秦浩　郭昊

數(shù)字化政府的本質(zhì)在于數(shù)字化政府內(nèi)在屬性的外在表現(xiàn)，是從傳統(tǒng)物質(zhì)組織形態(tài)的政府向全面網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化的組織形態(tài)轉(zhuǎn)化的中間過程，貫穿其中的是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和業(yè)務(wù)流程的重塑。信息模型是數(shù)字化政府模型的核心組成部分，它是一種描述數(shù)字化政府運行過程中所產(chǎn)生的全部信息和邏輯關(guān)系以及數(shù)據(jù)的組織與管理的模型。本文在借鑒企業(yè)建模理論的基礎(chǔ)上，設(shè)計了數(shù)字化政府的信息模型框架，并對模型的構(gòu)成要素和運行機理等進行了分析。

數(shù)字政府與數(shù)字化政府

從概念的起源上看，克林頓政府于1993年成立了國家績效評估委員會，該委員會在提交的《運用信息技術(shù)改造政府》和《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》兩份報告中，最早提出了“電子政府”（E-Govemment）的概念。1998年10月，世界電信聯(lián)盟在經(jīng)合組織加拿大會議上發(fā)表的《數(shù)字地球報告》中，首次發(fā)出了“數(shù)字政府倡議”（Digital Government Initiative）。雖然政府領(lǐng)域一直采用電子政府這一稱謂，但美國學(xué)術(shù)界大多使用的是數(shù)字政府一詞，這是因為美國國家科學(xué)基金會設(shè)立了關(guān)于數(shù)字政府的專項研究計劃，接受這一計劃資助的許多重大研究項目都被冠以“數(shù)字政府項目”的名稱，這也是早期有影響力的學(xué)術(shù)著作中常常使用數(shù)字政府一詞的原因。從目前已有的研究成果看，國內(nèi)外學(xué)者們往往將數(shù)字政府與電子政府互換使用。未來的數(shù)字政府不僅包括運用信息技術(shù)建立的虛擬政府，還包括現(xiàn)實政府與之相關(guān)的所有內(nèi)容及過程。因此，我們所理解的數(shù)字政府是一種全新的政府管理形態(tài)，是一個理想化的目標，即一種以信息技術(shù)為依托，以實現(xiàn)完善的政府服務(wù)為目標的政府。

本文所采用的“數(shù)字化政府”稱謂，主要是考慮數(shù)字政府作為一種相對理想化的政府管理形態(tài)，由現(xiàn)在走向未來，由現(xiàn)實奔向理想，需要有一個較長的發(fā)展過程。由于在此過程中既不可能徹底摧毀現(xiàn)有體制，又必然依存于現(xiàn)有體制圖謀改變，這就要求政府尋求一個相對穩(wěn)妥、漸進式的解決辦法。雖然數(shù)字化政府同數(shù)字政府相比只是多了一個“化”，但是加上“化”的主要目的，一方面是為了說明數(shù)字政府本身的目標的多樣性和內(nèi)容的復(fù)雜性，如需要各部門密切配合、協(xié)同工作，因此先把目標進行分解，在過程中分步實現(xiàn)，再逐漸地通過集成化的做法來實現(xiàn)總體的理想目標；另一方面是為了表明數(shù)字政府構(gòu)建本身是一個復(fù)雜的過程，如必須對原有的組織結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系進行調(diào)整等，同時又面臨著各方面阻力，既有來自政府內(nèi)部的，也有來自外部環(huán)境的，因此不可能一步到位完成，需要分析在實現(xiàn)理想目標過程中技術(shù)、組織和人是如何發(fā)揮驅(qū)動作用的，再利用這些作用逐漸地趨近理想目標。可見，數(shù)字化政府建設(shè)是現(xiàn)實與前瞻的最佳結(jié)合點。數(shù)字化政府研究的目的是從一個全新的視角和層次對政府信息化問題進行研究，而其實踐是一個與信息社會需求逐步適應(yīng)的發(fā)展過程，具有一定的理論價值和實踐意義。數(shù)字化政府作為一種創(chuàng)新的政府形態(tài)，雖然沒有成熟的理論指導(dǎo)和經(jīng)驗借鑒，但因為其與數(shù)字政府相比具有較強的可操作性，因此可以預(yù)期，經(jīng)過各級政府的不懈努力和協(xié)同工作，數(shù)字化政府應(yīng)該是能夠?qū)崿F(xiàn)的發(fā)展目標。

