丁世顯

人大及其常委會(huì)如何看好“錢袋子”，確保取之于民的錢用之于民？社會(huì)各界對加強(qiáng)人大對預(yù)算的審查監(jiān)督期盼很高。4月19日，市十四屆人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例（草案）》進(jìn)行小組審議。會(huì)后，條例草案向社會(huì)公開征求意見，累計(jì)收到社會(huì)各方面通過電子郵件、信件等提出的意見共計(jì)42條。市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還將條例草案印發(fā)部分市人大代表、各區(qū)人大常委會(huì)以及有關(guān)單位和社會(huì)團(tuán)體征求意見；召開座談會(huì)，聽取了部分區(qū)人大、區(qū)財(cái)政的意見和建議。市人大常委會(huì)副主任吳漢民率市人大法制委、市人大常委會(huì)法工委赴閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并召開座談會(huì)，聽取了部分鎮(zhèn)人大及鎮(zhèn)財(cái)政所的意見和建議。各方面關(guān)注度高的熱點(diǎn)問題，以及相應(yīng)的修改完善思路主要體現(xiàn)在如何處理好四個(gè)“要不要”。

1、要不要將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算納入條例調(diào)整的范圍

●各方意見：

有的委員提出，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大和市、區(qū)人大的組織形式、運(yùn)作方式不完全相同，建議對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督是否適用本條例予以研究。在基層調(diào)研時(shí)，有的同志提出，部分區(qū)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督方面已經(jīng)探索和積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，但條例草案對此并未予以充分體現(xiàn)。

●背景鏈接：

在修改草案時(shí)，法制委查閱了其他省市預(yù)算審查監(jiān)督條例，關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算是否納入調(diào)整范圍，各地處理方法不盡一致，主要有三類：第一類如，《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》的調(diào)整范圍是市級預(yù)算的審查監(jiān)督，區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督工作可以參照執(zhí)行。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級預(yù)算審查監(jiān)督不適用該條例。第二類如，《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》《云南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》，兩者處理方法基本一致，明確全省各級人民代表大會(huì)及縣級以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督適用本條例的規(guī)定，將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級人民代表大會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督工作納入調(diào)整范圍。第三類如，《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》明確適用于縣級以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督工作，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督參照執(zhí)行。

從本市實(shí)踐看，部分區(qū)、鎮(zhèn)對加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作積極開展探索，并積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法。如，閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人大制定了七寶鎮(zhèn)人民代表大會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督辦法，對本鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作的開展流程作了明確規(guī)定。浦東新區(qū)人大常委會(huì)今年制定了關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，建立了鎮(zhèn)級預(yù)算“會(huì)前征詢”的制度，詳細(xì)規(guī)定了會(huì)前征詢的形式和環(huán)節(jié)。

法制委意見：

根據(jù)2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新預(yù)算法）的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算作為一級政府預(yù)算，和市、區(qū)預(yù)算一樣，屬于預(yù)算法的調(diào)整范圍，且新預(yù)算法對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督的職權(quán)也作了規(guī)定。法制委建議將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的審查監(jiān)督納入本條例調(diào)整范圍。同時(shí)，考慮到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)置常委會(huì)，其履行預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)與市、區(qū)人大及其常委會(huì)確有差異，且各個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督工作方式也不盡一致，法制委員會(huì)決定采用“兩條腿”走路的立法模式，在部分條款增加對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查的統(tǒng)一規(guī)定外，同時(shí)授權(quán)各區(qū)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以結(jié)合實(shí)際情況，制定具體辦法，做到剛性約束和靈活操作相結(jié)合，在依法統(tǒng)一有序的框架下，為本市各級人大積極探索預(yù)算審查監(jiān)督新規(guī)則、新程序、新方法等創(chuàng)造空間。

2、要不要對重大財(cái)政政策、重大投資項(xiàng)目以及重點(diǎn)支出等概念進(jìn)行明確界定

●各方意見：

在一審審議時(shí)，有的委員提出，條例草案中多處提及“重大財(cái)政政策” “重大投資項(xiàng)目”以及“重點(diǎn)支出”等概念，建議對這些概念作出明確界定，便于各級人民代表大會(huì)及常委會(huì)在行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)時(shí)準(zhǔn)確把握。向社會(huì)公開征求意見時(shí)，有學(xué)者也提出類似的觀點(diǎn)，認(rèn)為要使得相關(guān)條款得到落實(shí)，有必要對這些概念進(jìn)行明確。

