謝楠

“年金改革”迫在眉睫

5月20日，蔡英文當(dāng)局已在臺(tái)執(zhí)政滿一年。在蔡當(dāng)局的施政綱要中，“年金改革”是其施政的要點(diǎn)之一。臺(tái)灣的“國民年金”制度（簡(jiǎn)稱“年金制度”）是一個(gè)極為復(fù)雜的退休金體系，包括軍人保險(xiǎn)、軍人退撫、公教人員保險(xiǎn)、公務(wù)人員退休、學(xué)校教職人員退休、私校退撫、政務(wù)人員退職、法官退養(yǎng)金、勞工保險(xiǎn)、勞工退休、民眾年金、老農(nóng)津貼、農(nóng)民健康保險(xiǎn)條例13種以職業(yè)身份劃分的養(yǎng)老金及社會(huì)保險(xiǎn)制度。目前，臺(tái)灣社會(huì)這種高度碎片化的“年金制度”面臨多方面嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，改革迫在眉睫。

首先，“年金制度”受人口老齡化等因素影響，面臨入不敷出的沉重壓力。臺(tái)灣“年金制度”根據(jù)職業(yè)分類，分別建立了“公務(wù)員退撫基金”“教育人員退撫基金”“軍職人員退撫基金”“勞工保險(xiǎn)”等基金，負(fù)責(zé)各群體養(yǎng)老金的收支和運(yùn)營。當(dāng)前，各退休基金均面臨嚴(yán)重收不抵支的問題。

一方面，臺(tái)灣人口老齡化發(fā)展速度驚人，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口越來越多，但承擔(dān)繳納養(yǎng)老費(fèi)用義務(wù)的勞動(dòng)力年齡人口卻在不斷下降。據(jù)臺(tái)灣統(tǒng)計(jì)部門估算，2015年臺(tái)灣勞動(dòng)年齡人口達(dá)到最高峰1738萬人后便逐步下降，預(yù)計(jì)在2031年將出現(xiàn)2.6名勞動(dòng)力人口撫養(yǎng)一名老人現(xiàn)象，到2060年勞動(dòng)年齡人口則將下降至不足1000萬。另一方面，養(yǎng)老基金運(yùn)營績(jī)效極差。相對(duì)于島外養(yǎng)老基金投資報(bào)酬率為5%～7%的高水平，臺(tái)灣養(yǎng)老基金因操作專業(yè)性不足，20年來平均報(bào)酬率僅為1.68%，使養(yǎng)老基金出現(xiàn)巨額財(cái)務(wù)虧損。如果臺(tái)灣“年金制度”不改革，軍、勞、教、公各基金將分別在2011年、2018年、2018年和2019年出現(xiàn)入不敷出的情況，并將在2024年、2027年、2028年和2030年徹底用罄破產(chǎn)。

其次，臺(tái)灣社會(huì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長放緩、收入增長停滯的“悶經(jīng)濟(jì)時(shí)代”，民眾更渴求實(shí)現(xiàn)“分配正義”，而軍公教群體較高的退休所得引發(fā)其他群體（特別是勞工群體和青年群體）產(chǎn)生了較強(qiáng)的“相對(duì)剝奪感”。進(jìn)入2000年以后，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)增長速度呈階梯式下滑，增長速度由8%逐步下滑至1%～2%左右，2016年經(jīng)濟(jì)增速勉強(qiáng)“保1%”，明顯落后于韓國、新加坡和香港等經(jīng)濟(jì)體。

臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)下行致使民眾實(shí)際薪資所得出現(xiàn)了長達(dá)16年的“凍漲”，2016年臺(tái)勞動(dòng)者每月平均薪資約為5萬元（新臺(tái)幣，下同），扣除物價(jià)上漲因素，低于2000年水平。更為嚴(yán)重的是，臺(tái)灣薪資分布向低薪集中的情況極為突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全臺(tái)884萬受雇傭者，有超過602萬人月薪資低于4萬元；在30歲以下的195萬受雇傭者中，有超過171萬人月薪低于4萬元。