現(xiàn)行政府信息模型分析

信息模型是數(shù)字化政府模型的核心組成部分之一。梳理來看，我國政府信息模型從建國以后大致經(jīng)歷了兩種基本型態(tài)：即直線型政府信息模型和網(wǎng)絡(luò)型政府信息模型。首先，直線型政府信息模型。從建國初期到20世紀80年代中期，我國形成了典型的直線型政府信息模型。直線型政府信息模型是一元化的信息模型，僅存在一條政府信息傳輸渠道或政府授權(quán)的體制內(nèi)信息傳輸渠道，與政府決策和執(zhí)行相關(guān)的社會信息、決策信息和反饋信息都在這條正規(guī)通道內(nèi)雙向傳遞，其中既有輸出信息，也有輸入信息。其次，網(wǎng)絡(luò)型政府信息模型。20世紀90年代末形成了“五位一體”的網(wǎng)絡(luò)型政務(wù)信息模型。該模型中具有五個要素，分別是指：黨政信息系統(tǒng)、政府決策思想庫、新聞媒體、民間信息機構(gòu)和計算機網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。這五個要素中，黨政信息系統(tǒng)居于主導(dǎo)地位，非黨政信息系統(tǒng)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢，政府決策思想庫已經(jīng)初具規(guī)模，新聞媒體信息網(wǎng)絡(luò)高速發(fā)展，計算機網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)異軍突起。

從數(shù)字化政府業(yè)務(wù)模型和功能模型的實際需求來看，現(xiàn)行政府信息模型的弊端主要體現(xiàn)在：一是信息傳輸效率低下?，F(xiàn)行政府管理所形成的信息流，具有鏈路長、節(jié)點多的實際特點。這就造成了一項政府業(yè)務(wù)需要多人操作，且通常要經(jīng)過多個部門的多個環(huán)節(jié)的逐一處理，形成較長的政務(wù)業(yè)務(wù)流程。由此導(dǎo)致政府工作效率降低，行政成本居高不下。二是信息共享程度不高。由于信息傳輸渠道狹窄、單一，政務(wù)信息資源無法得到有效地規(guī)劃和整合。在政府的管理過程中，各部門只能根據(jù)本部門職能開展工作，無法兼顧相關(guān)部門工作、統(tǒng)籌政府整體利益。在政務(wù)信息整合不充分的情況下，還可能因為信息溝通不暢，出現(xiàn)部門利益凌駕于整體利益的情況。三是信息傳輸渠道不暢。傳統(tǒng)政府掌握著數(shù)量巨大的政務(wù)信息資源，往往以紙質(zhì)的形式進行物理存儲，如需要部門間的信息交換，也僅公文、電話、傳真、信函、會議和談話等信息傳輸渠道，因這種信息傳輸渠道的信道容量限制，常出現(xiàn)信息擁堵現(xiàn)象，信息的傳輸和獲取極為不易。即便在傳統(tǒng)辦公模式向數(shù)字化政府模式過渡階段，仍無法提供足夠的信道容量。四是信息安全性不高。在政府管理和運行過程中，常常會產(chǎn)生牽扯到國家安全的涉密信息或者不宜對外公開工作內(nèi)部信息，這些信息自產(chǎn)生之時，便需要及時傳輸和妥善處理。在傳統(tǒng)的信息傳輸渠道內(nèi)，涉密信息涉及到相關(guān)人較多，容易在信息傳輸和處理過程中造成失密和泄密事件發(fā)生。五是信息選擇性較強。非黨政信息系統(tǒng)的信息傳輸渠道不發(fā)達甚至不存在，致使整個系統(tǒng)更多地關(guān)注社會政治信息，輕視經(jīng)濟信息和文化信息，不利于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展。

