苗薇薇, 馬致遠(yuǎn)，張立新

(1.日照職業(yè)技術(shù)學(xué)院 基礎(chǔ)部，山東 日照 276826； 2. 曲阜師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 日照 276826)

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)七市政府服務(wù)能力評價與比較研究

苗薇薇1, 馬致遠(yuǎn)2，張立新2

(1.日照職業(yè)技術(shù)學(xué)院 基礎(chǔ)部，山東 日照 276826； 2. 曲阜師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 日照 276826)

服務(wù)型政府建設(shè)是我國政府改革和發(fā)展的核心目標(biāo)和必然趨勢。運用因子分析法和比較研究法，對山東省半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)七市的政府服務(wù)能力進(jìn)行評價和分析。研究發(fā)現(xiàn)這7個城市的政府服務(wù)能力總體呈現(xiàn)明顯的梯隊分布：青島、煙臺和濰坊屬于第一梯隊，其它四市城市屬于第二梯隊。青島、煙臺和濰坊三市應(yīng)該注重加強提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力和提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力，并結(jié)合二級弱勢指標(biāo)提升政府服務(wù)能力；而處于第二梯隊的四市政府則需重點從一級弱勢指標(biāo)上提升政府服務(wù)能力。

服務(wù)型政府；政府服務(wù)能力；評價與比較；因子分析法

引言

服務(wù)型政府建設(shè)是政府執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，也是我國政府改革和職能轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)。黨的十八大報告明確提出：“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府。”2016年政府工作報告進(jìn)一步提出：“加強政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平?！ㄔO(shè)人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府?！钡牵S著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的快速推進(jìn)，地方政府服務(wù)提供缺位和服務(wù)能力不足的問題十分突出，提高地方政府服務(wù)能力和服務(wù)水平成為當(dāng)前地方政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的必然要求。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)成內(nèi)容，其發(fā)展必然需要區(qū)域內(nèi)各市的協(xié)調(diào)和協(xié)同，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障體系建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的一體化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的均等化。但長期以來，山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部各市各自為戰(zhàn)和自謀發(fā)展，沒有形成整體協(xié)同的實踐基礎(chǔ)和全局觀念，地方政府公共服務(wù)能力和政策方面存在較大差異，嚴(yán)重制約了山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化發(fā)展。本文擬對山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力進(jìn)行系統(tǒng)評價，診斷各市政府公共服務(wù)能力的不足，以期提出可行性建議。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要側(cè)重于政府服務(wù)效率[1]、政府服務(wù)質(zhì)量[2][3]和政府服務(wù)績效[4]的探討和評價。對政府服務(wù)能力關(guān)注較少，代表性研究主要有：劉寅斌[5]等從社會保障能力、公共環(huán)境能力、科技教育能力和自身行政能力四個維度對31個省級地方政府公共服務(wù)能力進(jìn)行了比較研究；方茜[6]從一般能力和特殊能力兩個視角構(gòu)建了一套民族地區(qū)公共服務(wù)能力評價指標(biāo)體系；陳自強[7]從政府公共財政能力的顯性展示、政府公共資源有效配置現(xiàn)狀、政府公共危機處理能力和政府公共政策執(zhí)行能力四個維度對西部多民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的現(xiàn)狀進(jìn)行了測量與評估?？偟膩砜矗嚓P(guān)研究規(guī)范化程度不高，缺乏全面和客觀的指標(biāo)體系[8]，指標(biāo)設(shè)置忽視了數(shù)據(jù)的可獲性，主要以定性討論為主，定量研究較少。

