鐘云華， 彭培根

(1.長(zhǎng)沙學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系， 湖南 長(zhǎng)沙 410003; 2.湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)， 湖南 長(zhǎng)沙 411008)

?

省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策：成效、不足與完善路徑
——以H省為個(gè)案

(1.長(zhǎng)沙學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系， 湖南 長(zhǎng)沙 410003; 2.湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)， 湖南 長(zhǎng)沙 411008)

研究基于政策功能過(guò)程理論，從政策規(guī)劃、政策執(zhí)行與政策評(píng)估三個(gè)方面，以H省為個(gè)案，對(duì)省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)自2008年以來(lái)，省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策已初步形成體系，執(zhí)行力度逐步加大，政策效果日益明顯，但仍存在政策科學(xué)性不足、執(zhí)行力度仍然不夠與政策評(píng)估缺乏等問(wèn)題。研究最后從加強(qiáng)政策宣傳力度、推動(dòng)海外高層次人才引進(jìn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等路徑提出一系列政策建議。

省級(jí)政府； 海外高層次人才政策； 政策執(zhí)行； 政策評(píng)估

海外高層次人才掌握了世界前沿科學(xué)技術(shù)或管理經(jīng)驗(yàn)，是一個(gè)典型的智力密集型群體，已成為地方政府爭(zhēng)奪的“稀缺資源”。自2000年人事部頒布《關(guān)于鼓勵(lì)海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作的意見(jiàn)》以來(lái)，省級(jí)政府為吸納更多海外高層次人才并由此獲得人才優(yōu)勢(shì)，紛紛制定海外高層次人才引進(jìn)、使用與管理的政策。那么，省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策是否科學(xué)完善、政策執(zhí)行是否適當(dāng)、政策效果如何，無(wú)疑成為實(shí)踐界與學(xué)界都關(guān)注的問(wèn)題。然而遺憾的是，目前學(xué)界對(duì)海外高層次人才引進(jìn)渠道(朱勇國(guó)，2012[1]；司曉琨,2016[2])、引進(jìn)效果(楊振權(quán)，2015)[3]和引進(jìn)適應(yīng)(李永剛，2016)[4]等方面研究較多，對(duì)人才引進(jìn)政策本身的研究卻非常少；即使有少數(shù)幾個(gè)相關(guān)研究，也只側(cè)重國(guó)家層面人才政策(王芳霞，2013[5]；吳帥，2013[6])，忽視省級(jí)政府層面人才政策(朱軍文，沈悅清，2013[7])?；诖?，本研究以H省為個(gè)案，對(duì)省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策進(jìn)行公共政策分析，希冀為完善省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策提供參考建議。

一、省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)公共政策分析：理論基礎(chǔ)與框架

1951年，丹尼爾.勒納和哈羅德.拉斯韋爾(Daniel Lerner&Harold D.Lasswell,1951)的編著《政策科學(xué)：近來(lái)在范疇與方法上的發(fā)展》出版，標(biāo)志著政策科學(xué)發(fā)軔。[8]126此后，經(jīng)葉海爾·德洛爾(1971)[9]78、查爾斯·林德布洛姆(1988)[10]31、本森(1982)[11]359、陳振明(2003)[12]261等學(xué)者推動(dòng)，政策科學(xué)已成為一門顯學(xué)，在幫助政府分析公共問(wèn)題與制定公共政策等方面發(fā)揮著重要作用。公共政策是社會(huì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則，它的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)全社會(huì)價(jià)值所做的一種權(quán)威性分配。[13]37在現(xiàn)代社會(huì)，公共政策是國(guó)家公共權(quán)力運(yùn)行的具體體現(xiàn)，也是政府解決公共社會(huì)問(wèn)題的重要途徑。

