俞四海

當(dāng)今世界正在進(jìn)入資源環(huán)境友好、人文關(guān)懷至上的生態(tài)文明時(shí)代?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2016-2040）》明確，上海將建設(shè)卓越的全球城市，成為令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，并明確崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)是生態(tài)之城的重要組成部分。為以更高標(biāo)準(zhǔn)、更開闊視野、更高水平和質(zhì)量推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，迫切需要制定一部保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的法規(guī)。

生態(tài)島的基礎(chǔ)和輪廓基本形成

崇明島是世界上最大的河口沖積島和中國(guó)第三大島，占上海陸域面積近五分之一，是上海重要的生態(tài)屏障。2005年5月18日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意長(zhǎng)興、橫沙兩島劃歸崇明縣管轄。同年8月，本市發(fā)布《崇明三島總體規(guī)劃（2005—2020年）》，明確了建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)島的總體目標(biāo)。2005年發(fā)布的《崇明三島總體規(guī)劃》，明確了崇明現(xiàn)代化綜合生態(tài)島的總體定位；2010年發(fā)布《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010-2020年）》，至今已完成兩輪三年行動(dòng)計(jì)劃。

當(dāng)前，崇明生態(tài)立島理念已深入人心，生態(tài)島的基礎(chǔ)和輪廓基本形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，國(guó)內(nèi)外影響力不斷上升，為未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是在全市生態(tài)格局中的重要性日益突出。崇明環(huán)境質(zhì)量明顯優(yōu)于全市平均水平，為全市提供了約40%的生態(tài)資源和50%的生態(tài)服務(wù)功能。崇明是全市空氣質(zhì)量最優(yōu)、綠地面積最廣、生物多樣性最為豐富的區(qū)域，獲得聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等方面的高度評(píng)價(jià)。二是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施框架初步形成。市、區(qū)兩級(jí)政府持續(xù)加大生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，“一庫四廠”等城鄉(xiāng)供水和污水處理設(shè)施、天然氣管網(wǎng)、固體廢棄物處置綜合利用中心等一批功能性項(xiàng)目基本建成。三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)新亮點(diǎn)。高效生態(tài)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，長(zhǎng)興島海洋裝備產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，生態(tài)旅游加速與農(nóng)業(yè)、體育、文化等融合發(fā)展。

但同時(shí)，崇明生態(tài)島建設(shè)還面臨著生態(tài)環(huán)境本底比較薄弱，環(huán)境承載力比較脆弱，水環(huán)境、土壤環(huán)境質(zhì)量不高，推進(jìn)生態(tài)島發(fā)展的體制機(jī)制有待理順等問題。

為貫徹落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略和長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略，以更高的站位、更寬的視野、更堅(jiān)定的目標(biāo)導(dǎo)向推進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)，2016年11月，市委審議通過《崇明世界級(jí)生態(tài)島發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱崇明“十三五”規(guī)劃），要求從全局和戰(zhàn)略高度深刻認(rèn)識(shí)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的重大意義，舉全市之力推進(jìn)崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)。

決定明確四條底線五項(xiàng)規(guī)范

制定《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和保障崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定）這一法規(guī)性文件，主要基于兩方面考慮：一是以法規(guī)形式明確崇明生態(tài)島的功能定位和發(fā)展目標(biāo)，可以強(qiáng)化依法建設(shè)生態(tài)島的理念，更好地凝聚全社會(huì)共識(shí)，形成全市上下推動(dòng)生態(tài)島建設(shè)的強(qiáng)大合力；二是通過市人大常委會(huì)的授權(quán)，為在崇明生態(tài)島建設(shè)工作中推進(jìn)改革創(chuàng)新、先行先試提供法治保障。決定共有十二條，包括指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)、底線約束、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)人居建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制機(jī)制保障等方面內(nèi)容。

嚴(yán)格底線約束

為踐行“生態(tài)立島”原則，貫徹堅(jiān)決不搞大開發(fā)的要求，崇明生態(tài)島建設(shè)需要強(qiáng)化生態(tài)空間底線約束，統(tǒng)籌人口、土地、空間等資源要素，促進(jìn)生態(tài)空間水清地綠、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度，推動(dòng)生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。為此，崇明“十三五”規(guī)劃規(guī)定，要嚴(yán)格控制常住人口總量，到2020年常住人口規(guī)?？刂圃?0萬人左右；建設(shè)用地總量實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，到2020年建設(shè)用地總量控制在265平方公里以內(nèi)；全域嚴(yán)格控制高層建筑，新建建筑高度原則上控制在18米以下。將崇明區(qū)內(nèi)一類和二類生態(tài)空間共252平方公里，作為市級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施。上述具體指標(biāo)主要立足于“十三五”時(shí)期，屬于階段性指標(biāo)，而生態(tài)島建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，隨著生態(tài)島建設(shè)的深入推進(jìn)，對(duì)有關(guān)控制指標(biāo)可能需適時(shí)加以調(diào)整。為保持決定的前瞻性、穩(wěn)定性，避免因個(gè)別指標(biāo)的調(diào)整而進(jìn)行修訂，決定明確了人口、土地、環(huán)境、安全四條底線和整體建筑風(fēng)貌要求，但對(duì)具體指標(biāo)未作規(guī)定。

