于宏源++戴磊

[摘要] 孟加拉國首都達(dá)卡，利用三年時間摘掉了最不宜居城市的“帽子”，從速度、舉措、涉及領(lǐng)域、效果等因素考量，達(dá)卡的成功做法具有一定的示范作用。達(dá)卡人口多，污染重，交通堵，曾被評為世界十大最臟城市和最不適宜人類居住的城市。通過近幾年的強力整治，達(dá)卡在治水、治污、治堵等方面取得顯著效果，人們的居住環(huán)境和社會生活得到明顯改善，其成功做法值得參考借鑒。

[關(guān)鍵詞] 達(dá)卡； 交通； 規(guī)劃； 治安

[中圖分類號] C912.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）07-0100-03

達(dá)卡是孟加拉國首都和第一大城市，還是達(dá)卡專區(qū)首府，全國政治、經(jīng)濟、文化中心。達(dá)卡歷史悠久，建于15世紀(jì)，20世紀(jì)初為商業(yè)和學(xué)術(shù)中心，1947 年成為東孟加拉省省會。1956 年為東巴基斯坦首府。1971年獨立戰(zhàn)爭中受到嚴(yán)重破壞，經(jīng)重建成為新獨立的孟加拉國的首都。作為全國鐵路、公路、內(nèi)河航運及航空樞紐，達(dá)卡與國內(nèi)、國外聯(lián)系緊密，但也一直受到交通擁堵的困擾，并被評為“世界上最不適宜人類居住的城市”。可喜的是，達(dá)卡經(jīng)過有效的城市治理，利用三年時間就摘掉了最不宜居城市“帽子”。“摘帽子”的案例在全球范圍內(nèi)不勝枚舉，但從速度、舉措、涉及領(lǐng)域、效果等因素考量，達(dá)卡確實具有一定的示范作用。

達(dá)卡城市發(fā)展概況

達(dá)卡位于恒河和雅魯藏布江下游的沖積平原，是世界上人口最多的城市之一，城區(qū)人口大約1600萬人，大達(dá)卡地區(qū)覆蓋人口近2100萬人。達(dá)卡在歷史上擁有悠久的文明，作為莫臥兒帝國的經(jīng)濟中心，曾創(chuàng)造了莫臥兒王朝GDP的50%，被稱為東方威尼斯。1793年開始，達(dá)卡在英國東印度公司的統(tǒng)治下，逐步發(fā)展起了鐵路和黃麻貿(mào)易，教育文化產(chǎn)業(yè)也隨之興起，給達(dá)卡這個城市帶來新的活力。1947年印巴分治后，達(dá)卡作為東巴基斯坦首府，行政功能進(jìn)一步提高。1971年孟加拉國獨立后，達(dá)卡成為集政治中心、經(jīng)濟中心和文化中心于一體的綜合性大城市，人口迅速膨脹。

孟加拉國作為世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，首都達(dá)卡基礎(chǔ)設(shè)施的落后，與快速現(xiàn)代化和人口的大量涌入形成尖銳矛盾，城市管理的滯后性開始暴露，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，空氣污染、水污染和交通擁堵成為困擾達(dá)卡城市管理的三大頑疾。2012年，經(jīng)濟學(xué)人智庫在對140個大城市宜居指數(shù)的測評中將達(dá)卡評為“世界上最不適宜人類居住的城市”。1

達(dá)卡城市管理的問題主要集中在：一是空氣污染。主要的污染源來自工業(yè)排放、機動車排放和生活垃圾的無序處理。工業(yè)排放具體來自于達(dá)卡城鄉(xiāng)結(jié)合部的磚窯、化肥工廠、黃麻和紡織廠、水泥加工廠、金屬車間等，往往未經(jīng)處理就直接排放，產(chǎn)生大量煙霧和粉塵以及硫化氫、氨、氯，是污染達(dá)卡空氣的主要原因，達(dá)卡居民對此十分不滿。二是水污染。以達(dá)卡附近的索納港鄉(xiāng)為樣本，該鄉(xiāng)井水的平均砷含量超過每升2毫克，是孟加拉國衛(wèi)生部標(biāo)準(zhǔn)的40倍，是世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的200倍。長期飲用砷含量超標(biāo)的水容易引起膀胱、肺和其他內(nèi)臟器官的癌變，致死率非常高。三是交通擁堵。公路設(shè)施落后，行人和三輪車經(jīng)?；煨?，交通十分混亂，事故頻發(fā)。達(dá)卡交通工具主要有三種：人力三輪車、三輪摩托車、公共汽車。達(dá)卡的最大特征是川流不息、浩浩蕩蕩的三輪車流。交通混亂不但損害了人們的出行心情和工作效率，而且危害市民安全，80%的交通事故是車輛撞到行人。

