劉莉莉

（廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣州510430）

政策視域下高校辦學(xué)自主權(quán)的進路分析

劉莉莉

（廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣州510430）

梳理改革開放以來高校辦學(xué)自主權(quán)政策，分析政策背后的權(quán)力博弈，并在此基礎(chǔ)上深入剖解G省高校自主權(quán)政策。結(jié)合最佳決策模型理論探尋權(quán)力制衡狀態(tài)下的高校辦學(xué)自主權(quán)進路，以期促進高校辦學(xué)的快速發(fā)展。

高校辦學(xué)；自主權(quán)；權(quán)力博弈；政策

一、改革開放以來高校辦學(xué)自主權(quán)的回溯

改革開放至今，高校辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)歷了“收權(quán)-放權(quán)-收權(quán)”的循環(huán)拉鋸戰(zhàn)，而見證這場拉鋸戰(zhàn)的是政策。

1985年前，因撥亂反正的政治背景，對高等教育的管理采用集權(quán)手段。鄧小平在1977年《關(guān)于科學(xué)和教育工作的幾點意見》中針對教育狀況不佳提出“需要有一個機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)作”。1985-1991年，政府初步放權(quán)，1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》標志著高校辦學(xué)自主權(quán)的初步確立，高校在這一階段爭取了一些最基本的自主發(fā)展權(quán)。1992-1997年，高校辦學(xué)自主權(quán)規(guī)范階段，特點是政府要求高校在行使高校辦學(xué)自主權(quán)的同時明確責任。1992年《關(guān)于國家教委直屬學(xué)校高校深化改革擴大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》中提出給國家教委直屬高校下放16項辦學(xué)自主權(quán)，但這一階段強調(diào)高校“承擔責任”，高校辦學(xué)自主權(quán)雖放實收。1998年，隨著《高等教育法》的頒布，高校辦學(xué)自主權(quán)進入到全面推進階段，其特征是：不僅強調(diào)自主權(quán)的擴大，更強調(diào)高校自主權(quán)的落實。近幾年，隨著高等教育大眾化，高校經(jīng)常出現(xiàn)管理不善、資金信貸危機等問題，政府加強了對高校的管理。

二、收與放政策背后的權(quán)力博弈

政府在不同時期的政策表征不僅僅是簡單的權(quán)力收放行為，它還留下了利益相關(guān)者不斷進行博弈較量的痕跡。究其根源，博弈的原因在于不同權(quán)力主體的使命不同。高校作為學(xué)術(shù)機構(gòu)，更關(guān)注“應(yīng)然”的理想境界，而非“實然”的現(xiàn)實生活。而政府作為行政權(quán)力，其使命是解決現(xiàn)實問題以維持國家政治經(jīng)濟的發(fā)展，其價值取向是功利性和政治性，兩大博弈主體是此強彼弱的關(guān)系。正如伯頓克拉克所說：“當大學(xué)最自由時它最缺資源，當它擁有最大資源時它則最不自由……當大學(xué)的規(guī)模發(fā)展最大時，正是社會越來越依靠政府全面控制之日?！保?］

幾十年的探索之路，高校辦學(xué)自主權(quán)已取得了長足的進步，權(quán)力博弈機制日趨完善:權(quán)力主體多元化；權(quán)力分配額度趨向合理；權(quán)限內(nèi)容科學(xué)化；政府由直接干預(yù)式、行政命令式向宏觀統(tǒng)籌、指導(dǎo)式過度。但新的問題不斷衍生：地方政府對高校的干預(yù)增多使相應(yīng)的責任缺位；博弈主體中的社會聲音幾乎被淹沒；隱性化博弈手段轄制了高校的正常發(fā)展。

三、基于最佳決策模型理論的自主權(quán)政策分析

最佳決策模型理論由Y·德羅爾提出，他認為對以前的政策模型要么過于理想化，要么與現(xiàn)實妥協(xié)，最佳決策模型是合理性與超合理性之間的最佳方案［2］。本文選取了G省兩個典型的高校辦學(xué)自主權(quán)政策文本（見表1），對比其分歧，探討高校在落實辦學(xué)自主權(quán)方面的困境。

