□文/林悅?cè)A

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)北京）

［提要］預(yù)算是財(cái)政運(yùn)行的基礎(chǔ)。我國(guó)政府預(yù)算管理不斷改革與發(fā)展，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷成熟。但是，預(yù)算管理仍然存在一些問題，反映在數(shù)據(jù)上就是預(yù)算與決算差異較大。很多學(xué)者把（決算數(shù)-預(yù)算數(shù)）/預(yù)算數(shù)稱為預(yù)決算偏離度，預(yù)算管理是否科學(xué)外在體現(xiàn)于預(yù)算與決算執(zhí)行的相符性，預(yù)決算偏離過大影響預(yù)算的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。本文通過某省財(cái)政預(yù)決算數(shù)據(jù)分析預(yù)決算偏離度情況，參考已有研究總結(jié)導(dǎo)致預(yù)決算偏離的原因，最后提出建議。

一、某省預(yù)決算偏離情況分析

（一）整體偏離情況。某省2007～2019年12年間一般公共預(yù)算收入增加了3.54倍，一般公共預(yù)算支出增加了4.5倍。一般公共預(yù)算收支在不斷增長(zhǎng)的同時(shí)預(yù)算與決算的偏離問題也呈現(xiàn)出來。圖1顯示了2007～2019年某省收支預(yù)決算偏離整體情況。全省層面除2016年外，收入預(yù)決算偏離度均為正值，說明全省層面存在超收現(xiàn)象。超收絕對(duì)規(guī)模最大年份為2017年，超收512.8億元。超收相對(duì)規(guī)模即收入預(yù)決算偏離度最大年份為2007年，偏離度為16.32%。從偏離度趨勢(shì)來看，2007～2011年偏離度都較大，2009年偏離度為5.21%，其余年份大于或接近10%，2009年偏離度較相鄰年份低可能是受2008年金融危機(jī)的持續(xù)影響，外貿(mào)企業(yè)進(jìn)出口下降，2009年該省完成外貿(mào)進(jìn)出口總額比上年下降超過10個(gè)百分點(diǎn)，納稅主體的稅種稅基縮減導(dǎo)致財(cái)政收入超收空間縮小。（圖1）

圖1 某省一般公共預(yù)算收支預(yù)決算偏離整體情況圖

2012年以來，隨著我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增速放緩，某省GDP增速下降趨勢(shì)較為明顯。同時(shí)，伴隨減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，該省減稅降費(fèi)規(guī)模之大也使得預(yù)算超收程度降低。2012～2019年間，除2013年預(yù)決算偏離度為6.2%，其余年份均低于5%，2015年新的預(yù)算法正式實(shí)施以來，收入預(yù)決算偏離度有進(jìn)一步下降的趨勢(shì)，2016～2019年收入預(yù)決算偏離度分別為2.57%、4.74%、2.19%、2.03%，相比2012年以前的預(yù)決算偏離度有大幅度的下降。新預(yù)算法的實(shí)施規(guī)范了地方政府對(duì)預(yù)算的管理，對(duì)預(yù)算收入預(yù)測(cè)的合理性有所提高。

2007～2019年該省的一般公共預(yù)算支出預(yù)決算偏離度除2016年為-0.34%，其余年份均為正值，說明主要存在超支情況，且偏離程度普遍較大，偏離度大于10%的年份多達(dá)10個(gè)，偏離度較小的年份有2012年為4.9%，2016年為-0.34%，2019年為2.53%。偏離度最大的年份為2013年17.19%，超支絕對(duì)規(guī)模最大年份為2018年超支1，451.44億元。

整體來看，支出預(yù)決算偏離度要大于收入預(yù)決算偏離度，這主要受我國(guó)近年實(shí)行積極財(cái)政政策，不斷加大民生保障支出，剛性支出只增不減，很多項(xiàng)目支出保持逐年增長(zhǎng)的影響。

（二）稅收收入和非稅收入偏離情況。2009～2019年稅收收入偏離度分別為3.15%、11%、7.23%、-0.17%、3.23%、1.5%、13.4%、-0.4%、2.8%、-0.8%、-1.3%。稅收收入預(yù)決算偏離情況整體不大，稅收按照年初的預(yù)算計(jì)劃實(shí)現(xiàn)征收。非稅收入預(yù)決算偏離度分別為19.51%、26%、23.12%、19.17%、20.95%、19.1%、11.1%、14.8%、12.4%、16.5%、17.1%。非稅收入預(yù)決算偏離度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收收入預(yù)決算偏離度且都為正值，說明非稅收入存在較大比例的超收。非稅收入相對(duì)稅收收入管理沒有那么嚴(yán)格，地方政府擁有較大的自由征收權(quán)利，通過超收增加財(cái)政收入。

