鄭方輝邱佛梅

和諧共建視角下的法治政府與法治社會(huì)關(guān)系

鄭方輝邱佛梅*

堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不僅要理順國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，更重要的是依法調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系。本體論和建設(shè)論二者對(duì)法治政府與法治社會(huì)關(guān)系的立論迥然不同。但基于和諧共建的理念，兩者既相互聯(lián)系又相互制約，本質(zhì)上指向如何制約行政權(quán)力與保障社會(huì)權(quán)力，以社會(huì)權(quán)力制衡行政權(quán)力應(yīng)成為權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要組成部分。法治政府是法治社會(huì)建設(shè)的重要保障，法治社會(huì)是法治政府建設(shè)追求的基本目標(biāo)。依法推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展與和諧建設(shè)，核心在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府的共治與善治?，F(xiàn)實(shí)條件下，不論從組織管理還是公眾滿意的視角，以評(píng)價(jià)推進(jìn)法治建設(shè)都行之有效。

法治政府法治社會(huì)法治建設(shè)評(píng)價(jià)

一、問題提出

法治是國(guó)家治理的根基，也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在2012年紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平提出了“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的命題，譹訛這也是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人首次將“法治社會(huì)”作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的概念加以明確表述。在此背景下，學(xué)界開始關(guān)注法治社會(huì)建設(shè)的理論研究，重點(diǎn)指向法治社會(huì)與法治政府的關(guān)系。2013年十八屆三中全會(huì)提出“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，以及“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”；2014年十八屆四中全會(huì)通過的決定中，進(jìn)一步明確建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的目標(biāo)，并從“推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)”“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理”“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系”“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”等四個(gè)方面對(duì)法治社會(huì)建設(shè)做出重大部署；2015年十八屆五中全會(huì)提出“加快法治經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)建設(shè)，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治化軌道”，再一次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。同年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》。應(yīng)該說，2012年至今，為全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，“法治社會(huì)”與“法治國(guó)家”“法治政府”一樣，已成為我國(guó)社會(huì)生活中出現(xiàn)的高頻度概念。從歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展脈絡(luò)來看，法治政府和法治社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展與和諧共建是建設(shè)法治中國(guó)的核心內(nèi)容和根本保證。

“公權(quán)壓制私權(quán)”的傳統(tǒng)人治社會(huì)逐步瓦解，法治建設(shè)不僅要理順國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，還涉及如何依法調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系問題。在法治一體建設(shè)的理念導(dǎo)向下，探討法治政府與法治社會(huì)的關(guān)系具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。事實(shí)上，十余年來，學(xué)界圍繞法治政府和法治社會(huì)的概念、特征、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)路徑等展開了較為深入的探討，對(duì)法治建設(shè)尤其是法治政府建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)行了全面總結(jié)，但專門涉及法治社會(huì)領(lǐng)域的文獻(xiàn)不多，對(duì)兩者關(guān)系的研究剛剛開始。學(xué)理上，法治政府與法治社會(huì)是相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，本質(zhì)上要求制約行政權(quán)力與保障社會(huì)權(quán)力，以社會(huì)權(quán)力制衡行政權(quán)力，兩者關(guān)系具有多重性和復(fù)雜性。推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展與和諧建設(shè)，主要體現(xiàn)于全社會(huì)依法運(yùn)行，核心理念是實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府的共治與善治。有感于此，本文試圖從不同的角度和層面廓清法治政府與法治社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步提出以評(píng)價(jià)推進(jìn)法治建設(shè)的主張。