勞動(dòng)者的低收入導(dǎo)致他們未來所領(lǐng)的退休金更少。據(jù)臺(tái)勞動(dòng)部門統(tǒng)計(jì)，2015年臺(tái)“勞?！被鹌骄転槊课粍趧?dòng)者每月提供16179元的退休收入，其中超過75%的勞工每月退休所得低于2萬元，退休所得替代率（退休金與退休前工資之比）大約在54%～79%之間。與之形成鮮明對(duì)比的是，軍公教群體退休所得卻非常優(yōu)渥。據(jù)臺(tái)灣“行政院年金改革辦公室”數(shù)據(jù)顯示，臺(tái)公立學(xué)校退休教師平均月領(lǐng)68052元，所得替代率約75%～95%；公務(wù)人員退休后平均月領(lǐng)56383元，所得替代率約75%～95%；軍職人員退休后平均月領(lǐng)49379元，所得替代率約75%～95%。如果再加上“十八趴”（軍公教群體將一定額度退休金存在銀行，享受18%特別優(yōu)惠利息待遇，1995年入職后的公職人員不再享受）、年終慰問金（約為1.5個(gè)月薪水）以及三節(jié)慰問金（春節(jié)、端午和中秋），部分軍公教人員退休所得甚至?xí)^在職時(shí)工資。龐大的退休金開支使臺(tái)財(cái)政背負(fù)了巨大壓力，僅“軍公教十八趴”和年終慰問金每年就需付出超過1000億元，各種退休補(bǔ)貼支出合計(jì)超過3000億元，超過島內(nèi)18個(gè)縣市的年度預(yù)算。

當(dāng)前，臺(tái)“年金制度”改革已成為島內(nèi)社會(huì)共識(shí)，但如何推進(jìn)改革卻極度缺乏共識(shí)。馬英九在第二任期規(guī)劃推動(dòng)“年金改革”，提出了“多繳、少領(lǐng)、延退”的改革基本原則，試圖處理備受外界詬病的“軍公教十八趴”問題，并大幅削減軍公教群體的年終慰問金。但這種率先向藍(lán)營“鐵票部隊(duì)”動(dòng)手的做法引發(fā)了藍(lán)營內(nèi)部強(qiáng)烈反彈，沒有獲得臺(tái)立法機(jī)構(gòu)支持，并成為2014年和2016年兩場(chǎng)選舉國民黨慘敗、大量藍(lán)營支持者“消失不投票”的重要原因。

2016年臺(tái)灣再度出現(xiàn)政黨輪替，民進(jìn)黨再度上臺(tái)執(zhí)政。據(jù)民意調(diào)查顯示，“年金改革”議題在臺(tái)民眾期待盡快推動(dòng)的改革中位居前列。

軍公教退休群體成為“罪魁禍?zhǔn)住?/p>

蔡英文上臺(tái)執(zhí)政后，為兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，火速推動(dòng)“年金改革”，在“行政院”內(nèi)專設(shè)“年金改革辦公室”，由臺(tái)灣地區(qū)副領(lǐng)導(dǎo)人陳建仁為首成立“年金改革委員會(huì)”，并制定出改革時(shí)間表，計(jì)劃在執(zhí)政一周年時(shí)初步完成“年金改革”。

2017年5月初，民進(jìn)黨不顧立法機(jī)構(gòu)內(nèi)藍(lán)營民意代表的強(qiáng)烈反對(duì)，強(qiáng)行初審?fù)ㄟ^臺(tái)灣“公務(wù)人員退休撫恤法草案”和“公立學(xué)校教職員退休撫恤條例草案”，將公務(wù)人員與公立學(xué)校教師基金提撥率（本薪加一倍）由12%提升至18%，并將兩者退休金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)確定為“最后在職前15年平均工資金額”。相較于臺(tái)立法機(jī)構(gòu)其他黨團(tuán)以及軍公教團(tuán)體提出的方案，民進(jìn)黨版本對(duì)公務(wù)員和公立教師群體退休標(biāo)準(zhǔn)最為苛刻，并且在協(xié)商時(shí)“寸土不讓”。按照臺(tái)立法機(jī)構(gòu)的議案審議流程，議案一旦通過初審，未來民進(jìn)黨便可利用多數(shù)席次優(yōu)勢(shì)通過法案。對(duì)此，軍公教退休群體極為不滿，相關(guān)團(tuán)體先后在2016年9月和2017年4月發(fā)起多次社會(huì)抗議運(yùn)動(dòng)，組成“八百壯士”在臺(tái)立法機(jī)構(gòu)外長期抗?fàn)?，聲稱將在5.20蔡英文就職一周年前后舉行規(guī)模更大、烈度更高的抗議活動(dòng)。同時(shí)，島內(nèi)輿論也猛烈抨擊民進(jìn)黨這種動(dòng)輒強(qiáng)渡關(guān)山的霸道行徑，強(qiáng)調(diào)民進(jìn)黨公然違反公平正義精神，嚴(yán)重違背改革程序，將改革變?yōu)橐慌_(tái)“絞肉機(jī)”，把社會(huì)與民意絞成“一團(tuán)肉末”，整個(gè)社會(huì)烽煙四起。