政策科學(xué)歷來(lái)重視公共政策分析(嚴(yán)強(qiáng)，2010)[14]，不僅關(guān)注政策方案設(shè)計(jì)與選擇，而且注重公共政策執(zhí)行與評(píng)估。在公共政策分析發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成了公共政策分析功能過(guò)程理論，并成為公共政策動(dòng)態(tài)分析的重要框架之一(郭丹，張博文，2015)。[15]按照此理論，為了解決某個(gè)社會(huì)公共問(wèn)題，從前至后往往需要經(jīng)過(guò)政策問(wèn)題認(rèn)定、政策規(guī)劃及其合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估與政策終結(jié)五個(gè)階段，五者之間形成一個(gè)閉合環(huán)，其基本順序是前往后，但也可以后面的環(huán)節(jié)返回到前面的環(huán)節(jié)重新開(kāi)始，如圖1。

圖1 公共政策基本流程圖

本研究借鑒公共政策分析功能過(guò)程理論分析框架來(lái)進(jìn)行公共政策分析，但考慮到海外高層次人才引進(jìn)主要由政府部門進(jìn)行問(wèn)題認(rèn)定與政策規(guī)劃，且常常同時(shí)進(jìn)行，可將政策問(wèn)題認(rèn)定與政策規(guī)劃合二為一統(tǒng)稱為政策方案制定，同時(shí)海外高層次人才政策實(shí)施周期不長(zhǎng)，實(shí)踐中尚無(wú)政策終結(jié)，故主要從政策方案制定、政策執(zhí)行與政策評(píng)估三個(gè)方面進(jìn)行。分析所用的國(guó)家層面海外高層次人才數(shù)據(jù)，主要通過(guò)訪問(wèn)教育部、科技部、人社部與“千人計(jì)劃”網(wǎng)站獲得；H省的個(gè)案數(shù)據(jù)除了前往相關(guān)職能部門調(diào)研獲取二手?jǐn)?shù)據(jù)，還設(shè)計(jì)問(wèn)卷采取隨機(jī)抽樣對(duì)H省416名海外高層次人才進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。

二、省級(jí)政府海外高層人才引進(jìn)政策取得的成效

(一)省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策體系逐步形成

在國(guó)家實(shí)施海外高層次人才戰(zhàn)略，大力進(jìn)行相關(guān)政策制定的帶動(dòng)下，省級(jí)政府也頒布了一系列配套政策。以H省為例，先后出臺(tái)了《H省引進(jìn)國(guó)外智力工作“十一五”規(guī)劃》《中共H省委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于引進(jìn)海外高層次人才的實(shí)施意見(jiàn)》和《H省中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》等一系列政策，已初步形成一個(gè)彼此相關(guān)的政策體系。

這個(gè)政策體系具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是政策制定的強(qiáng)制性。國(guó)家海外高層次人才引進(jìn)政策對(duì)地方政策具有指導(dǎo)、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，從獲得的24個(gè)省份政策文本看，各省海歸人才政策制定起始年份都滯后于國(guó)家海外人才政策制定起始年份2008年*2008年國(guó)家出臺(tái)《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“千人計(jì)劃”)。，其中遼寧和吉林是2008年，北京、天津、山西、湖北、重慶等15個(gè)省份是2009年，河北、上海、浙江、福建、江西等省份是2010年。二是政出多門。海外高層次人才引進(jìn)政策制定，沒(méi)有固定的政策制定機(jī)構(gòu)。以H省為例，在“黨管人才”基本格局之下，組織、人事、外國(guó)專家局、稅務(wù)、科技、教育等職能部門，都根據(jù)省級(jí)政府要求并結(jié)合本部門工作實(shí)際，制定了一些海外高層次人才政策。三是政策涵蓋范圍廣。人才引進(jìn)有引、留、用三個(gè)主要環(huán)節(jié)，基于這個(gè)時(shí)間維度可將海外高層次人才引進(jìn)政策分為獎(jiǎng)勵(lì)性、保障性和發(fā)展性政策三大類，分別重點(diǎn)針對(duì)解決“引得進(jìn)”“留得住”與“用得好”的問(wèn)題。以H省為例，三個(gè)環(huán)節(jié)海歸人才政策齊全，且不斷從獎(jiǎng)勵(lì)性領(lǐng)域向保障性與發(fā)展性領(lǐng)域擴(kuò)展。