二、概念界定：法治政府與法治社會(huì)的內(nèi)涵解析

法治政府、法治社會(huì)屬于法治的范疇?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治的價(jià)值理念和生活方式，以及國(guó)家與市民社會(huì)的分離和互動(dòng)，英國(guó)學(xué)者戴西（A.V.Dicey）首創(chuàng)了現(xiàn)代意義上的“法治”，它的核心理念是“良法善治”，將“規(guī)范和制約權(quán)力、尊重和保障權(quán)利”作為其基本內(nèi)涵。進(jìn)一步說，“良法是善治之前提，善治是法治之目標(biāo)，法治是良法與善治的有機(jī)結(jié)合”。②王利明：《法治：良法與善治》，北京大學(xué)出版社2015年版，第114-121頁(yè)。事實(shí)上，法治理念可追溯到古希臘哲學(xué)家亞里士多德，“法治應(yīng)包含兩種意義，一是已成立的法律獲得普遍的服從，二是大家所服從的法律又應(yīng)該是制定的良好的法律。”③[古希臘]亞里斯多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第199頁(yè)。中國(guó)古代法治學(xué)說亦體現(xiàn)了“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”的法治思想。例如，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”（《王安石文集·周公》）“法令者，民之命也，為治之本也?！保ā渡叹印ば迿?quán)》）又如，“治民無常，為法為治?！保n非子·心度）梁?jiǎn)⒊菍⑽鞣椒ㄖ卫砟钜胫袊?guó)的第一批思想家之一，他認(rèn)為“法治主義是今日救時(shí)唯一之主義”。④范中信編：《梁?jiǎn)⒊▽W(xué)文集》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第71頁(yè)。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定了“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的法治建設(shè)目標(biāo)，不僅要求“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，而且提出“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的法治核心理念。從憲法文本的規(guī)范體系來看，“法治中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開法治政府與法治社會(huì)。

（一）法治政府：核心在于將公權(quán)力“關(guān)在籠子里”

邏輯上，西方國(guó)家無所謂法治政府，因?yàn)樵谖鞣秸Z(yǔ)境中，現(xiàn)代政府本身是法治的產(chǎn)物。正因?yàn)槿绱?，?guó)際上，狹義的法治與法治政府具有相同的內(nèi)涵，Rule of law（法治）、Governance of law（政府法治）、Government of law（法治政府）蘊(yùn)含了相似的價(jià)值理念和法治精神，核心在于“規(guī)范和約束政府權(quán)力，以尊重和保障人權(quán)”。由此可言，法治政府概念具有中國(guó)特色，是社會(huì)主義法治建構(gòu)的產(chǎn)物，其本質(zhì)屬性在于“法治型”政府通過法治途徑把來源于人民授權(quán)的國(guó)家行政權(quán)力“關(guān)在籠子里”。同時(shí)，法治政府是“最適合人的本性的政府”，⑤劉軍寧：《保守主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1998年版，第68頁(yè)。凸現(xiàn)規(guī)則對(duì)權(quán)力規(guī)范、制約及有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府屬性。自2003年官方首次提出法治政府概念以來，學(xué)術(shù)界的主要認(rèn)識(shí)：一是“依法行政是法治政府的核心內(nèi)涵”，⑥鄭方輝、馮健鵬：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)》，新華出版社2014年版，第30-32頁(yè)。以確保行政主體、行政內(nèi)容和行政程序的合法性；二是“權(quán)從法出是法治政府的根本”，⑦杜飛進(jìn)：《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第1期。以確保行政權(quán)的合法性；三是“透明廉潔、誠(chéng)信負(fù)責(zé)和便民高效是法治政府的具體表現(xiàn)形式”。⑧馬懷德：《法治政府特征及建設(shè)途徑》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第1期。概而言之，法治政府即為“依法律運(yùn)行的政府”，在法治的框架下，“政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”的邊界由法律制度界定。建設(shè)法治政府，意味著“把權(quán)力關(guān)在籠子里”“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。法治政府不僅是法律規(guī)則的執(zhí)行者和法律秩序的維護(hù)者，更應(yīng)是法律制度的遵守者和服從者，一切藐視法律、超越法律的政府或官員行為均應(yīng)該受到懲罰。政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的關(guān)鍵在于法治政府建成，主要體現(xiàn)在“執(zhí)政黨依法執(zhí)政、政府依法行政、公民依法參與國(guó)家管理”三個(gè)層面。⑨鄭方輝、尚虎平：《中國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程中的政府績(jī)效評(píng)價(jià)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