客觀而言，臺(tái)“年金制度”涉及眾多群體切身利益，實(shí)施改革必須具備以下三個(gè)基本條件：一是行政機(jī)關(guān)必須要有足夠的權(quán)威，能夠中立、客觀地調(diào)節(jié)各利益攸關(guān)團(tuán)體的利益再分配；二是必須營造一個(gè)相對(duì)理性、和諧的社會(huì)氛圍，使各利益攸關(guān)團(tuán)體能夠理性對(duì)話、相互妥協(xié)退讓；三是應(yīng)以系統(tǒng)性思維推動(dòng)改革，不僅重視“損有余補(bǔ)不足”，還能有效改善現(xiàn)有養(yǎng)老基金的經(jīng)營績(jī)效，為改革提供更大轉(zhuǎn)圜空間。很遺憾，從目前蔡當(dāng)局推動(dòng)“年金改革”的進(jìn)程來看，綠營完全以意識(shí)形態(tài)掛帥，刻意操弄、迎合島內(nèi)民粹風(fēng)潮，全力打壓軍公教退休群體的合理訴求。

經(jīng)過精心的政治計(jì)算，綠營將“年金改革”的重點(diǎn)鎖定在軍公教退休群體。綠營認(rèn)定軍公教退休群體是藍(lán)營的“鐵票部隊(duì)”，即便是照顧其福利，也不會(huì)獲得該群體的選票支持。同時(shí)，綠營充分吸收馬英九試圖做“全民領(lǐng)導(dǎo)人”、率先傷害自身支持者利益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)施有顯著傾向的公共政策，完全不顧行政部門應(yīng)有的中立性和公平性。加之，擁有優(yōu)渥收入的軍公教退休群體已在島內(nèi)引發(fā)相當(dāng)多群體的不滿，選擇對(duì)軍公教退休群體“開刀”具有某種程度的“合理性”。因此，綠營全力開動(dòng)輿論機(jī)器，對(duì)軍公教退休群體發(fā)動(dòng)強(qiáng)力“污名化攻擊”，指責(zé)軍公教退休人員是“米蟲”，是造成臺(tái)灣財(cái)政破產(chǎn)、代際不公平的“罪魁禍?zhǔn)住薄?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/08/03/sjzs201711sjzs20171136-2-l.jpg" style="">

必須指出，單純將軍公教群體退休所得與當(dāng)前勞動(dòng)者薪資收入進(jìn)行比較并不恰當(dāng)，這對(duì)軍公教退休群體的歷史貢獻(xiàn)缺乏應(yīng)有尊重。在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)初步起飛的上世紀(jì)六七十年代，臺(tái)當(dāng)局將大部分財(cái)政收入用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，軍公教群體忍受了長時(shí)間的低工資低福利。臺(tái)當(dāng)局無法拿出現(xiàn)金直接提升軍公教待遇，便選擇采取“優(yōu)惠存款利息”的形式作為軍公教養(yǎng)老金的補(bǔ)充，而當(dāng)時(shí)整個(gè)社會(huì)的存款利率也高達(dá)14.2%，軍公教優(yōu)惠存款利率與一般銀行利率并沒有明顯差距，因此當(dāng)時(shí)這一做法并未引發(fā)普遍爭(zhēng)議。但當(dāng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政開支壓力增大時(shí)，臺(tái)當(dāng)局又出于選票考量，遲遲不肯對(duì)“年金制度”進(jìn)行整體改革，尤其不重視提升覆蓋面更大的勞工保險(xiǎn)的繳費(fèi)率與替代率，致使軍公教群體與勞工群體的退休福利待遇差距更加明顯，社會(huì)矛盾不斷激化。