一、政府服務(wù)能力評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

根據(jù)政府服務(wù)職能的基本范疇，以及服務(wù)型政府職能理論作為指導(dǎo)思想，結(jié)合指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性、系統(tǒng)性、代表性以及數(shù)據(jù)的可獲得性和可測量性等原則[9]，借鑒已有相關(guān)研究成果，本文將政府服務(wù)能力劃分為五個一級指標(biāo)：提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力、提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力、提供教育發(fā)展服務(wù)的能力、提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力和提供社會保障服務(wù)的能力。其中，提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力這一指標(biāo)主要選取了人均公共綠地面積、公共汽車數(shù)量、出租車數(shù)、郵電業(yè)務(wù)總量、公共財政預(yù)算支出等五個二級指標(biāo)來衡量，這些指標(biāo)構(gòu)成了居民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)環(huán)境。提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力這一指標(biāo)采用了每萬人擁有床位數(shù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、每千人擁有醫(yī)生數(shù)這三項指標(biāo)來衡量，用于集中反映地方政府在醫(yī)療設(shè)施建設(shè)和投入方面的能力。提供教育發(fā)展服務(wù)的能力這一指標(biāo)采用高校在校生數(shù)、教育支出、公共圖書館藏書量三項指標(biāo)來衡量。提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力這一指標(biāo)選用污水處理率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率和綠化覆蓋率等三項指標(biāo)來衡量，反映政府在治理污染以及環(huán)境凈化的能力。提供社會保障服務(wù)的能力這一指標(biāo)采用城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入、離退休保險福利費用、新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)、基本醫(yī)療保險參保比例和基本養(yǎng)老保險參保比例等五項指標(biāo)來衡量，體現(xiàn)政府在社會保障方面提供城鄉(xiāng)均等服務(wù)的能力。

表1 政府服務(wù)能力評價指標(biāo)體系

二、評價方法

本文運用因子分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，再構(gòu)造判斷矩陣分析指標(biāo)權(quán)重的一致性檢驗。首先，將前述分類后的每一類指標(biāo)運用SPSS19. 0軟件作因子分析，計算各指標(biāo)的方差貢獻(xiàn)率；然后利用判斷矩陣分析指標(biāo)權(quán)重的一致性(CR)，當(dāng)CR<0.1時，就認(rèn)為矩陣具有令人滿意的一致性，反之，就對矩陣進(jìn)行調(diào)整，直到滿意為止。最后，加權(quán)計算得到各城市政府服務(wù)能力評價值。包含n個城市和m個指標(biāo)的評價模型如下：

(1)

Wi=σi/∑ (σi)

(2)

(3)

其中， Fij為第j個城市第i類指標(biāo)的綜合得分，E(Fij) 為i類指標(biāo)各城市綜合得分的平均值， σi為第i類指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差，Wi為第i類指標(biāo)權(quán)重，Aj為第j個城市的政府服務(wù)能力得分。

三、城市政府服務(wù)能力評價與分析

本文對山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力進(jìn)行評價。使用的數(shù)據(jù)主要來源于《山東統(tǒng)計年鑒2015》以及各市2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

(一)政府服務(wù)能力的總體評價

首先對政府服務(wù)能力指標(biāo)體系的19項指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理，然后采用因子分析法提取公因子。因子分析輸出結(jié)果表明，相關(guān)矩陣中變量間的相關(guān)系數(shù)大都在0.5到0.9之間；巴特利特球形檢驗(Bartlett's Test of Sphericity)中統(tǒng)計量對應(yīng)的sig.值為0.000，拒絕相關(guān)系數(shù)矩陣為單位陣的原假設(shè)；KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)檢驗統(tǒng)計量的值為0.875，表明本文采集的數(shù)據(jù)滿足因子分析的條件。因子分析按照特征根大于1的條件進(jìn)行公因子提取，結(jié)果提取2個公因子，方差累積貢獻(xiàn)率就達(dá)到85.2%。其中，公因子F1在教育支出、離休、退休保險福利費用、汽車數(shù)量、郵電業(yè)務(wù)總量、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出、新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)、高校在校生、基本公共圖書館藏書量、出租車數(shù)、公共財政預(yù)算支出、人均公共綠地面積等指標(biāo)上有較大載荷，反映地方政府提供公共服務(wù)的數(shù)量水平，可命名為數(shù)量因子；公因子F2在每千人擁有床位數(shù)、每千人擁有醫(yī)生數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、基本養(yǎng)老保險參保比例、醫(yī)療保險參保比例、綠化覆蓋率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、污水處理率等指標(biāo)上有較大載荷，反映地方政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量水平，可以命名為質(zhì)量因子。根據(jù)公式(1)(2)和(3)，可以得到山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力的總體排名，如表2所示。其中評價值給出的是標(biāo)準(zhǔn)化值，表示的是相對結(jié)果，負(fù)號并不代表負(fù)能力。可以看出，政府服務(wù)能力處于前三位的是煙臺、濰坊和青島，政府服務(wù)能力最低的三個城市是日照、東營和濱州。