孟加拉國作為最不發(fā)達(dá)國家之一，首都達(dá)卡的不宜居讓城市管理者尤為尷尬。在國家財力有限的情況下，城市管理者將眼光轉(zhuǎn)向國外，積極尋求聯(lián)合國、亞洲開發(fā)銀行等國際組織的資金和技術(shù)援助，迅速摘掉了最不宜居的“帽子”，在探索可持續(xù)發(fā)展的道路上摸索出值得借鑒的成功經(jīng)驗。

達(dá)卡城市管理的具體措施

一是將達(dá)卡市分為南北兩個行政區(qū)，明確職能區(qū)分，全力改善環(huán)境質(zhì)量。2009年哈西娜總理上臺以來，下決心整治達(dá)卡的管理混亂局面，重大舉措之一就是頂住壓力，在2011年參照倫敦模式，將達(dá)卡分為南北兩個獨立平行行政區(qū)。

南達(dá)卡是傳統(tǒng)意義上的老達(dá)卡，轄區(qū)內(nèi)有達(dá)卡大學(xué)、傳統(tǒng)商業(yè)中心和主要國家政府機關(guān)，經(jīng)濟條件較好，但基礎(chǔ)設(shè)施老化，需要翻新升級的項目較多，空氣質(zhì)量很差。南達(dá)卡市政府在參考聯(lián)合國環(huán)境署駐達(dá)卡辦公室專家的建議后 ，專門成立了公共衛(wèi)生局、環(huán)境衛(wèi)生局和城市容貌規(guī)劃局，其中公共衛(wèi)生局下轄食品衛(wèi)生處、蚊蟲控制處，環(huán)境衛(wèi)生局下轄垃圾收集處、垃圾運輸處和設(shè)備采購處，市容規(guī)劃局下轄建筑外觀審批處、環(huán)境美化促進(jìn)處。 政府明確設(shè)置職能機構(gòu)負(fù)責(zé)整治南達(dá)卡的臟亂差，撥出?？钣靡匝a償關(guān)停磚廠、黃麻廠給當(dāng)?shù)厮綘I業(yè)主造成的損失，修繕城市道路排水系統(tǒng)，對主干道在交通高峰期做出限行管理，拆除部分老舊景觀拓寬道路，拆除街面及高層建筑大量私設(shè)廣告牌，增加空間視野，南達(dá)卡的市容市貌出現(xiàn)了明顯改觀。特別是在母語日（2月21日）等重大節(jié)日期間，南達(dá)卡的空氣質(zhì)量和交通狀況都有良好改善，得到參加活動的廣大市民的一致贊揚。

北達(dá)卡轄區(qū)內(nèi)有總理府、使館區(qū)、商業(yè)中心、機場及軍營駐地。北達(dá)卡市市長阿尼蘇爾·哈克決心將北達(dá)卡打造成經(jīng)濟金融中心，因此，其在城市規(guī)劃設(shè)計、道路交通疏導(dǎo)、污染排放控制等方面更加嚴(yán)厲。哈克市長力排眾議，征地拓寬直達(dá)機場的高速路，在市內(nèi)修建多座高架橋，“以疏代堵”。哈克市長還主導(dǎo)出臺行業(yè)新規(guī)，對北部烏托拉經(jīng)濟新區(qū)新建立的制衣廠、化工廠等設(shè)定污水排放標(biāo)準(zhǔn)和廢氣脫硫脫硝標(biāo)準(zhǔn)。在哈克市長的帶領(lǐng)下，北達(dá)卡煥發(fā)出新城的獨特魅力，交通擁堵得到有效控制，空氣質(zhì)量改善明顯。生活環(huán)境的改善不但得到當(dāng)?shù)孛癖姷膿碜o(hù)，也得到聯(lián)合國駐達(dá)卡辦公室等國際組織的贊許。

二是在聯(lián)合國和其他外國機構(gòu)援助下治理水污染。聽取聯(lián)合國環(huán)境署建議，處理達(dá)卡市內(nèi)無處不在的大量露天生活垃圾。達(dá)卡市政府積極咨詢聯(lián)合國環(huán)境署，一方面制定固體廢物管理的總體規(guī)劃，一方面協(xié)助達(dá)卡市政府對相關(guān)從業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，達(dá)卡委托日本國際協(xié)力機構(gòu)等國外機構(gòu)協(xié)助開展具體工作：收集、分析有關(guān)地表水和地下水污染的信息數(shù)據(jù)；在達(dá)卡現(xiàn)場調(diào)研固體廢物處理現(xiàn)狀及對水資源污染情況；對現(xiàn)狀作出評估并列明具體問題；初步建立規(guī)劃框架；建立基本策略和工作思路；設(shè)計總體規(guī)劃，應(yīng)包括成本及收益分析、機構(gòu)設(shè)置及融資方案等；提出優(yōu)先項目。達(dá)卡希望在國外援助機構(gòu)的幫助下，能夠?qū)⒐腆w廢物處理作為一項綜合性、可持續(xù)、成本可控的城市工作，帶動社會、公司組織和個人層面的提升以及技術(shù)和工程方面的改進(jìn)。具體項目包括：一是參與式固體廢物管理，二是收集、運輸能力建設(shè)，三是最終處置現(xiàn)場改善項目，四是固體廢物處理的監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置和運作。