國(guó)家和政府的一切公權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到法律的監(jiān)督和制約是法治的基本要求。行政權(quán)是國(guó)家各種權(quán)力中與社會(huì)、公民聯(lián)系最為緊密、影響最為深遠(yuǎn)的一種公權(quán)力，因此，可以說制約公權(quán)力的關(guān)鍵和核心內(nèi)容是規(guī)范、約束行政權(quán)。法治政府建設(shè)要求行政權(quán)力的運(yùn)行與民主法治的基本精神和原則相一致，指向于“治官治權(quán)”；法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)包括政府職能履行、重大行政決策、憲法法律實(shí)施、行政權(quán)力運(yùn)行和人民權(quán)益保障等內(nèi)容。從政治學(xué)原理來分析，建設(shè)法治政府的目的是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)特定的公共秩序和法律秩序，建設(shè)人民滿意的政府；從法的價(jià)值內(nèi)涵出發(fā)，是保障個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)人的尊嚴(yán)、自由和平等。

（二）法治社會(huì)：強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和社會(huì)權(quán)力法治化

法治社會(huì)不同于法治國(guó)家、法治政府，是一個(gè)新的概念范疇?！胺ㄖ紊鐣?huì)”一詞在國(guó)內(nèi)使用始于1959年，⑩訛熾亞：《國(guó)際法律學(xué)家會(huì)議發(fā)表德里宣言》，載《現(xiàn)代外國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)文摘》1959年第5期。但其內(nèi)涵在不斷演進(jìn)。1989年張文顯發(fā)表題為《中國(guó)步入法治社會(huì)的必由之路》的文章，提出了法治社會(huì)的基本標(biāo)志。①訛張文顯：《中國(guó)步入法治社會(huì)的必由之路》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第2期。訛近幾年來，針對(duì)習(xí)近平提出的“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的命題，②訛參見前引①，習(xí)近平文。訛學(xué)界對(duì)此有著較深入的探討，就概念本身而言：其一，法治社會(huì)是指實(shí)現(xiàn)了法治化、民主化、自治化的一種社會(huì)存在方式，是相對(duì)于人治社會(huì)而言。法治社會(huì)的概念可定義為：“政黨和公民、法人、社會(huì)組織等社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化”。③訛持此種觀點(diǎn)的學(xué)者有：姜明安認(rèn)為，法治社會(huì)是指政黨和其他社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化；郭道暉和喻中認(rèn)為，法治社會(huì)就是社會(huì)組織和公民權(quán)利的法治化；李步云認(rèn)為，法治社會(huì)是指企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等各類社會(huì)組織和特定成員在法律的框架下有序交往，依據(jù)法律形成穩(wěn)定、可預(yù)期的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期；郭道暉：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社1997年版，第538頁(yè)；郭道暉：《論法治社會(huì)及其與法治國(guó)家的關(guān)系》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第1期；呂廷君、喻中：《法治政府與法治社會(huì)不是“零和博弈”》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第10期；喻中：《法治社會(huì)在現(xiàn)階段的任務(wù)》，載《新視野》2014年第4期；李步云、張舜璽：《論法治社會(huì)建設(shè)的基本要求——以惠州經(jīng)驗(yàn)為參照》，載《法治社會(huì)》2016年第1期。訛從這個(gè)層面來看，法治社會(huì)的主體側(cè)重于相對(duì)于國(guó)家和政府而言的社會(huì)共同體，主要包括公民個(gè)人、企業(yè)法人、社會(huì)組織、人民團(tuán)體以及政黨等。其二，法治社會(huì)是全社會(huì)包括所有公民個(gè)人、社會(huì)組織、人民團(tuán)體以及政黨、政府和其他行使國(guó)家公權(quán)力的主體，都以法律作為行為指南，受法律支配的社會(huì)狀態(tài)。④訛史丕功等認(rèn)為，所有公民、組織、團(tuán)體都以法律作為行為指南，不論是政府行政權(quán)的行使，還是其他國(guó)家公權(quán)力的行使，亦或是各種社會(huì)組織、公民個(gè)人對(duì)于自身權(quán)利的行使，都以憲法為綱、以法律為本；許滌龍等認(rèn)為，法治社會(huì)，簡(jiǎn)言之，就是一切政體下的權(quán)力都受到有效控制、整個(gè)社會(huì)由通過民主程序制定出來的法律所支配的社會(huì)狀態(tài)。參見史丕功、任建華：《法治社會(huì)建設(shè)的價(jià)值選擇及主要路徑》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第9期；許滌龍、歐陽(yáng)勝銀：《法治社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與初步分析》，載《法治湖南與區(qū)域治理究》2011年第3期。在這里，法治社會(huì)是指大社會(huì)。其三，聚焦于當(dāng)前的法治社會(huì)建設(shè)，意指“社會(huì)建設(shè)”的法治保障層面，包括社會(huì)依法治理和依法自治。姜明安認(rèn)為，法治社會(huì)建設(shè)工程包括社會(huì)組織建設(shè)、社會(huì)行為規(guī)范建設(shè)、社會(huì)監(jiān)督和解紛機(jī)制建設(shè)等諸項(xiàng)子工程；⑤訛姜明安：《法治中國(guó)建設(shè)中的法治社會(huì)建設(shè)》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期。莫于川認(rèn)為，法治社會(huì)建設(shè)包括社會(huì)發(fā)展、社會(huì)推動(dòng)、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)環(huán)境等諸多要素。⑥訛?zāi)诖ǎ骸斗ㄖ螄?guó)家、法治政府與法治社會(huì)的一體建設(shè)》，載《改革》2014年第9期。此種語(yǔ)境下的法治社會(huì)建設(shè)本質(zhì)上歸之于政府的社會(huì)管理職能，亦可稱之為“法治型社會(huì)管理”或“社會(huì)管理法治化”。其四，法治社會(huì)是指某個(gè)地方實(shí)現(xiàn)了人們期盼的法治狀態(tài)，也可稱之為法治地方（例如法治廣東等）。⑦訛?zāi)诖ǎ骸斗ㄖ螄?guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)問題研究——兼論我國(guó)法制良善化、精細(xì)化發(fā)展的時(shí)代任務(wù)》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期。