事實(shí)上，島內(nèi)軍公教群體并非一味反對(duì)進(jìn)行改革，只是強(qiáng)調(diào)不能“亂改”，不能輕易破壞“信賴保護(hù)”與“不溯及以往”原則，不能惡意污名化特定群體，必須進(jìn)行理性對(duì)話與討論。但綠營完全不顧及軍公教退休群體的感受和意見，在推動(dòng)改革過程中屢屢“強(qiáng)渡關(guān)山”。綠營這種拒絕對(duì)話、一定要“達(dá)標(biāo)”的強(qiáng)硬態(tài)度是激起島內(nèi)軍公教退休群體強(qiáng)力抗?fàn)幍母驹颉?/p>

暴露臺(tái)灣陷入“治理困境”難以自拔

“年金改革”作為調(diào)節(jié)島內(nèi)社會(huì)福利分配的重要公共政策，涉及利益面廣、政策復(fù)雜性高，是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)者治理能力水平的“試金石”。當(dāng)前，臺(tái)灣“年金改革”可謂烽煙四起，充分暴露出蔡英文當(dāng)局施政能力不足、治理能力欠缺的致命短板。

首先，在“年金改革”中對(duì)軍公教退休群體采取全力打壓的態(tài)度暴露出蔡當(dāng)局仍習(xí)慣以斗爭(zhēng)思維來處理重大公共議題，缺乏對(duì)不同群體訴求的整合能力，只會(huì)采取“扶一邊壓一邊”的粗糙手法，完全丟掉了“溝通溝通再溝通”“謙卑謙卑再謙卑”的姿態(tài)，改革后遺癥大。更令人詬病的是，近期蔡當(dāng)局還推出了“前瞻基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃”，表面上是希望通過近1萬億的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶動(dòng)島內(nèi)低迷的民間投資，為臺(tái)經(jīng)濟(jì)打強(qiáng)心針，實(shí)際上是企圖通過利益輸送強(qiáng)化對(duì)基層派系、“樁腳”的控制，為2018、2020兩場(chǎng)選舉服務(wù)?？紤]到“年金改革”后可大幅減少財(cái)政支出，蔡當(dāng)局提出“前瞻基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃”就相當(dāng)于把軍公教退休人員砍掉的社會(huì)福利轉(zhuǎn)移至綠營執(zhí)政縣市。這種“挖肉補(bǔ)瘡”的行徑引發(fā)軍公教群體更大的不滿。即便蔡當(dāng)局憑借完全執(zhí)政優(yōu)勢(shì)強(qiáng)行通過了“年金改革”方案，群體之間的心理裂痕已難以彌合。可以預(yù)見，未來臺(tái)灣社會(huì)在進(jìn)行選舉動(dòng)員時(shí)，不同利益群體、不同代際之間的矛盾將會(huì)以更加尖銳的形式爆發(fā)，島內(nèi)政黨惡斗將無法休止。

其次，蔡當(dāng)局對(duì)“年金改革”采取避重就輕的策略，只顧著削減軍公教退休群體的相關(guān)福利，卻對(duì)虧損更大的勞工保險(xiǎn)基金提不出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。勞?；鹕婕?00多萬勞工的切身利益，理應(yīng)放在“年金改革”的首要位置。但蔡當(dāng)局“柿子挑軟的捏”，只會(huì)挾民粹風(fēng)潮迫使軍公教退休群體低頭，卻無力啃改革的硬骨頭。事實(shí)上，除“年金制度”亟待改革外，臺(tái)灣社會(huì)還累積了一系列結(jié)構(gòu)性頑疾，如人口結(jié)構(gòu)持續(xù)老化、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力不斷下降、民眾收入增長停滯等，要求大刀闊斧地推進(jìn)改革，而蔡當(dāng)局短視的政策思維暴露其既無意愿也無能力推動(dòng)臺(tái)灣社會(huì)實(shí)現(xiàn)真正的結(jié)構(gòu)性改革。從長期上看，臺(tái)灣社會(huì)極有可能陷入“治理困境”難以自拔。