強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)

崇明為全市提供了40%的生態(tài)資源和50%的生態(tài)服務(wù)功能，但自然生態(tài)總體上仍不夠穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)境本底條件還比較脆弱，需要全方位強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護(hù)力度。為以更高標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，決定規(guī)定，按照防治結(jié)合、標(biāo)本兼冶、綜合施策的要求，加強(qiáng)水、大氣、土壤污染防治力度，并對(duì)推進(jìn)綠化林地建設(shè)作出規(guī)范，積極營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境。為有力保障生態(tài)安全，提升生物多樣性，決定要求加強(qiáng)灘涂、濕地保護(hù)，推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)建設(shè)，依法劃定禁獵（漁）區(qū)，構(gòu)建野生鳥類保護(hù)管理體系，積極打造鳥類天然博物館和候鳥天堂。

打造生態(tài)人居

打造更具魅力的生態(tài)人居環(huán)境，使廣大人民群眾有更多的獲得感，是建設(shè)崇明生態(tài)島的應(yīng)有之義。為此，決定作了五方面的規(guī)范：一是積極發(fā)展清潔能源。崇明具有發(fā)展風(fēng)電、光伏發(fā)電的良好條件，立足于低碳發(fā)展，有必要構(gòu)建崇明綠色能源開發(fā)利用體系。二是推進(jìn)廢棄物循環(huán)利用。生活垃圾、廢棄食用油脂等廢棄物如能變廢為寶，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，決定提出了加強(qiáng)綜合利用、構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系的要求。三是大力發(fā)展綠色建筑。目前，崇明新建建筑主要按照綠色建筑相應(yīng)星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)開展建設(shè)，但從建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島目標(biāo)來看，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)發(fā)展綠色建筑。四是發(fā)展綠色交通。近年來，隨著新能源汽車快速發(fā)展，慢行交通興起，綠色、低碳逐漸成為交通發(fā)展的趨勢(shì)。為此，決定專門對(duì)限制新能源機(jī)動(dòng)車以外的車輛通行、倡導(dǎo)低碳出行作出了規(guī)定。五是社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面。要求通過多渠道增加就業(yè)，完善社會(huì)保障體系，提高崇明居民收入水平，積極提升崇明廣大人民群眾的獲得感。

“世界級(jí)生態(tài)島”釋義

2005年，《崇明三島總體規(guī)劃》首次正式提出了建設(shè)世界級(jí)生態(tài)島的總體目標(biāo)，但沒有明確其內(nèi)涵。2010年，《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010-2020年）》進(jìn)一步確認(rèn)了世界級(jí)生態(tài)島的總體目標(biāo)，并提出了森林覆蓋率等一系列指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。2016年，崇明“十三五”規(guī)劃將“世界級(jí)生態(tài)島”列入規(guī)劃標(biāo)題中，并從三個(gè)方面闡述了其內(nèi)涵：一是自然稟賦具有獨(dú)特性。崇明島是世界上最大的河口沖積島，擁有大量稀有型灘涂濕地，生物多樣性極為豐富。建設(shè)生態(tài)島，保護(hù)好這些生態(tài)資源，不僅對(duì)于長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)安全具有重要意義，對(duì)于保護(hù)世界自然資源和生物多樣性也將作出獨(dú)一無二的貢獻(xiàn)。二是廣泛的引領(lǐng)示范效應(yīng)。崇明作為自然沖積形成的島，生態(tài)環(huán)境承載力比較脆弱，但三島上卻生活著70余萬居民，通過建設(shè)生態(tài)島，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、生產(chǎn)和生活融合、和諧發(fā)展，將具有世界性的引領(lǐng)示范意義。2014年，經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)，崇明成為第一批國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)創(chuàng)建地區(qū)。另外，崇明生態(tài)島建設(shè)還得到了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、世界自然基金會(huì)、中國(guó)工程院等30多個(gè)全球知名機(jī)構(gòu)生態(tài)領(lǐng)域?qū)＜业膹V泛肯定。三是反映了世界綠色發(fā)展潮流。無論是綠色交通、綠色建筑和綠色能源，還是生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)經(jīng)濟(jì)，都將充分體現(xiàn)“生態(tài)立島”的主旨。生態(tài)環(huán)境和諧優(yōu)美、資源集約節(jié)約利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將成為崇明世界級(jí)生態(tài)島的主要標(biāo)志和特點(diǎn)，代表了世界綠色低碳發(fā)展的方向。