數(shù)字化政府信息模型構(gòu)建

數(shù)字化政府信息模型是數(shù)字化信息管理模型的一種簡稱，本文對現(xiàn)行政府信息模型弊端進行分析的基礎(chǔ)上，充分吸收信息控制論、信息傳播學(xué)相關(guān)理論成果，以業(yè)務(wù)模型抽象結(jié)果為本體，進而構(gòu)建數(shù)字化政府信息模型。數(shù)字化政府信息模型是描述數(shù)字化政府運行過程中所產(chǎn)生的全部信息和邏輯關(guān)系以及數(shù)據(jù)的組織與管理的模型。該模型是相關(guān)業(yè)務(wù)活動的信息抽象，它是在分析了業(yè)務(wù)伴生數(shù)據(jù)與信息的基礎(chǔ)上，充分利用關(guān)系型數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)，對數(shù)據(jù)實現(xiàn)組織、管理、開發(fā)和利用的重新設(shè)計。

數(shù)字化政府的信息管理工作必須要遵循科學(xué)的步驟、順序和方法，否則將會使數(shù)字化政府建設(shè)出現(xiàn)盲目性和重復(fù)性，進而影響數(shù)字政府戰(zhàn)略的實施。探討數(shù)字化政府信息管理活動的步驟、順序和方法的規(guī)律性，保障數(shù)字化政府有目的、有計劃、有步驟地有序運行，正是數(shù)字化政府信息模型所要描述的基本問題。具體來看，數(shù)字化政府信息模型應(yīng)包含信息過程模型、信息傳輸模型、信息分類模型和信息網(wǎng)絡(luò)模型四部分。

信息過程模型。數(shù)字化政府的信息過程模型即行政信息管理程序描述，是依照時間將行政信息管理活動的整個進程劃分為若干例行的環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)的先后次序固定，環(huán)環(huán)相扣，不可更改，再運用與之適應(yīng)的方法，促進行政信息管理工作的完成。它包含兩個方面的內(nèi)容：一是規(guī)范行政管理者行為的規(guī)程，二是各個環(huán)節(jié)在時間上的先后次序。結(jié)合數(shù)字化政府業(yè)務(wù)模型，本文將行政信息管理工作的程序劃分為行政信息的采集、加工、存儲、傳播、利用和反饋六個環(huán)節(jié)。在具體實施過程中，這六個環(huán)節(jié)循序漸進，形成一個循環(huán)往復(fù)的閉合鏈路。其中，行政信息的采集是行政信息流程中的第一個環(huán)節(jié)，是行政信息管理過程的起點，貫穿于信息管理全過程，它是數(shù)字化政府業(yè)務(wù)流程運行的前提和基礎(chǔ)，它的質(zhì)量是決定信息管理工作質(zhì)量的關(guān)鍵；信息加工是行政信息管理過程中的一個十分重要的環(huán)節(jié)，是行政信息流轉(zhuǎn)過程中的核心環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到信息使用價值的大小，是提高信息質(zhì)量的“再創(chuàng)造”過程；信息存儲是將加工后的信息按照一定規(guī)則，記錄在相應(yīng)的信息載體上，并可供他人檢索，這就大大提高了數(shù)字化政府的工作效率，避免因時間推移而造成信息失真現(xiàn)象的發(fā)生，進而保證信息系統(tǒng)的完整性和可用性；信息傳播是信息管理模型中的重要環(huán)節(jié)，如果把信息采集當作信息的輸入過程，那么信息傳播就是信息的輸出過程，信息傳播是實現(xiàn)信息價值的必有之路，信息不經(jīng)過傳播，其價值則無法顯現(xiàn)；信息利用是行政信息管理的最終目的，也是領(lǐng)導(dǎo)和決策水平的重要標志，在行政管理中占有重要地位；信息反饋是將信息利用結(jié)果與利用該信息之前的結(jié)果進行比對，以期獲得該信息利用效果的結(jié)論，并借以指導(dǎo)下一次信息利用過程，信息反饋是行政系統(tǒng)調(diào)節(jié)控制的基本形式，對行政控制起著決定作用。基于上述六個要素構(gòu)建的數(shù)字化政府信息過程模型如圖1所示。由于數(shù)字化政府管理對象和環(huán)境的動態(tài)變化，管理目標的螺旋式升級，因此，數(shù)字化政府的信息過程模型也將不斷地修正和變化，以適應(yīng)日益復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境。