從稅收收入結(jié)構(gòu)來看，預(yù)決算偏離度和標(biāo)準(zhǔn)差最小的為增值稅，2009～2019年其平均偏離度為2.68%，標(biāo)準(zhǔn)差為2.67%。偏離度和標(biāo)準(zhǔn)差最大的為耕地占用稅，平均偏離度為29.33%，標(biāo)準(zhǔn)差為50.70%。增值稅的偏離最小可能是由于其嚴(yán)格的制度管理，增值稅是我國(guó)第一大稅種，2019年該省增值稅收入接近4億元，占其稅收收入的39.52%，增值稅納稅申報(bào)、發(fā)票開具與抵扣、管理軟件的使用等都有嚴(yán)格的規(guī)定。從各項(xiàng)非稅收入來看，2009～2019年各項(xiàng)非稅收入平均偏離度分別為：國(guó)有資源有償使用收入45.77%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入29.18%，其他收入24.50%，罰沒收入20.97%，行政事業(yè)性收費(fèi)收入12.99%，專項(xiàng)收入8.98%。（表1）

表1 各稅種收入偏離度描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果一覽表（單位：%）

（三）一般公共預(yù)算支出偏離情況。2019年該省一般公共預(yù)算支出分為一般公共服務(wù)支出、外交支出、國(guó)防支出、公共安全支出、教育支出等25項(xiàng)。本文僅分析一般公共服務(wù)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化旅游體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、其他等10項(xiàng)支出偏離情況。2009～2019年平均偏離度較小的支出項(xiàng)目為教育、社會(huì)保障和一般公共服務(wù)，其標(biāo)準(zhǔn)差也較小。平均偏離度較大的支出項(xiàng)目為其他支出、節(jié)能環(huán)保支出、科學(xué)技術(shù)支出。隨著該省不斷壓減一般性公共支出，一般公共服務(wù)支出偏離度近幾年有收窄的趨勢(shì)。2019年一般公共服務(wù)支出偏離度為-3.4%，實(shí)際支出數(shù)小于預(yù)算數(shù)。值得關(guān)注的是其他支出預(yù)決算偏離度很大，偏離度最小年份為2010年-12%，偏離度最大年份為2016年-93.1%，而且每年都為負(fù)數(shù)，即實(shí)際支出數(shù)小于預(yù)算數(shù)，其原因可能是各級(jí)政府虛列相關(guān)費(fèi)用爭(zhēng)取更多的資金，而實(shí)際并沒有花出去。（表2）

表2 各項(xiàng)目支出偏離度描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果一覽表（單位：%）

綜上分析，該省一般公共預(yù)算不論是總體收支還是分項(xiàng)收支，其預(yù)算數(shù)和決算數(shù)之間都有較大的偏離。（1）受到經(jīng)濟(jì)增速、減稅降費(fèi)、預(yù)算法等的影響一般公共預(yù)算收入預(yù)決算偏離度有縮小的趨勢(shì)，超收幅度下降。而一般公共預(yù)算支出偏離度較大，則是受到我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策，加大對(duì)民生保障、基本公共服務(wù)的財(cái)政資金投入的影響。（2）從稅收收入分項(xiàng)來看，增值稅的偏離度最小，耕地占用稅的偏離度最大。增值稅的偏離度最小可能是增值稅的征收管理嚴(yán)格，不容易超收也不容易短收。（3）非稅收入偏離度非常大，非稅收入管理相對(duì)沒有那么嚴(yán)格，地方自主權(quán)較大。地方政府容易通過非稅收入的超收來支撐財(cái)力，有新聞報(bào)道一些地方政府交通罰款撐起三分之一的地方財(cái)力。適當(dāng)?shù)牧P款可以起到警示作用，但是過度的罰沒會(huì)加大經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)。再如國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入有適當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)表明國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)了保值增值，但是如果常年大幅度超收則可能擠出民間資本，影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（4）從一般公共預(yù)算支出分項(xiàng)來看，教育、社會(huì)保障和一般公共服務(wù)的預(yù)算偏離度較小。我國(guó)繼續(xù)壓減三公經(jīng)費(fèi)支出，各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行過緊日子的要求，該省一般公共服務(wù)支出預(yù)決算偏離度近幾年有明顯收窄的趨勢(shì)。其他支出、節(jié)能環(huán)保支出和科學(xué)技術(shù)支出預(yù)決算偏離度較大。其他支出偏離度每年都為負(fù)值，意味著該項(xiàng)目每年呈現(xiàn)少支狀態(tài)，或者說預(yù)算報(bào)高了，有些爭(zhēng)取到的錢花不出去。（5）轉(zhuǎn)移性收入以及除一般公共預(yù)算外的另外三本賬均存在預(yù)決算偏離的情況，該省省本級(jí)政府及省以下各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算數(shù)目均存在偏離，雖然該省的預(yù)算管理成績(jī)?cè)谌珖?guó)前列，但是在預(yù)算編制與執(zhí)行方面還需繼續(xù)探索，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