(二)政策執(zhí)行力度逐步加大

為了爭(zhēng)奪海外智力資源，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各省執(zhí)行海外高層次人才引進(jìn)政策力度逐步加大。首先，省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策執(zhí)行細(xì)則不斷出臺(tái)，增加了政策執(zhí)行的可操作性。H省2010年以來(lái)相繼出臺(tái)了《關(guān)于海外高層次人才享受特定工作條件和生活待遇的若干規(guī)定》《H省海外高層人才引進(jìn)實(shí)施細(xì)則》《重點(diǎn)學(xué)科和重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室引進(jìn)人才工作細(xì)則》和《青年海外高層次人才引進(jìn)工作細(xì)則》等細(xì)則文件，為相關(guān)政策執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)。其次，加大財(cái)政投入力度，增加政策執(zhí)行資源。財(cái)政資金是政策執(zhí)行順利進(jìn)行的重要物質(zhì)保障。H省自2009年啟動(dòng)“百人計(jì)劃”以來(lái)，省財(cái)政每年安排省級(jí)人才工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)5000萬(wàn)元，引智經(jīng)費(fèi)800萬(wàn)元，且近6年以5%的速度不斷增長(zhǎng)，確保政策執(zhí)行資源不斷增加。最后，不斷搭建政策執(zhí)行平臺(tái)，探索政策執(zhí)行方式。H省先后在5個(gè)地級(jí)市依托國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)建立了8家留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園，為海外人才政策執(zhí)行提供平臺(tái)；同時(shí)服務(wù)方式上探索“一站式”服務(wù)，創(chuàng)新政策執(zhí)行方式。

(三)政策效果比較明顯

首先，海外高層次人才“引得進(jìn)”。受省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策吸引，地方海外高層次人才不斷增長(zhǎng)。截至2015年底，我國(guó)“千人計(jì)劃”共引進(jìn)5208名海外高層次人才。[16]2009至2015年，H省“千人計(jì)劃”共引進(jìn)83人，其中2012年達(dá)12人；“百人計(jì)劃”共引進(jìn)180人，其中2015年達(dá)41人。其次，海外高層次人才“留得住”。以“百人計(jì)劃”為例，H省近7年通過(guò)“百人計(jì)劃”共引進(jìn)海外高層次人198人，實(shí)際到崗180人，到崗率為91%。180名海外高層次人才中，全職在H省工作的達(dá)56.5%，人才年度平均在崗時(shí)間為8.5個(gè)月；返回國(guó)外或前往其他省份就業(yè)創(chuàng)業(yè)的有6人，人才穩(wěn)固率為96.7%。最后，海外高層次人才“用得好”。一是科技效益逐步溢出。H省77名創(chuàng)新類人才在各自領(lǐng)域發(fā)表具有影響力的科研論文合計(jì)323篇，人均7.9篇。二是經(jīng)濟(jì)效益逐步凸顯。H省近6年創(chuàng)業(yè)類海外高層次人才企業(yè)創(chuàng)產(chǎn)值約110.4億元，利稅約20.9億元。三是社會(huì)效益影響深遠(yuǎn)。創(chuàng)業(yè)類人才成功創(chuàng)業(yè)為H省提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，形成了創(chuàng)業(yè)氛圍，同時(shí)創(chuàng)業(yè)類人才在團(tuán)隊(duì)建設(shè)、研究生培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)與教育理念方面也起到了重要作用。[17]

三、省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策的不足

省級(jí)政府通過(guò)制定與執(zhí)行海外高層次人才引進(jìn)政策，吸納了一批海外優(yōu)秀人才，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但仍存在一些不足。

(一)省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策的科學(xué)性不強(qiáng)