表2 山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力綜合評價結(jié)果

表3 山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力一級指標(biāo)評價結(jié)果

注：各一級指標(biāo)的評價是獨立進(jìn)行的，每次評價都是單獨提取公因子，權(quán)重也隨因子分析結(jié)果而改變。

(二)政府服務(wù)能力的一級指標(biāo)評價

對各一級指標(biāo)構(gòu)成的指標(biāo)體系分別進(jìn)行因子分析，結(jié)果表明各一級指標(biāo)數(shù)據(jù)均適合進(jìn)行因子分析。然后采用公式(1)(2)和(3)，可以得到山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力各一級指標(biāo)的排名，如表3所示。需要指出的是，對各一級指標(biāo)的評價是獨立進(jìn)行，所提取的公因子及其權(quán)重均不相同，目的是分析各一級指標(biāo)存在的不足，并且各一級指標(biāo)評價與整體評價在公因子及其權(quán)重上也是不同的，因此，五個一級指標(biāo)的評價結(jié)果綜合起來看，與表2中的綜合評價結(jié)果不一致。

1．提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力

根據(jù)表3可以繪制成圖1，可以看出，在提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力這一指標(biāo)上，青島、濰坊和煙臺三地市仍排前三位，第四至第七位分別為濱州、東營、威海和日照。結(jié)合二級指標(biāo)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，對于青島而言，B1的各項子指標(biāo)除了B11外，其余各項均處于第一位；對于濰坊而言，各項子指標(biāo)的貢獻(xiàn)率除了B15居第三，其余各項位居第二；煙臺在B12和B15兩個指標(biāo)上偏低，所以煙臺需要加強這方面的建設(shè)；濱州的B11、B12和 B13排名靠后需要加強；東營、威海和日照的各項都排名較靠后，均需加強。

圖1 各市提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的比較

2．提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力

根據(jù)表3可以繪制成圖2，可以看出，在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力這一指標(biāo)上，由高到低依次是威海、東營、日照、青島、煙臺、濱州和濰坊。結(jié)合二級指標(biāo)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，威海B1指標(biāo)中B22排名較低，其余各二級指標(biāo)均位于第一；東營的B22排名倒數(shù)第一，B21、B23均位居第二位；日照的B21、B22、B23排名均位居第三位；青島的B21和B23排第四；濰坊B22排第三，而B21與B23均列后三位；濱州和煙臺在各項二級指標(biāo)上排名上均低于均值。

圖2 各市提供醫(yī)療衛(wèi)生能力的比較

3．提供教育發(fā)展服務(wù)的能力

根據(jù)表3可以繪制成圖3，可以看出，在提供教育發(fā)展服務(wù)的能力方面，青島位居第一，日照其次，濰坊第三，煙臺排第四，后三位分別為威海、濱州和東營。結(jié)合二級指標(biāo)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，對于青島而言除了B32均位居第一，B31、B33均位居第二；對于日照而言，B31、B32、B33排名均靠前；對于濰坊來說，B31排名第一，其余各項排名居中；對于威海來說，各項排名均位于中間位置；而東營和煙臺兩市在三個二級指標(biāo)上排名均較為靠后。