二、預(yù)決算偏離原因分析

過多的超收影響經(jīng)濟(jì)主體積極性，導(dǎo)致地區(qū)隱性經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，過多的超支會(huì)降低財(cái)政資金使用效益，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，支出過少又會(huì)使提供的公共物品不足。預(yù)決算偏離度過大影響政府宏觀調(diào)控，降低預(yù)算科學(xué)性和權(quán)威性，影響地方政府債務(wù)管理。導(dǎo)致預(yù)決算偏離的原因來自于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，受到政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等因素的影響。

（一）預(yù)算編報(bào)人員業(yè)務(wù)能力不足，部門之間交流不充分。預(yù)算編制是一項(xiàng)工作量大且復(fù)雜的工作，需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視、預(yù)算編報(bào)人員很強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力以及各部門之間的充分溝通交流。單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不注重部門預(yù)算編制工作，部門預(yù)算編報(bào)人員業(yè)務(wù)能力不夠，對(duì)本單位及附屬單位人員、資產(chǎn)變動(dòng)、部門性質(zhì)、職責(zé)、工作量差別等情況了解不及時(shí)；財(cái)政部門與預(yù)算部門缺乏溝通，不了解各部門單位的真實(shí)情況，在預(yù)算編報(bào)流程的“兩上兩下”中流于書面形式，沒有起到實(shí)地了解的作用，部門單位領(lǐng)導(dǎo)向財(cái)政部打招呼爭(zhēng)取財(cái)政資金等情況仍然存在，影響了預(yù)算收支編制的準(zhǔn)確性。

（二）預(yù)測(cè)技術(shù)不完善及政治因素。在預(yù)算編制過程中，對(duì)財(cái)政預(yù)算收入的預(yù)測(cè)是根據(jù)對(duì)GDP增長(zhǎng)率預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上加上若干個(gè)百分點(diǎn)得到的，影響經(jīng)濟(jì)的因素千變?nèi)f化，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)測(cè)模型中需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)性、政策性和管理性等各方面因素，考慮不夠全面就會(huì)造成預(yù)測(cè)偏差進(jìn)而對(duì)財(cái)政收入的預(yù)測(cè)造成影響。另外，GDP增長(zhǎng)率是考核地方政府官員的主要指標(biāo)，這會(huì)使各級(jí)政府策略性低估GDP增長(zhǎng)率，地方政府傾向于按照“留有余地”的原則編制預(yù)算收入，以便更容易超計(jì)劃完成地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)，向上級(jí)傳遞自己治理有方、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的信號(hào)，有利于通過政績(jī)考核，為超收奠定基礎(chǔ)。對(duì)于支出執(zhí)行，地方政府為了謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政偏向于生產(chǎn)性支出，用于能快速推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目，財(cái)政資源越集中越容易突破預(yù)算約束，造成了支出預(yù)決算偏差。

（三）非零基預(yù)算編制帶來的影響。零基預(yù)算是我國(guó)財(cái)稅制度改革中的重要一項(xiàng)，零基預(yù)算管理實(shí)施不夠深入，增量預(yù)算即上一年度的部門預(yù)算基數(shù)加上增長(zhǎng)的預(yù)算方法在部門預(yù)算中仍然占重要地位，增量預(yù)算雖然編制方法簡(jiǎn)單工作量少，但缺點(diǎn)是使得部門沒有降低成本的動(dòng)力，有些沒有必要的項(xiàng)目也會(huì)繼續(xù)列入部門預(yù)算當(dāng)中，增量預(yù)算迫使部門在年底突擊花錢，因?yàn)楫?dāng)年的資金沒有花完下一年的預(yù)算編制基數(shù)就會(huì)降低，使部門獲得的財(cái)政資金減少，作為理性人自然不愿意看到預(yù)算減少。該省2015～2019年期間，每年11月和12月兩個(gè)月的時(shí)間所花費(fèi)的支出占全年一般公共預(yù)算支出的比例為23.88%、22.5%、20.73%、21.41%、20.93%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他月份，這一比例一方面有實(shí)際情況如項(xiàng)目年末結(jié)項(xiàng)支付尾款；另一方面也說明存在突擊花錢的情況。為了下一年度預(yù)算基數(shù)增加而突擊花錢使得資金的績(jī)效難以保證，一定程度上容易造成超支。