信息傳輸模型。數(shù)字化政府信息傳輸模型也稱信息交換模型，是描述政務(wù)信息傳輸節(jié)點及節(jié)點間傳輸機制的模型。從信息控制論的角度來看，數(shù)字化政府在面向公眾提供公共服務(wù)的過程中，客觀上存在著信源、信宿、和信道三個要素，這三個要素決定了數(shù)字化政府信息傳輸?shù)臋C制和效率，是業(yè)務(wù)模型和過程模型得以實施的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。由于政府業(yè)務(wù)的復(fù)雜性，信息交換模型成為信息模型的核心內(nèi)容。參考《政務(wù)信息資源交換體系國家標準》，數(shù)字化政府信息交換模型主要由中心交換結(jié)點和端交換結(jié)點組成。端交換結(jié)點的作用是收發(fā)政府部門之間的交換信息。中心交換結(jié)點的作用是負責管理本交換域內(nèi)端交換結(jié)點及其信息交換服務(wù)，并根據(jù)相關(guān)業(yè)務(wù)需求匯聚成政務(wù)信息共享庫。在該模型中，業(yè)務(wù)信息由政府部門在行使職能過程中產(chǎn)生并施加管理的政務(wù)信息資源；交換信息是在端交換結(jié)點間雙向傳遞的政務(wù)信息資源；政務(wù)信息共享庫是一個信息集中存儲區(qū)，可以無差別地為若干端交換結(jié)點提供信息服務(wù)。每個端交換節(jié)點都可以按照信息訪問規(guī)則調(diào)用共享信息。在信息交換的過程中，共享信息庫可以在預(yù)設(shè)機制下自由地調(diào)用；端交換節(jié)點在政務(wù)信息傳輸模型中既是起點又是終點，在完成業(yè)務(wù)信息與交換信息之間的轉(zhuǎn)換操作過程中，通過交換服務(wù)實現(xiàn)政務(wù)信息資源的異地傳送和智能處理；中心交換結(jié)點具有信息路由功能，可提供點到點、點到多的信息可靠傳遞功能。端交換節(jié)點之間并不必然存在中心交換結(jié)點，同樣也可以存在不止一個中心交換結(jié)點；交換服務(wù)兩個信息節(jié)點間進行信息交換的操作集合，多種交換服務(wù)的組合可決定信息服務(wù)模式。基于以上要素關(guān)系構(gòu)建的數(shù)字化政府信息傳輸模型如圖2所示。