概而言之，法治社會(huì)有廣義和狹義之分，學(xué)界對(duì)法治社會(huì)之“法治”有較為一致的看法，即“法治是依法運(yùn)行、規(guī)則之治，核心是規(guī)范政府權(quán)力以尊重和保障人權(quán)”，觀點(diǎn)分歧主要源于三方面：第一，法治社會(huì)之“主體”存在廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)包括國(guó)家、政府、政黨和社會(huì)組織、團(tuán)體、個(gè)人等各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化共同體，狹義的社會(huì)則僅指相對(duì)于國(guó)家、政府的社會(huì)共同體；⑧訛姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》2013年第6期。第二，法治社會(huì)之“社會(huì)”有大社會(huì)和小社會(huì)之分，大社會(huì)是指與自然界相對(duì)應(yīng)的“人類社會(huì)”或“社會(huì)的人類”，是廣義的社會(huì)，人是社會(huì)的主體，社會(huì)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑形成的有機(jī)統(tǒng)一體，是與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的事物；⑨訛《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第502頁(yè)。小社會(huì)是指狹義的社會(huì)，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化以外的社會(huì)領(lǐng)域；第三，法治社會(huì)之“建設(shè)”的重點(diǎn)有國(guó)家主導(dǎo)推進(jìn)和社會(huì)逐步演化之分，現(xiàn)實(shí)層面的法治社會(huì)是法治在社會(huì)領(lǐng)域的拓展和具體體現(xiàn)；終極意義上的法治社會(huì)是依據(jù)馬克思主義國(guó)家觀，國(guó)家消亡后由社會(huì)自治規(guī)范和習(xí)慣治理的社會(huì)狀態(tài)。⑩訛肖北庚：《法治社會(huì)：法治演進(jìn)的邏輯必然》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第5期。