（四）項(xiàng)目臨時(shí)追加預(yù)算及政策、環(huán)境變動(dòng)。預(yù)算單位為了讓項(xiàng)目能審核通過，故意壓低項(xiàng)目成本，在項(xiàng)目通過審核后在執(zhí)行過程中又會(huì)以成本增加等原因要求追加預(yù)算。另外，領(lǐng)導(dǎo)的意圖、年中上級(jí)政策的變動(dòng)使項(xiàng)目獲得的轉(zhuǎn)移支付資金增加，項(xiàng)目所處的環(huán)境發(fā)生變化使得各項(xiàng)費(fèi)用發(fā)生變動(dòng)等都會(huì)使得項(xiàng)目的實(shí)際花費(fèi)與預(yù)算產(chǎn)生偏差。

（五）預(yù)算監(jiān)督受到制約、財(cái)政透明度不高及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度不完善。我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算草案要經(jīng)過地方人大代表的審核通過，預(yù)算報(bào)告專業(yè)性強(qiáng)，人大代表中財(cái)稅專業(yè)人員有限，對(duì)于審核要求限于書面材料流于形式；政府預(yù)決算信息透明度還不夠高，對(duì)一些信息公布不及時(shí)、不規(guī)范，影響公眾的監(jiān)督；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度不完善?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有被充分利用，與下一年度的預(yù)算編制沒有關(guān)聯(lián)等，政府在預(yù)算編制及執(zhí)行環(huán)節(jié)沒有受到充分的激勵(lì)約束，進(jìn)而影響預(yù)算與決算執(zhí)行之間的準(zhǔn)確性。

三、優(yōu)化預(yù)決算管理的建議

（一）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，使預(yù)算編制人員在充分了解本部門情況的基礎(chǔ)上規(guī)范地編制預(yù)算，對(duì)報(bào)表中各項(xiàng)目熟悉準(zhǔn)確填列。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)重視程度，建立各部門間的預(yù)算編制協(xié)商機(jī)制使財(cái)政部門對(duì)其他部門的資金需求情況有充分的了解，提高預(yù)算編制的科學(xué)性及準(zhǔn)確性。

（二）建設(shè)收支預(yù)測(cè)的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建滿足預(yù)測(cè)需求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，加快部門相關(guān)數(shù)據(jù)收集與更新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享。支持發(fā)展第三方預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，不斷改進(jìn)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)模型，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、企業(yè)行為、消費(fèi)者行為反應(yīng)、匯率等因素適當(dāng)考慮進(jìn)去。政府可以支持第三方預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，通過購(gòu)買第三方預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，提高經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。完善官員考核制度，適當(dāng)降低GDP、提高民生建設(shè)指標(biāo)在官員考核晉升中的比重，把預(yù)決算偏差度納入相關(guān)預(yù)算編制人員的考核指標(biāo)中。

（三）構(gòu)造零基預(yù)算與績(jī)效預(yù)算融合的預(yù)算編制方法。根據(jù)政府戰(zhàn)略目標(biāo)和政策目的以及績(jī)效等確定優(yōu)先、重點(diǎn)項(xiàng)目。建立統(tǒng)一開放的財(cái)政支出項(xiàng)目庫(kù)管理信息系統(tǒng)，確保項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)連續(xù)性高、更新及時(shí)，使績(jī)效預(yù)算融入預(yù)算編制中，改變重支出輕效益的做法，樹立過緊日子的思想，使每一筆財(cái)政資金用在刀刃上，確保財(cái)政的可持續(xù)性。

（四）完善省以下財(cái)稅制度，合理劃分事權(quán)與支出責(zé)任，健全地方稅體系，合理界定政府職能。確定地方政府完成事權(quán)所需的預(yù)算資金總額，注意區(qū)域差異因地制宜進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，防止地方政府超收過度。加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算的銜接，使部門在預(yù)算編制中對(duì)跨年度的中長(zhǎng)期項(xiàng)目有更好的前瞻性。

（五）加大對(duì)各級(jí)人大代表的預(yù)算專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)他們的財(cái)政、稅收、審計(jì)等知識(shí)，使人大代表起到實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督作用。提高預(yù)算信息透明度，各級(jí)政府部門及時(shí)規(guī)范公布預(yù)決算信息，加強(qiáng)群眾對(duì)預(yù)決算的監(jiān)督。完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開與利用，與下一年度的預(yù)算編制基數(shù)關(guān)聯(lián)起來。