●背景鏈接：

經(jīng)檢索查得，在新預(yù)算法中有2處使用了“重大投資項(xiàng)目”一詞，5處使用了“重點(diǎn)支出”一詞，但也沒有進(jìn)行明確的概念界定?！爸卮筘?cái)政政策”在法律、行政法規(guī)中尚未出現(xiàn)過，多見于財(cái)政部的規(guī)范性文件。全國人大法工委、全國人大常委會(huì)預(yù)算工委、財(cái)政部編寫的《中華人民共和國預(yù)算法釋義》提及未對“重點(diǎn)支出”作出界定，主要是考慮到各地發(fā)展結(jié)構(gòu)和水平差異較大，在預(yù)算法作出原則性統(tǒng)一規(guī)定的同時(shí)，不宜搞一刀切，實(shí)際執(zhí)行中，地方各級人大、政府可以根據(jù)因地制宜的原則自主確定。人大審查預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意“重點(diǎn)支出”和“重大投資項(xiàng)目”安排的合法性、合理性、可持續(xù)性、安全性以及與保障民生的關(guān)系。關(guān)于“重大財(cái)政政策”，財(cái)政部制定的部門規(guī)章多次使用，但也未對此進(jìn)行明確界定。本市實(shí)踐中，重大財(cái)政政策一般是政府在工作中涉及的社會(huì)關(guān)注高、與民生密切相關(guān)，由市、區(qū)政府制定發(fā)布的財(cái)政政策。

法制委意見：

考慮到本市各區(qū)以及各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)不同，確定的重點(diǎn)支出以及重大投資項(xiàng)目也有差異，在開展預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)，各級人大和政府可以根據(jù)實(shí)際情況確定。關(guān)于重大財(cái)政政策和重大財(cái)政收支政策，本市實(shí)踐中，重大財(cái)政政策一般由市、區(qū)政府制定發(fā)布，重大財(cái)政收支政策由市、區(qū)財(cái)政部門制定發(fā)布?？紤]到國家和本市目前對重大財(cái)政政策和重大財(cái)政收支政策沒有明確界定，有待進(jìn)一步探索，為此，建議本條例對此不作具體規(guī)范。

3、要不要將預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督寫入條例

●各方意見：

在一審審議時(shí)，有的委員提出，全國人大已經(jīng)明確提出推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，建議在條例中予以明確，進(jìn)一步推進(jìn)本市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

●背景鏈接：

近年來，廣東等省市已經(jīng)建立人大與財(cái)政的預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，人大對政府財(cái)政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級為實(shí)時(shí)在線全程監(jiān)督，取得了良好的效果。今年，全國人大對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和階段性目標(biāo)，爭取用三年時(shí)間，逐步實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，2017年的階段性目標(biāo)是在省級人大建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，首先實(shí)現(xiàn)省級人大常委會(huì)預(yù)算工委等與政府財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，以便監(jiān)督查詢?？梢哉f，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度呼之欲出。

法制委意見：

推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，有利于提高預(yù)算審查監(jiān)督的有效性和針對性，全國人大已經(jīng)對預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作提出了總體規(guī)劃和要求，為此，建議在本條例相關(guān)條款中對本市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作予以規(guī)定，以利于推進(jìn)本市相關(guān)工作的開展。

4、要不要對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督作出規(guī)定

●各方意見：

在基層調(diào)研時(shí)有的同志提出，本市鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，建議條例對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大是否可以對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督予以明確。

●背景鏈接：

根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算的“四本賬”包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于“四本賬”范圍。

法制委意見：

根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)不屬于政府預(yù)算范圍，不宜納入本條例進(jìn)行規(guī)范。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)可以根據(jù)地方組織法關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)職權(quán)的規(guī)定，依法開展對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)所屬集體資產(chǎn)的監(jiān)督。