政策問(wèn)題準(zhǔn)確認(rèn)定是保證公共政策科學(xué)性的重要手段。政策問(wèn)題認(rèn)定有從上往下和從下往上兩條路徑，前者通過(guò)政府首腦或權(quán)威人士推動(dòng)，后者經(jīng)社會(huì)公眾呼吁、媒體報(bào)道共同推動(dòng)。自2008年12月胡錦濤同志在中央人才工作協(xié)調(diào)小組會(huì)上強(qiáng)調(diào)大力引進(jìn)海外高層次人才以來(lái)，海外高層次人才政策問(wèn)題認(rèn)定一直自上而下進(jìn)行。這條路徑的優(yōu)勢(shì)是能在短時(shí)間內(nèi)推動(dòng)政策問(wèn)題進(jìn)入政府程序，但其劣勢(shì)是社會(huì)公眾、專家學(xué)者、媒體、用人單位等利益相關(guān)者參與不足，導(dǎo)致理性有限的政府制定的公共政策科學(xué)性不強(qiáng)。這主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，重學(xué)歷輕能力，重成果輕潛力。H省所引人才必須具有碩士或博士以上學(xué)位，導(dǎo)致一些具有真才實(shí)干或在特殊領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)但學(xué)歷不高的人首輪就被淘汰；重視成果這些顯性的東西，忽視潛力這種隱性事物。二是人才激勵(lì)方式不科學(xué)，重物質(zhì)輕精神。H省目前海外高層次人才引進(jìn)政策注重對(duì)人才的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，如《H省引進(jìn)海外高層次人才服務(wù)手冊(cè)》明確指出，對(duì)中央“千人計(jì)劃”創(chuàng)新型長(zhǎng)期項(xiàng)目創(chuàng)業(yè)人才項(xiàng)目引進(jìn)人才，中央財(cái)政給予一次性100萬(wàn)元資助，對(duì)于青年“千人計(jì)劃”和“千人計(jì)劃”短期項(xiàng)目引進(jìn)人才中央給予一次性50萬(wàn)元資助，但是，大多數(shù)海外高層次人才放棄國(guó)外的高薪待遇，回國(guó)的主要目的是為國(guó)服務(wù)并做出一番事業(yè)，其精神需求絕不能忽視。三是人才使用不科學(xué)，重引進(jìn)輕培育。H省的海外高層次人才政策中引進(jìn)方面的內(nèi)容多，人才培養(yǎng)方面的內(nèi)容較少，忽視了海外高層次人才自我培育，造成高層次人才長(zhǎng)期依賴“進(jìn)口”，人才可持續(xù)發(fā)展能力弱。

(二)省級(jí)海外高層次人才引進(jìn)政策的執(zhí)行不力

政策執(zhí)行是組織機(jī)構(gòu)采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等活動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程，它的核心環(huán)節(jié)包括政策準(zhǔn)備、政策宣傳與政策實(shí)施。[18]189美國(guó)學(xué)者艾利斯的研究發(fā)現(xiàn)，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否，10%取決于政策方案，而90%受制于政策執(zhí)行。[19]但目前省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策執(zhí)行不力，也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，政策準(zhǔn)備不夠。政策準(zhǔn)備是為政策執(zhí)行進(jìn)行組織準(zhǔn)備與資源準(zhǔn)備的總和。一方面，組織準(zhǔn)備(機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員)不足，尚未設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)。引進(jìn)工作主要由省委組織部承擔(dān)，僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、政協(xié)等部門或多或少參與；管理工作則由省科技廳、教育廳、人社廳、國(guó)土廳、外國(guó)專家局等眾多部門承擔(dān)，多頭管理易造成各自為政、管理混亂的局面。另一方面，資源(人財(cái)物等)準(zhǔn)備不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份政策執(zhí)行資源準(zhǔn)備充足，2012年廣東省人才引進(jìn)財(cái)政資金撥款就達(dá)8.5億元；但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份相關(guān)資源投源就明顯不足，H省2016年相關(guān)撥款才達(dá)到1.2億元，其中引進(jìn)國(guó)外智力專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)僅0.14億元。

其次，政策宣傳不夠。政策宣傳有助于提高政策知曉度，讓社會(huì)公眾與政策調(diào)適對(duì)象(海外高層次人才)了解政策內(nèi)容，理解政策的價(jià)值功能、精神實(shí)質(zhì)和政策邊界。H省海外高層次人才引進(jìn)政策宣傳，主要是通過(guò)中國(guó)人才網(wǎng)、H省僑聯(lián)、H省海外人才網(wǎng)和系列活動(dòng)進(jìn)行，沒(méi)有很好地利用微信、微博等新媒體，宣傳方式滯后于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展。問(wèn)卷調(diào)查顯示，高達(dá)58.6%的海外高層次人才對(duì)H省人才引進(jìn)政策了解不足。