信息分類模型。數(shù)字化政府信息分類模型是把具有某種共同屬性或特征的政務(wù)信息歸結(jié)在一起，通過對其類別屬性或特征的歸類抽象所建立的模型。利用此模型可實現(xiàn)對信息過程模型和傳輸模型輸入數(shù)據(jù)的管理和共享，以便有序地開發(fā)和利用政務(wù)信息資源，為數(shù)字化政府提供信息保障。為此，本文在基礎(chǔ)層面、行業(yè)層面、服務(wù)層面和物理層面四個維度對數(shù)字化政府的信息資源進行歸類，相應(yīng)地抽象出主題分類、行業(yè)分類、服務(wù)分類和資源分類四種分類。其中，主題分類是核心，是政務(wù)信息資源的基礎(chǔ)性分類。行業(yè)分類、服務(wù)分類和資源分類為輔助性分類。政務(wù)信息資源的主題分類體現(xiàn)了其內(nèi)容的屬性或特征；政務(wù)信息資源的行業(yè)分類體現(xiàn)了行政組織的職能特點；政務(wù)信息資源的服務(wù)分類體現(xiàn)了政務(wù)信息資源面向用戶提供功能服務(wù)的劃分；政務(wù)信息資源分類體現(xiàn)了政務(wù)信息的存在形式?；谏鲜鰞?nèi)容構(gòu)建的數(shù)字化政府信息分類模型如圖3所示。在此模型中，政務(wù)信息資源分類體現(xiàn)的是政務(wù)信息資源外部特征的區(qū)別，服務(wù)分類、行業(yè)分類和主題分類體現(xiàn)的是政務(wù)信息資源的內(nèi)容特征區(qū)別。數(shù)字化政府實施人員根據(jù)服務(wù)分類、職能分類、主題分類和資源分類四種分類標準對政務(wù)信息資源進行注冊，產(chǎn)生相應(yīng)的元數(shù)據(jù)項，用戶可根據(jù)需要，按分類、職能和主題對政務(wù)信息資源進行識別、導(dǎo)航和定位。

信息網(wǎng)絡(luò)模型。數(shù)字化政府信息網(wǎng)絡(luò)模型又稱信息管理網(wǎng)絡(luò)模型，是一個以計算機管理網(wǎng)絡(luò)為技術(shù)支撐，在數(shù)字化政府系統(tǒng)內(nèi)部建立的能夠采集、加工、存儲、傳播、利用和反饋政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)的描述模型，數(shù)字化政府信息網(wǎng)絡(luò)模型如圖4所示。

通過對模型的分析，數(shù)字化政府信息網(wǎng)絡(luò)模型主要應(yīng)具備下列六個要素：

要素一：信息機構(gòu)。信息機構(gòu)設(shè)置在各級政府辦公部門內(nèi)部，是政務(wù)信息管理的主要工作機構(gòu)。信息機構(gòu)利用計算機網(wǎng)絡(luò)對政務(wù)信息的收集、篩選、加工、傳遞、反饋等環(huán)節(jié)進行管理。信息機構(gòu)既收集信息，又加工信息；既發(fā)出信息，又接收信息。在我國，中央政府與各級地方政府在結(jié)構(gòu)上形成了上下銜接、左右貫通的行政網(wǎng)絡(luò)，各級各類信息機構(gòu)間也相應(yīng)地聯(lián)結(jié)成了政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)的基本架構(gòu)。信息機構(gòu)在政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮著重要作用，為整個政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)的良性運轉(zhuǎn)提供了組織保證。各級政府職能部門的信息機構(gòu)在本級政府信息主管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。其主要任務(wù)是負責本部門、本系統(tǒng)信息網(wǎng)點建設(shè)，加強與本級政府信息主管機構(gòu)的聯(lián)系。因此，信息機構(gòu)是構(gòu)成政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)的必要條件。

要素二：信息網(wǎng)點。信息網(wǎng)點主要指本級政府職能部門的信息機構(gòu)和下級政府的信息機構(gòu)，是信息機構(gòu)的向下延伸。它負責將信息收集、篩選、加工，然后把信息報送給上級信息機構(gòu)。各類信息網(wǎng)點的政務(wù)信息管理工作在本級政府或上級主管部門的指導(dǎo)下進行。在我國省級政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)中，信息機構(gòu)設(shè)置在省政府辦公廳，以各委、辦、廳、局的信息機構(gòu)和地市級政府的信息機構(gòu)為信息網(wǎng)點。信息網(wǎng)點是政務(wù)信息的主要收集單位，它收集和報送的信息最能體現(xiàn)政府的中心工作，是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策的重要參考依據(jù)。信息網(wǎng)點與信息機構(gòu)共同構(gòu)成了政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)的框架結(jié)構(gòu)，建立信息網(wǎng)點和建立信息機構(gòu)同等重要。信息網(wǎng)點的確定主要根據(jù)工作需要，可越級選擇。一般是降低幾個層次進行選擇，也可以在有代表性的、對領(lǐng)導(dǎo)決策有參考作用的基層單位選定，同時根據(jù)國內(nèi)形勢和政務(wù)信息管理工作的實際需要適時調(diào)整。