改善飲用水質(zhì)量是聯(lián)合國開發(fā)署駐達(dá)卡辦公室的優(yōu)先項目之一。為了應(yīng)對地下水污染，達(dá)卡在聯(lián)合國發(fā)展署幫助下，對深層管井的地下水進(jìn)行大規(guī)模抽樣分析。檢查發(fā)現(xiàn)，達(dá)卡部分深層土壤產(chǎn)生的天然砷含量依然過高。達(dá)卡市政府在砷含量超標(biāo)的井口釘上紅色銘牌，在水質(zhì)安全達(dá)標(biāo)的井口釘上綠色銘牌，使居民能夠了解水質(zhì)狀況。達(dá)卡市政府對距離安全水源較遠(yuǎn)的貧窮居民購買安全飲用水提供價格補貼，以最大程度降低砷污染對居民身體的危害。

三是在國際援助下修建市內(nèi)輕軌和快速交通線。達(dá)卡市內(nèi)機動車輛不斷增多，即使政府大幅提升車輛購置稅，也無法遏制快速增長的勢頭，導(dǎo)致達(dá)卡的交通擁堵愈發(fā)難以治理。據(jù)估算，交通擁堵每年給達(dá)卡造成的經(jīng)濟損失約為25億美元，約占GDP的1.5%，或是稅收的7%。買不起私家車的人們普遍選擇機動三輪車或人力三輪車，達(dá)卡因而一度被稱為“三輪車之都”。在亞洲開發(fā)銀行的援助下，北達(dá)卡準(zhǔn)備修建從工業(yè)新區(qū)噶基布至機場20公里長的快速公交線。在外國直接援助下，南北達(dá)卡合作承建達(dá)卡第一條輕軌（6號線）。輕軌6號線從北達(dá)卡的Uttra新區(qū)到南達(dá)卡的Motijeel，每天運載能力為50萬人，能把通勤時間從110分鐘縮短到36分鐘。

四是努力減少城市犯罪。達(dá)卡的居民以信仰伊斯蘭教為主，其中又分為世俗化溫和派穆斯林和嚴(yán)格信奉“可蘭經(jīng)治國”的傳統(tǒng)派穆斯林，此外在達(dá)卡南部零散有印度教徒和佛教徒聚居地。大混居的局面決定了宗教沖突成為許多社會問題的根源。如吸毒、搶劫、偷竊和極端宗教暴力活動等，曾經(jīng)都是達(dá)卡城市管理者最頭疼的事情。2015年9月28日，一名意大利援助人員在達(dá)卡北部戶外鍛煉時被槍殺，有新聞報道稱系“伊斯蘭國”所為。達(dá)卡市政府為避免引起恐慌，立即加強對達(dá)卡的街頭治安。由警察在白天抽檢機動車（含摩托車）駕駛者的證件，對偽造證件和無法出示有效證件者予以進(jìn)一步盤查；由軍警在夜晚十點以后封閉使館區(qū)、主要商業(yè)區(qū)等重要地區(qū)，在全市主要路口抽檢機動車輛有無裝載爆炸物等違禁物品；由隸屬內(nèi)政部的快速行動營全天在達(dá)卡街頭持槍巡邏，震懾企圖犯罪者；通過大學(xué)內(nèi)的學(xué)生會組織宣傳遠(yuǎn)離毒品、杜絕偷搶等社會正能量，使達(dá)卡市民很快度過最初的恐慌期，生活逐漸歸于平靜。經(jīng)過半年多的整治，再未有街頭殺人等惡性事件的報道，達(dá)卡的治安環(huán)境終于讓居民重拾美好生活的信心。

在達(dá)卡市政府的不懈努力下，達(dá)卡的空氣污染、水污染和交通擁堵得到較好的治理，相應(yīng)醫(yī)療、酒店等旅游配套投資也得到鼓勵，按2015年世界衛(wèi)生組織的最新評估，達(dá)卡已經(jīng)摘掉“最不適宜人類居住城市”的“帽子”，在向環(huán)境友好城市的方向上闊步邁進(jìn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]Causes and Effects of Water Logging in Dhaka City， Bangladesh， Khondoker Golam Tawhid.

[2]JICAs Cooperation for the Cooperation for the 3Rs，obal Environment Department Global Environment Department， JICA，October 2006.

[3]Status of Air Quality and State-of-art Control Measures in Dhaka， Bangladesh，Md. Masud Karim.

（作者簡介：于宏源，上海國際問題研究院公共政策所所長； 戴磊，海南亞太觀察研究院地區(qū)發(fā)展與合作中心副主任）

責(zé)任編輯 / 高 斌