再次，政策實(shí)施缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，政策實(shí)施效率不高。一方面，省級(jí)政府與地市政府缺乏聯(lián)動(dòng)。很多地市政府認(rèn)為海外高層次人才引進(jìn)是省級(jí)政府的任務(wù)，未將其列入黨委和政府重要議事日程。H省14個(gè)地市州中只有3個(gè)制定了執(zhí)行省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策的細(xì)則。另一方面，人才引進(jìn)主體間缺乏聯(lián)動(dòng)。高校、企業(yè)、醫(yī)院等用人單位雖然能與擬引進(jìn)海外高層次人才進(jìn)行溝通聯(lián)系，但評(píng)審引進(jìn)權(quán)往往在政府機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致人才評(píng)價(jià)難免出現(xiàn)失誤，用人單位也沒(méi)法按照自己的真正需求引進(jìn)海外高層次人才。盡管H省已于2015年建立了留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)聯(lián)盟，但目前參與主體數(shù)量仍然不夠、服務(wù)形式比較單一(主要集中于信息溝通)、服務(wù)層級(jí)仍然比較低。調(diào)查中85.2%的海外高層次人才認(rèn)為，自己所急需的融資服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、管理咨詢服務(wù)很難得到滿足。

(三)政策評(píng)估嚴(yán)重不足

政策評(píng)估是根據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，采用一定的方法對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程與結(jié)果。它是政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)，不僅可以檢驗(yàn)政策執(zhí)行的效果，而且可以評(píng)價(jià)政策方案優(yōu)劣，并據(jù)此完善公共政策方案與調(diào)整政策執(zhí)行。受我國(guó)政策評(píng)估發(fā)展不足宏觀環(huán)境的影響，省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)評(píng)估嚴(yán)重不足。一是政策評(píng)估理念不科學(xué)。省級(jí)政府重政策制定輕執(zhí)行，更忽視評(píng)價(jià)，組織大量的資源進(jìn)行海外高層次人才引進(jìn)政策制定，對(duì)執(zhí)行與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的資源投入不足。[20]調(diào)研中36.8%的從事與海外高層次人才引進(jìn)的工作人員反映，目前H省還沒(méi)有形成相應(yīng)的較為完善的海外高層次人才引進(jìn)政策監(jiān)督、評(píng)估和反饋機(jī)制，導(dǎo)致政策修改完善缺乏機(jī)制壓力。二是評(píng)估主體過(guò)于單一。評(píng)估主要由政府承擔(dān)，第三方組織參與過(guò)少。省級(jí)政府是省級(jí)海外高層次人才引進(jìn)政策的制定者與執(zhí)行者，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的雙重角色，導(dǎo)致評(píng)估往往是年終總結(jié)的形式進(jìn)行，并且大多只講成績(jī)，不談問(wèn)題與不足。三是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不合理，重引進(jìn)數(shù)量輕引進(jìn)效果。一方面將投入了多少經(jīng)費(fèi)、舉辦多少場(chǎng)見(jiàn)面會(huì)等政策輸出等同于政策效果；另一方面對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)主要關(guān)注數(shù)量，主要關(guān)注引進(jìn)了多少海外高層次人才，而對(duì)于這些引進(jìn)的人才在省域范圍內(nèi)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況卻缺乏合理評(píng)價(jià)，相關(guān)數(shù)據(jù)搜集、整理、評(píng)價(jià)、使用不足。

四、省級(jí)政府海外高層次人才引進(jìn)政策完善路徑

未來(lái)省級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步完善省級(jí)海外高層次人才引進(jìn)政策，為省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引進(jìn)更多“外腦”，推動(dòng)省域“創(chuàng)新戰(zhàn)略”與“開(kāi)放戰(zhàn)略”實(shí)施。