要素三：信息員。信息員是直接從事政務(wù)信息收集、篩選、整理、報送和反饋工作的具體承擔者，分布在各級各類政務(wù)信息管理機構(gòu)中，是政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)中的能動因素。信息員工作的特點是涉及面廣、工作量大，既要為領(lǐng)導(dǎo)掌握情況提供準確、全面的信息，又要為領(lǐng)導(dǎo)決策提供高層次的信息，同時還包括各種情況的匯總、信息調(diào)研、人機系統(tǒng)的管理等工作。信息員是政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)良性運行的人力保證。

要素四：信息載體。政務(wù)信息要在網(wǎng)絡(luò)中不同的信息節(jié)點間進行雙向傳遞，就必須依托于某種形式的信息載體。信息載體主要分兩種，一種是傳統(tǒng)的紙質(zhì)信息載體，主要是各種信息刊物，信息刊物根據(jù)不同的標準劃分出不同的類別，通常可以按報送層次、刊載內(nèi)容等標準進行分類。無論采取哪種信息刊物，都應(yīng)根據(jù)具體內(nèi)容確定發(fā)送范圍，并以準確、及時、有效傳遞為基本原則；另一種是數(shù)字化的信息載體，主要有電子公文、電子信息、政府網(wǎng)站、電子刊物、電子書籍等形式，若按文件格式分類，主要有文本文件、音頻文件、視頻文件、圖片文件、多媒體文件等形式。

要素五：信息渠道。政務(wù)信息渠道是指依托于政府行政系統(tǒng)，將信息機構(gòu)、信息網(wǎng)點有機地聯(lián)系起來，以使政務(wù)信息得以流轉(zhuǎn)的途徑。由于政務(wù)信息渠道依托于政府行政系統(tǒng)，因而具有縱橫交錯、上下貫通的特點，能夠通過行政指令、規(guī)章制度、計算機網(wǎng)絡(luò)等手段把各類信息網(wǎng)點聯(lián)結(jié)起來，以保證信息的收集、篩選、加工、編寫、傳輸和利用等各個環(huán)節(jié)正常運轉(zhuǎn)。保持信息渠道暢通，不但可以加快信息的傳遞速度，而且有助于實現(xiàn)政務(wù)信息價值最大化，從而促進行政效能的提升。因此，完善的政務(wù)信息渠道是提高政務(wù)信息服務(wù)質(zhì)量的重要保證。

要素六：傳輸手段。政務(wù)信息傳輸是政務(wù)信息在時間和空間上的流動和轉(zhuǎn)換。政務(wù)信息傳輸手段在空間上要求網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，時間上要求快捷高效。對于政務(wù)信息管理網(wǎng)絡(luò)而言，首要的是保證政務(wù)信息的雙向傳遞，同時還要有提供網(wǎng)上信息交流和共享的功能。目前，常見的傳輸手段主要有計算機網(wǎng)絡(luò)、郵政投寄、專人傳送、機要通信、無線傳輸?shù)?。隨著現(xiàn)代通信技術(shù)的發(fā)展，近年出現(xiàn)的衛(wèi)星通信、4Q網(wǎng)絡(luò)、藍牙傳輸、紅外傳輸?shù)刃录夹g(shù)也開始進入政務(wù)信息管理領(lǐng)域，政務(wù)信息的傳輸手段日益多樣化。