李愛民+歐陽慧

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路、是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎和促進社會全面進步的必然要求，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策部署。當(dāng)前我國正處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，科學(xué)看待當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化水平和正確認識我國城鎮(zhèn)化的規(guī)劃目標，對于研判我國未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。

一、科學(xué)看待當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化水平

（一）從統(tǒng)計口徑看，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本能反映我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實水平

“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^50%，總體上開始進入現(xiàn)代城市型社會的發(fā)展時期。2016年，全國常住城鎮(zhèn)人口為7.93億人，城鎮(zhèn)化率達到57.35%。自2000年以來，我國對常住城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑進行了修正：（1）采取了屬地統(tǒng)計方法，基本擺脫了計劃經(jīng)濟中關(guān)于戶籍管理體制對城鄉(xiāng)人口劃分的束縛。（2）城鎮(zhèn)人口指常住在城鎮(zhèn)區(qū)域半年以上的人口。其中城鎮(zhèn)區(qū)域指在設(shè)區(qū)的市規(guī)定了人口密度在1500人/平方公里及以上的市區(qū)為區(qū)轄全部行政區(qū)域，不足1500人/平方公里的市區(qū)為市轄區(qū)人民政府駐地和區(qū)轄街道辦事處地域；另外，政府駐地區(qū)域或政府駐地區(qū)域城區(qū)建設(shè)延伸地用政府所在地及建成區(qū)來衡量，從而保證了城鎮(zhèn)區(qū)域的事實性和功能性，也在一定程度上削弱了區(qū)劃變動對人口城鎮(zhèn)化的劇烈影響。（3）區(qū)域的劃分起點為居委會或村委會一級，在起報單位上是相當(dāng)精確，能更好地區(qū)分城鄉(xiāng)區(qū)域人口。自城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計口徑修正以來，許多業(yè)內(nèi)權(quán)威專家發(fā)表論文從不同角度論證了當(dāng)前的城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本能反映我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實水平。

我國城鎮(zhèn)化增長速度在“十二五”時期開始放緩，城鎮(zhèn)化率的年均提高幅度比“十一五”期間低0.16個百分點，我國已逐漸進入城鎮(zhèn)化的中后期發(fā)展階段。目前有的學(xué)者和機構(gòu)提出我國城鎮(zhèn)化率被高估，基本都是從戶籍人口城鎮(zhèn)化率的角度，從享有城市公共服務(wù)的水平出發(fā)論述的。但對常住城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計更符合城鎮(zhèn)化水平的客觀實際，與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)系更加緊密。我國城鎮(zhèn)化速度的變化情況也充分符合城鎮(zhèn)化進程的一般規(guī)律，即符合諾瑟姆曲線（見圖1）。

（二）當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)基本與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致

城鎮(zhèn)化水平的高低和發(fā)展速度的快慢，最終要取決于經(jīng)濟社會的發(fā)展。錢納里曾經(jīng)對經(jīng)濟發(fā)展水平和城市化水平數(shù)據(jù)進行過對比分析，顯示在一定的人均國民生產(chǎn)總值水平上，有一定的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、勞動力配置結(jié)構(gòu)和城市化水平相對應(yīng)。城市化水平如果脫離經(jīng)濟發(fā)展水平就會出現(xiàn)失衡，甚至產(chǎn)生畸高或畸低的現(xiàn)象。表1和圖2可以對部分國家和地區(qū)人均GDP和城市化水平進行對照，澳大利亞、加拿大、美國、歐盟、日本的經(jīng)濟發(fā)展水平與城市化水平都較高，呈現(xiàn)相互促進的關(guān)系；巴西、墨西哥、俄羅斯則處于反向?qū)?yīng)關(guān)系，較低的經(jīng)濟發(fā)展水平不能對較高的城市化率形成有效支撐，從而導(dǎo)致諸如貧民窟等城市問題的產(chǎn)生。目前，中國處于城鎮(zhèn)化水平與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平契合較好的階段，城鎮(zhèn)化水平伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展還有較大的提升空間。

二、“十三五”規(guī)劃設(shè)定的城鎮(zhèn)化目標能否實現(xiàn)取決于農(nóng)民工落戶進度

“十三五”規(guī)劃綱要提出到2020年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距進一步縮小，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

2016年常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，為達到2020年60%的目標，需年均增長0.67個百分點，即年均新增925萬人。新增常住城鎮(zhèn)人口的來源包括城鎮(zhèn)自然增長人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和由行政區(qū)域調(diào)整造成的城鎮(zhèn)人口增長三部分。其中，城鎮(zhèn)自然增長人口較為穩(wěn)定，近年來保持在300—400萬人左右。而在新增進城農(nóng)民工人數(shù)持續(xù)下降、新增農(nóng)村籍高校新生增幅有限的情況下，維持城鎮(zhèn)化率以每年0.67%的速度增長的貢獻力量主要來源于農(nóng)民工隨遷家屬和行政區(qū)域的調(diào)整，而后者更多地是由行政力量主導(dǎo)的農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”，且可持續(xù)性不強，不應(yīng)成為城鎮(zhèn)化水平提升的主要貢獻力量。因此，在新增農(nóng)民工數(shù)量的快速下降甚至負增長的情況下，要實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化率達到60%、2030年城鎮(zhèn)化率達到70%的目標，只有依靠推進農(nóng)民工進城落戶帶動其家屬的城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化水平持續(xù)快速提升獲得新的動力?？梢姡r(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶能否順利推進是決定2020年我國城鎮(zhèn)化目標是否實現(xiàn)的關(guān)鍵。