我們認(rèn)為，區(qū)分法治社會(huì)本體論和法治社會(huì)建設(shè)論，從宏觀和微觀視角理解法治社會(huì)更具現(xiàn)實(shí)意義。本體論聚焦于宏觀層面，認(rèn)為法治社會(huì)應(yīng)由政府主導(dǎo)和社會(huì)共治，涉及立法、執(zhí)法、司法、守法多維度的法律運(yùn)作下的社會(huì)法治化，整個(gè)社會(huì)能按照民主產(chǎn)生的法律程序運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共治與善治。在這里，法治社會(huì)相對(duì)于人治社會(huì)而言，體現(xiàn)了外部環(huán)境對(duì)政府與社會(huì)和諧關(guān)系的要求。立法、執(zhí)法、司法、守法等法律系統(tǒng)運(yùn)行的環(huán)節(jié)和過程，某種程度上推動(dòng)法律系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)相互作用。同時(shí)強(qiáng)調(diào)良善規(guī)則和良法之治（科學(xué)立法）、行政系統(tǒng)依法運(yùn)行和依法行政（嚴(yán)格執(zhí)法）、通過司法程序有效協(xié)調(diào)解決社會(huì)糾紛（公正司法）、社會(huì)主體具有法治認(rèn)同感和守法意識(shí)（全民守法）以及社會(huì)自治與國(guó)家統(tǒng)治的互動(dòng)共治。微觀層面的法治社會(huì)指法治保障下的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)依法治理、依法自治、自覺守法。法治社會(huì)建設(shè)論聚焦于微觀層面，著眼于社會(huì)公共領(lǐng)域治理和公民權(quán)利行使的法治保障問題，更加強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利和社會(huì)權(quán)力法治化?；诜ㄖ我惑w建設(shè)的視角，微觀層面的法治社會(huì)屬于社會(huì)權(quán)力范疇，是“社會(huì)建設(shè)”的法治層面，法治社會(huì)建設(shè)與法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)并存對(duì)應(yīng)，并處于基礎(chǔ)地位?！罢鐣?huì)治理”的法治化主要解決政府如何規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)法治社會(huì)發(fā)展這個(gè)核心問題。①呂廷君、喻中：《法治政府與法治社會(huì)不是“零和博弈”》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第10期。進(jìn)而回答“社會(huì)各領(lǐng)域是否都需要法治”，涉及社會(huì)自治與社會(huì)管理的關(guān)系，以及法治社會(huì)與自治社會(huì)的關(guān)系。前者強(qiáng)調(diào)保持社會(huì)的自治活力與政府履行社會(huì)管理職能之間的有序銜接，后者強(qiáng)調(diào)法治社會(huì)中要尊重社會(huì)自治，預(yù)留社會(huì)自治的充分空間，但社會(huì)自治依然要遵守法律、遵守規(guī)則。