(一)完善海外高層次人才引進(jìn)政策內(nèi)容

科學(xué)完善的政策方案是社會(huì)公共問(wèn)題解決與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提條件。一是樹(shù)立科學(xué)的海外高層次人才引進(jìn)理念，確定合理的人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。不僅在新常態(tài)下深化對(duì)引進(jìn)海外高層次人才重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立引進(jìn)人才就是引進(jìn)項(xiàng)目資金，就是引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，就是引進(jìn)先進(jìn)管理，就是引進(jìn)綜合實(shí)力的理念；而且確定科學(xué)的海外高層次人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，改變以往的唯學(xué)歷、職稱、資歷與成果論，對(duì)潛在引進(jìn)者的學(xué)歷、成果、能力、專業(yè)水平與潛力進(jìn)行綜合考察評(píng)價(jià)，引進(jìn)一些“鬼才”與“怪才”。二是根據(jù)省域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定引才規(guī)劃。省級(jí)政府堅(jiān)持“以我為主、按需引進(jìn)、突出重點(diǎn)、講求實(shí)效”的原則，根據(jù)省域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定引才規(guī)劃，制度化地定期向各類用人單位征集引智需求，制定引智需求目錄，并及時(shí)向國(guó)內(nèi)外發(fā)布，不斷提升海外高層次人才與重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接度。[21]人才管理部門也根據(jù)引才規(guī)劃，依托省級(jí)駐外聯(lián)絡(luò)處、海外合作社團(tuán)、海外商會(huì)、海外校友會(huì)、華人華僑等組織和個(gè)人建立海外高層人才數(shù)據(jù)庫(kù)。三是在加強(qiáng)物質(zhì)激勵(lì)同時(shí)加強(qiáng)精神激勵(lì)，完善人才激勵(lì)方式。一方面，省級(jí)政府進(jìn)一步加大海外高層次人才引進(jìn)財(cái)政投入力度，各地級(jí)市依托經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等，新建1～3家留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園，實(shí)現(xiàn)各市州留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園的“全覆蓋”，為海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供事業(yè)發(fā)展平臺(tái)與物質(zhì)激勵(lì)。另一方面，拓展服務(wù)內(nèi)容，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的聯(lián)誼、座談、交流等活動(dòng)，加快海外高層次人才的“本土化”程度，積極引導(dǎo)海外高層次人才參加政協(xié)、僑聯(lián)與海歸協(xié)會(huì)，激發(fā)海外高層次人才的歸屬感與成就感。

(二)加強(qiáng)海外高層次人才引進(jìn)政策的執(zhí)行力度

一是加強(qiáng)海外高層次人才引進(jìn)政策宣傳。一方面，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、微信等多種平臺(tái)進(jìn)行宣傳，吸引更多海外留學(xué)人員歸國(guó)，實(shí)現(xiàn)智力回流，加強(qiáng)海外人才儲(chǔ)備；另一方面，建立科學(xué)機(jī)制，發(fā)揮海歸視野國(guó)際化、海外聯(lián)系廣的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)其回國(guó)一段時(shí)間后出去再回來(lái)，不僅不斷學(xué)習(xí)、吸納海外先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)人才成長(zhǎng)，而且在國(guó)內(nèi)外往返流動(dòng)中宣傳海外高層次人才政策。

二是加強(qiáng)海外高層次人才引進(jìn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。第一，處理好市場(chǎng)、省級(jí)政府與地市政府的關(guān)系。一方面，我國(guó)海外高層次人才引進(jìn)模式應(yīng)當(dāng)由“政府主導(dǎo)型”向“市場(chǎng)主導(dǎo)型”過(guò)渡，讓市場(chǎng)在整個(gè)引才機(jī)制中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，推動(dòng)市場(chǎng)與中介機(jī)構(gòu)參與人才引進(jìn)工作，大力發(fā)揮企業(yè)、高校、醫(yī)院等用人單位在海外高層次人才引進(jìn)過(guò)程中的選擇權(quán)與決定權(quán)。另一方面，省級(jí)政府著重做好海外高層次人才引進(jìn)規(guī)劃與政策制定，市級(jí)地方政府則主要承擔(dān)人才引進(jìn)、使用與管理的具體工作。第二，建立一個(gè)海外高層次人才引進(jìn)主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。理順組織部門、人社、公安、統(tǒng)戰(zhàn)、僑聯(lián)等主要職能部門之間的關(guān)系，有效統(tǒng)籌各方力量，實(shí)現(xiàn)資源共享，協(xié)同作戰(zhàn)，建立海外高層次人才引進(jìn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成“合力”。第三，成立海外高層次人才管理服務(wù)聯(lián)盟。依托現(xiàn)有的組織部、人社局、外僑辦、公安出入境等部門，統(tǒng)籌設(shè)立集管理、協(xié)調(diào)、聯(lián)系等功能于一體的海外高層次人才管理服務(wù)聯(lián)盟。聯(lián)盟整合服務(wù)資源，針對(duì)海外高層次人才需要的社保、戶口、簽證、成果認(rèn)定等一系列服務(wù)，采用“一窗接件、并聯(lián)預(yù)審、集中反饋、專員辦理、集中建檔”運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)集中服務(wù)；同時(shí)健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立專業(yè)規(guī)范的留學(xué)人員回省服務(wù)信息網(wǎng)上平臺(tái)，促進(jìn)留學(xué)人才、項(xiàng)目、資金、信息資源的交流與共享。