三、2020年我國城鎮(zhèn)化率達到規(guī)劃預(yù)期目標意義重大

到“十三五”末期（即2020年）我國城鎮(zhèn)化率達到60%是黨中央、國務(wù)院科學(xué)研判我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實際確定的重大戰(zhàn)略目標，對我國經(jīng)濟社會戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型、保持經(jīng)濟中高速增長意義重大，同時也將為實現(xiàn)第二個百年目標奠定堅實基礎(chǔ)。

（一）有利于我國經(jīng)濟保持中高速增長

當(dāng)前，我國面臨著較為嚴峻的外部環(huán)境，國際金融危機深層影響依然存在，全球經(jīng)濟貿(mào)易增長乏力，保護主義有所抬頭，貿(mào)易摩擦不斷，外部環(huán)境不確定不穩(wěn)定因素增多，使外需在不斷衰減，擴大內(nèi)需成為我國經(jīng)濟保持中高速增長的重要方向。眾所周知，城鎮(zhèn)化是我國最大的內(nèi)需潛力所在。城鎮(zhèn)化的順利推進可以有效拓展內(nèi)需，進一步釋放我國消費潛力，也會帶來基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的巨大投資需求，為經(jīng)濟保持中高速增長提供持續(xù)動力。

（二）有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

我國正在從農(nóng)村社會為主向城市社會為主轉(zhuǎn)換，城鎮(zhèn)化的速度將從多個方面影響我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一方面，將推動人們生活方式改變，帶動消費需求從“吃穿用”轉(zhuǎn)變到“住行學(xué)”，推動消費結(jié)構(gòu)和消費方式升級；另一方面，將帶來人力資本和信息知識聚集，促進市場競爭、技術(shù)創(chuàng)新和改善管理，有利于提高資源集約利用，降低工業(yè)排放，實現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展；此外，城鎮(zhèn)化的一定規(guī)模效應(yīng)將大幅度減少資源消耗，有利于對污染進行集中治理，促進兩型社會建設(shè)。

（三）如果達不到規(guī)劃目標，將影響我國現(xiàn)代化進程

城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的必由之路，我國的現(xiàn)代化不僅是城市的現(xiàn)代化，還包括農(nóng)村的現(xiàn)代化。只有城鎮(zhèn)化率達到一定的程度，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，才能更有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?，進而提高農(nóng)村的現(xiàn)代化水平。城鎮(zhèn)率如期達到預(yù)定目標，顯著提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，進一步增強以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的能力，帶動農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，從而實現(xiàn)我國城市與農(nóng)村整體的現(xiàn)代化。

與此同時，城鎮(zhèn)化率達到一定水平，意味著更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市，不可避免地也會帶來嚴峻挑戰(zhàn)：城市貧民逐漸增加、交通擁堵日益嚴重、環(huán)境污染面臨較大壓力、城鎮(zhèn)化質(zhì)量存在較大隱憂等。但這些是在城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題，也必將在發(fā)展中得以解決，通過進一步加強城市規(guī)劃和管理，提高城市治理的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、綜合性，將使這些問題得到有效緩解。

四、未來一段時間我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵舉措建議

（一）堅持以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為基本導(dǎo)向

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化進入到以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，未來一段時間我國推進城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為基本導(dǎo)向，更加注重以人為本的發(fā)展理念，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；更加注重城市發(fā)展的系統(tǒng)性，注重城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三個環(huán)節(jié)，改變粗放式發(fā)展模式；更加注重綜合性和協(xié)調(diào)性，綜合考慮城市“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，重視城鎮(zhèn)化與人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

（二）堅定不移地推動農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)

推動農(nóng)民工落戶是當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化尚未實現(xiàn)情況下的國家戰(zhàn)略選擇，也是有意愿有條件農(nóng)民工的切實期盼。要以尊重意愿、積極穩(wěn)妥為原則，重點推進長期進城、舉家遷徙和新生代農(nóng)民工等有條件的人群落戶城鎮(zhèn)，切實降低城市落戶門檻，消除“彈簧門”、“隱形門”、“暗門檻”等落戶壁壘，實施分區(qū)域分群體的差別化落戶政策，盡可能讓更多有條件的農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)。

（三）加大新型城鎮(zhèn)化體制機制的改革攻堅

未來一段時期內(nèi)，切實加強新型城鎮(zhèn)化的三大關(guān)鍵性制度改革攻堅。一是成本分擔(dān)機制上，進一步明確中央地方責(zé)任，加快形成因地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。二是建立完善特大鎮(zhèn)設(shè)市通道，形成與鎮(zhèn)發(fā)展實際相適應(yīng)的行政管理制度。三是推進農(nóng)村土地制度改革，探索農(nóng)民承包地、宅基地市場化退出機制，試點承包地的經(jīng)營權(quán)向金融機制抵押融資，審慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，引導(dǎo)與規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性和建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

（作者單位：國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院）