的社會(huì)保障。

2.5只要沒有違法，就不要輕易地加以管制。我國目前的“三塊地”改革，是時(shí)代發(fā)展的必然要求，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地從之前的流轉(zhuǎn)到現(xiàn)在的入市，更是供給側(cè)改革的關(guān)鍵。在實(shí)踐中必然會(huì)觸及到一些固有的做法，但是在規(guī)制政策工具的選擇上應(yīng)該少用強(qiáng)制性工具，多用弱規(guī)制性工具。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫 靜 湄潭縣土地改革實(shí)驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究 經(jīng)營體制改革2016.34.021

[2] 黃建水 王星 張志林 長垣縣推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作研究1673-1751（2016）-040052-05河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)。

作者簡(jiǎn)介：李鵬（1988.10—）男，漢族，專業(yè)為土地資源管理。