(三)推進(jìn)海外高層次人才政策引進(jìn)績(jī)效評(píng)估

首先，建立科學(xué)的海外高層次人才引進(jìn)政策績(jī)效評(píng)估指標(biāo)。全面、系統(tǒng)、科學(xué)與操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系是政策績(jī)效評(píng)估得以有效進(jìn)行的前提條件，可發(fā)揮行政人員、學(xué)界專家、行業(yè)協(xié)會(huì)與用人單位的作用，從“引得進(jìn)”“留得住”與“用得好”等方面建立科學(xué)的政策績(jī)效評(píng)估體系。指標(biāo)體系設(shè)置時(shí)特別注意以下兩點(diǎn)：一方面，指標(biāo)設(shè)計(jì)既要重視政策績(jī)效數(shù)量，更要在綠色、共享、生態(tài)等發(fā)展理念下突出績(jī)效質(zhì)量[22]；另一方面，指標(biāo)構(gòu)建既要有共性指標(biāo)，也要根據(jù)區(qū)域特色與行業(yè)差異設(shè)計(jì)個(gè)性化指標(biāo)。其次，采用科學(xué)的政策績(jī)效評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估。完善政府信息公開(kāi)制，使用觀察法、調(diào)查法和查閱資料法全面收集相關(guān)信息，注重建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，為基于大數(shù)據(jù)政策評(píng)估奠定基礎(chǔ)。同時(shí)改變以往評(píng)估主要使用“簡(jiǎn)單前—后對(duì)比法”的不足，綜合運(yùn)用“投射—實(shí)施后”對(duì)比法、“控制對(duì)象—實(shí)驗(yàn)對(duì)象”對(duì)比法、價(jià)值分析法等新公共政策評(píng)估方法，得出更準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)論。最后，科學(xué)運(yùn)用海外高層次人才政策績(jī)效評(píng)估結(jié)果?；谠u(píng)估結(jié)果對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，利用評(píng)估結(jié)果對(duì)政策目標(biāo)、政策內(nèi)容與政策手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，使人才政策更科學(xué)更完善。同時(shí)基于評(píng)估結(jié)果建立針對(duì)海外高層次人才引進(jìn)、使用、培養(yǎng)的“凱旋門”式專項(xiàng)制度，讓海外高層次人才順應(yīng)時(shí)代潮流不斷進(jìn)步。

[1]朱勇國(guó).用什么方式搜募海外高層次人才[J].中國(guó)人才,2012,(2)：42-44.

[2]司曉琨.河北省海外高層次人才引進(jìn)方案設(shè)計(jì)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2016,(6)：14-15.

[3]楊振權(quán).提高海外高層次人才引進(jìn)效能的對(duì)策與建議[J].中國(guó)人力資源管理,2015,(3)：54-56.

[4]李永剛.高校海外高層次人才文化適應(yīng)的挑戰(zhàn)與路徑探討[J].高校教育管理,2016,(2)：23-29.

[5]王芳霞.我國(guó)引進(jìn)海外高層次人才政策評(píng)析[J].第一資源,2013,(8)：21-30.

[6]吳帥.我國(guó)引進(jìn)海外高層次人才政策梳理及分類比較[J].第一資源,2013,(12)：31-40.