表1顯示，G省兩個政策文本的分歧是造成G省在高校辦學(xué)自主權(quán)擴大和落實上出現(xiàn)困境的重要原因。就政策本身而言，分歧的根源在哪里？哪一種政策傾向是對的？本文借鑒決策最佳模型的五大特征進行闡述（見表2）。

四、高校辦學(xué)自主權(quán)政策進路

結(jié)合最佳決策模型結(jié)構(gòu)與我國高校辦學(xué)自主權(quán)實況，認為權(quán)力制衡映射于政策規(guī)劃、決策過程、政策執(zhí)行的主要路徑。

表1 G省兩個典型高校辦學(xué)自主權(quán)政策文本對比分析

表2 最佳決策模型特征

1.政策規(guī)劃：立足高校，整體規(guī)劃與定位規(guī)劃相統(tǒng)一

政策規(guī)劃確定政策的基本方向與方略，在擴大與落實高校自主權(quán)中政府要轉(zhuǎn)變管理方式，做到“宏觀有序，微觀搞活”，必須有全局觀念，摒棄原來零星看問題的傳統(tǒng)思想。政策規(guī)劃做到兩個接軌：地方政策與中央政策接軌；欲出臺政策與現(xiàn)有政策接軌。對于高校辦學(xué)自主權(quán)，地方政府與中央政府幾乎在政策認知上都達成共識：高校只有自治，才能更好地發(fā)展，但中央政策的超合理性價值取向與地方政府的純粹合理性價值取向往往無法融合。解決問題的著力點是：以能夠賦予政策執(zhí)行動力、推動高校自主權(quán)發(fā)展的主體-高校為中心，圍繞高校自主權(quán)落實困境做出政策規(guī)劃。

2.決策過程：多方參與，建立第三部門作為“調(diào)解人”

政策的決策過程通常是利益各方博弈的最鮮明階段。在制定高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中，政府因其組織屬性，處于有利地位，但政府又遠離大學(xué)經(jīng)營管理的實際，不具備管理大學(xué)的技能和經(jīng)驗，決策行為往往取決于行動取向，追求短期效益，且迫于時間和工作壓力，憑借個人經(jīng)歷、媒體觀點等原因，做出以偏概全的決策情況也時有發(fā)生，關(guān)于決策對高校自主權(quán)產(chǎn)生影響進行專門研究的非常少，如果將高校辦學(xué)自主權(quán)和決策權(quán)完全交于高校，就有可能出現(xiàn)“既是運動員又是裁判員”現(xiàn)象。因此，設(shè)立決策咨詢研究機構(gòu)、高等學(xué)校學(xué)位評議與咨詢機構(gòu)等中立性社會中介組織非常必要。

3.政策執(zhí)行：明確責任，推進政府對高校的契約管理

從高校角度看，明確責權(quán)邊界、自覺承擔責任是推動高校自主發(fā)展的源動力。其中的責任很大一部分是高校的自我自理能力，只有高校自治力強了，才能與擁有的辦學(xué)自主權(quán)相匹配。愛爾蘭高等院校在按照國際標準享有高水平的自治時，仍然存在自治問題，特別是圍繞著人員招聘和薪金問題［3］。這說明實現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)不是盲目放權(quán)，自治和責任的適度平衡是高校發(fā)展的最佳模式。從政府角度看，再合理的規(guī)劃倘若采用行政手段強壓執(zhí)行可能會適得其反。將高校管理模式由隸屬管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理，政策執(zhí)行由上傳下達轉(zhuǎn)變成兩權(quán)力主體的平等對話合作，在執(zhí)行目標上有更多的溝通、執(zhí)行細節(jié)上有更多的放權(quán)，給予高校更多的信任，高校才能在政府的協(xié)助下自己走出一條光明大道。

［1］［美］伯頓·克拉克.高等教育新論-多學(xué)科的研究［M］.徐輝，譯.杭州：浙江教育出版社，1998.

［2］［韓］吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論［M］.金東日，譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［3］Mary Canning.愛爾蘭高等教育體系，高等教育發(fā)展的治理政策-OECD與中國［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010.

〔責任編輯：李海波〕

G649.2

A

1008-6714（2017）07-0018-02

10.3969/j.issn.1008-6714.2017.07.008

2017-03-30

劉莉莉（1989-），女，江西贛州人，助教，碩士研究生，從事高等教育管理研究。