圖3 提供教育能力的比較

4．提供環(huán)境保護(hù)能力服務(wù)的能力

根據(jù)表3可以看出，在提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力方面，威海、日照和煙臺排名前三位，濱州居中，而青島、東營和濰坊則列后三位。結(jié)合二級指標(biāo)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，威海在三個指標(biāo)上均排前三位，青島和東營在B41指標(biāo)上居最后兩位，濰坊和東營在B42居后兩位；煙臺、濱州和東營在B43排名較為靠后。

圖4 提供環(huán)境保護(hù)能力比較

5．提供社會保障服務(wù)的能力

根據(jù)表3可以看出，在提供社會保障服務(wù)的能力方面，青島、威海和濰坊位居前三位且差別不大，煙臺和東營居中，日照和濱州則列最后兩位。結(jié)合二級指標(biāo)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，濱州、日照和煙臺在B51指標(biāo)上列后三位；威海、濱州、煙臺和東營在B52指標(biāo)上列后四位；濱州、煙臺、日照和東營在B53指標(biāo)上均表現(xiàn)不理想；東營、濱州和日照在B54指標(biāo)上列后三位；日照、威海、煙臺的東營在B55指標(biāo)上均表現(xiàn)不理想。

圖5 提供社會保障能力比較

四、結(jié)論與政策性建議

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，山東省半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各市政府服務(wù)能力可以分為兩個梯隊，煙臺、青島、濰坊屬于第一梯隊，它們在提供基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的能力、提供教育發(fā)展服務(wù)以及提供社會保障服務(wù)等方面具有明顯優(yōu)勢，但在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力以及提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力方面優(yōu)勢不明顯，甚至存在劣勢；威海、濱州、東營和日照屬于第二梯隊，四市政府各自僅在某些一級指標(biāo)上具有明顯優(yōu)勢，威海在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力、提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力和提供社會保障服務(wù)的能力方面具有明顯優(yōu)勢，日照在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力、提供教育發(fā)展服務(wù)的能力、提供環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力方面具有一定優(yōu)勢，東營在提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力方面具有一定優(yōu)勢，而濱州則在大部分指標(biāo)上都不具有優(yōu)勢?；谏鲜鼋Y(jié)論，本文提出如下政策性建議：

對于處于第一梯隊的三個城市政府應(yīng)該加強提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力和提升環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力，并結(jié)合處于弱勢的二級指標(biāo)提升政府服務(wù)能力。具體而言，三市政府除了需致力于改善醫(yī)療條件、提升醫(yī)療水平和加強環(huán)境保護(hù)工作之外，青島市政府應(yīng)重視城市綠化工作，濰坊市政府應(yīng)進(jìn)一步增加政府公共財政支出，煙臺市政府應(yīng)重視公共交通，增加政府公共財政支出尤其是增加教育財政支出和養(yǎng)老保險支出。

對于處于第二梯隊的四個城市政府應(yīng)重點從一級指標(biāo)上提升政府服務(wù)能力。具體而言，威海市政府需要進(jìn)一步提升基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供能力以及教育發(fā)展服務(wù)能力；東營市政府應(yīng)該在基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力、教育發(fā)展服務(wù)的能力、環(huán)境保護(hù)服務(wù)的能力和社會保障服務(wù)的能力四個方面加強建設(shè)；日照市政府需要在基礎(chǔ)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力以及社會保障服務(wù)的能力方面下功夫；濱州市政府在五個一級指標(biāo)上均需加強建設(shè)力度，尤其是重視提升公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的能力、教育發(fā)展服務(wù)的提供能力和社會保障服務(wù)能力。

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(責(zé)任編輯：劉學(xué)偉)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.009

2017-06-15

山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“山東省科技人才生態(tài)環(huán)境評價及優(yōu)化對策研究”(14CGLJ60)。

苗薇薇(1979-)，女，山東日照人，日照職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，碩士；馬致遠(yuǎn)(1991-)，女，山東濰坊人，曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生；張立新(1977-)，男，山東莒南人，曲阜師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師。

F291

A

1009-2080(2017)04-0039-06