[7]朱軍文，沈悅清.我國(guó)省級(jí)政府海外人才引進(jìn)政策的現(xiàn)狀“問(wèn)題與建議”[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2013,(1)：59-64.

[8]Daniel Lerner,Harold D.Lasswell：The Policy Science：Recent Development in Scope and Method[M].Standford,CA：Standford University Press,1951.

[9]Yehezkel Dror.Design for Policy Sciences[M].New York：American Elsevier Publishing Company,1971.

[10]C.E.林德布洛姆.政策制定過(guò)程[M].北京：華夏出版社,1988.

[11]Benson.A Framework for Policy Analysis[M].Ames,IA：Iowa State University Press,1982.

[12]陳振明.政策科學(xué)：公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[13]戴維·伊斯頓.政治體系——政治學(xué)狀況研究[M].馬清槐,譯.上海：商務(wù)印書館,1993.

[14]嚴(yán)強(qiáng).公共政策分析的實(shí)質(zhì)、特點(diǎn)和內(nèi)容[J].南京社會(huì)科學(xué),2010,(1)：76-83.

[15]郭丹,張博文.公共政策分析研究現(xiàn)狀及文獻(xiàn)綜述[J].公共管理學(xué)報(bào),2015,(3)：55-61.

[16]2015年國(guó)家“千人計(jì)劃”年度報(bào)告[EB/OL].(2016-1-7)[2017-1-19].http：//rencai.people.com.cn/n1/2016/0107/c244800-28024971.html.

[17]李波平,鄒德文.湖北海外高層次人才“百人計(jì)劃”實(shí)施效果評(píng)價(jià)與政策優(yōu)化研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,2015,(9)：32-35.

[18]王騷.公共政策學(xué)[M].天津：天津大學(xué)出版社,2011.

[19]地方政府科技政策執(zhí)行力探討[J].法制與社會(huì),2012,(3)：159-160.

[20]鐘曉軍,王琦峰.高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理思考[J].邵陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,(1)：57-61.

[21]周學(xué)馨.打造海外高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地[N].重慶日?qǐng)?bào),2016-10-03(03).

[22]李曉玲,朱俊林.五大發(fā)展理念與中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展理論關(guān)系探究[J].邵陽(yáng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,(4)：38-42.

The Overseas High-level Talents Introduction Policy of Provincial Government：Effectiveness, Deficiency and Improvement——Take H Province as a Case

ZHONG Yunhua1, PENG Peigen2

(1.Department of Economics and Administration, Changsha College, Changsha 410003, China; 2. Hunan Social and Science Association,Changsha 411008, China)

Based on the theory of Policy Function Process, the paper makes a study of the overseas high-level talents introduction policy of provincial government from three aspects, namely policy planning, policy implementation and policy evaluation. It is found that provincial governments have developed a primitive system for the introduction of overseas high-level talents since 2008 with more thorough implementation and increasingly significant effect. However, it is deficient in policy content, policy implementation and policy evaluation. The paper finally puts forward some suggestions, such as strengthening the policy propaganda and promoting the construction of high-level overseas talents introduction linkage mechanism.

provincial government; overseas high-level talents; policy implementation; policy evaluation

2017-05-20

湖南省社會(huì)科學(xué)成果鑒定委員會(huì)課題“湖南省海外高層次人才引進(jìn)渠道優(yōu)化研究”(XSPYBZC071);湖南省社科聯(lián)智庫(kù)研究課題“湖南新生代海歸創(chuàng)業(yè)難的供給側(cè)歸因與改革對(duì)策探討”(ZK2017024);湖南省社科基金項(xiàng)目“場(chǎng)域理論視域下近十年湖南大學(xué)畢業(yè)生求職渠道變遷邏輯研究”(16YBA017);長(zhǎng)沙市科技計(jì)劃軟科學(xué)課題“長(zhǎng)沙市海外高層次人才引進(jìn)政策優(yōu)化研究”(ZDI601089)

鐘云華(1980—)，男，湖南邵陽(yáng)人，長(zhǎng)沙學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系副教授，管理學(xué)博士。彭培根(1984—)，男，湖南平江人，湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)助理研究員。

G916.1

A

1672—1012(2017)04—0064—06