三、關(guān)系定位：法治政府與法治社會(huì)和諧共建

政府與社會(huì)的關(guān)系是界定法治政府與法治社會(huì)關(guān)系的邏輯起點(diǎn)，法治是維系政府和社會(huì)和諧共建的紐帶。從多層次法治建設(shè)的關(guān)系來看，法治政府是法治社會(huì)的保障，法治社會(huì)是法治政府的目標(biāo)，建設(shè)法治政府是核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求。②姜明安認(rèn)為，“法治政府主要指國(guó)家行政權(quán)行使的法治化；法治社會(huì)則主要指政黨和其他社會(huì)共同體行使社會(huì)公權(quán)力的法治化。法治政府的‘法治’強(qiáng)調(diào)依法辦事、依法行政，法治社會(huì)的‘法治’更強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障。建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治政府的目標(biāo)”；莫于川認(rèn)為“建設(shè)法治政府是核心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)法治社會(huì)是基礎(chǔ)任務(wù)和普遍要求”；陳金釗等認(rèn)為，法治政府強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織管理過程中需要奉行依法辦事、依法行政；而法治社會(huì)則強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的資質(zhì)、政府的有序治理以及對(duì)民生、人權(quán)的保障。參見前引18訛，姜明安文；莫于川：《依法治國(guó)戰(zhàn)略方針與法治一體建設(shè)路向》，載《社會(huì)主義研究》2015年第1期；陳金釗、宋保振：《法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)的意義闡釋——以法治為修辭改變思維方式》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第5期。學(xué)理上，法治政府與法治社會(huì)的關(guān)系在于正確處理制約行政權(quán)力與保障社會(huì)權(quán)力的關(guān)系，以社會(huì)權(quán)力制衡行政權(quán)力，并成為權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要組成部分。法治政府與法治社會(huì)不是非此即彼、此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，從一體建設(shè)的角度而言，應(yīng)是相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，涉及秩序與自由、效率與公平、民主與平等、公域與私域、權(quán)力與權(quán)利、執(zhí)行力與公信力等一系列的問題?？v向的政府結(jié)構(gòu)與橫向的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在某種程度上存在交集，二者的共性要素是“法治”，主要體現(xiàn)為：一是依法運(yùn)行，遵循法治的基本原則和法律至上的精神；二是追求公民滿意，根本出發(fā)點(diǎn)是人民利益，建設(shè)人民滿意的政府和社會(huì)；三是基本內(nèi)容是權(quán)力與責(zé)任的劃分，強(qiáng)調(diào)權(quán)從法出、權(quán)責(zé)法定；四是以“制約公權(quán)力、保障私權(quán)利”為核心理念。法治政府與法治社會(huì)亦存在區(qū)別：從主體上看，前者的主體具有內(nèi)部性，主要是指國(guó)家機(jī)器內(nèi)部的政府組織，后者的主體具有外部性，核心力量為社會(huì)公民和社會(huì)組織；從權(quán)力關(guān)系上看，法治政府聚焦于行政權(quán)力（公共權(quán)力）行使的法治化，關(guān)鍵在于制約行政權(quán)力，而法治社會(huì)著眼于社會(huì)權(quán)力（自治權(quán)力）運(yùn)行的法治化，重點(diǎn)在于保障社會(huì)權(quán)力、保障人權(quán)；從內(nèi)容上看，法治政府側(cè)重于依法行政和依法治權(quán)，法治社會(huì)側(cè)重于依法自治和依法治理；從價(jià)值內(nèi)涵上看，法治政府強(qiáng)調(diào)法治執(zhí)行力，追求民主、效率與秩序，法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)法治公信力，追求自由、公平與正義。簡(jiǎn)言之，法治政府是法治社會(huì)建設(shè)的重要保障，法治社會(huì)是法治政府建設(shè)追求的基本目標(biāo)。

（一）法治政府是法治社會(huì)建設(shè)的重要保障

從歷史的角度看，社會(huì)先于國(guó)家、政府而存在，社會(huì)決定和制約國(guó)家。但基于我國(guó)建構(gòu)主義法治道路，國(guó)家機(jī)器內(nèi)部法治系統(tǒng)建設(shè)先于社會(huì)成長(zhǎng)并與社會(huì)日益疏離，法治政府建設(shè)較之法治社會(huì)先行駛上“快車道”，建成法治政府才能實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)。沒有法治政府的基本建成，就難以保證社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)和諧、共享發(fā)展成果。可以說，法治政府是法治社會(huì)的根基。法治政府置于法治社會(huì)建設(shè)之中發(fā)揮著協(xié)調(diào)、服務(wù)、保障、治理等功能，以確保實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)。

第一，法治政府的社會(huì)協(xié)調(diào)功能。國(guó)家政治權(quán)力和政府行政權(quán)力具有雙重功能，它既能為社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)秩序、公民權(quán)利的維護(hù)提供強(qiáng)有力的權(quán)力保障，又天生具有侵略性和擴(kuò)張性，存在破壞社會(huì)秩序、腐蝕社會(huì)肌體、侵害公民權(quán)利的危險(xiǎn)。③劉旺洪：《國(guó)家與社會(huì)：權(quán)力控制的法理學(xué)思考》，載《法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）》1998年第6期。建設(shè)法治政府要求行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，有效保障社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)，以此協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、個(gè)人之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)自由與秩序的動(dòng)態(tài)平衡。另外，法治政府通過行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、仲裁等社會(huì)糾紛解決機(jī)制協(xié)調(diào)個(gè)人之間、社會(huì)組織之間的分配不公等利益矛盾。只有建成法治政府，才能清晰界定政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，充分保障社會(huì)的自治活力與公民權(quán)利的生長(zhǎng)，以及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第二，法治政府的社會(huì)服務(wù)功能。政府的天然職責(zé)是為社會(huì)提供公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府是政府服務(wù)社會(huì)職能的根本要求。法治政府是服務(wù)型政府，其職能履行重點(diǎn)指向政府向社會(huì)提供基本的法治公共產(chǎn)品，例如，法治組織系統(tǒng)、法律制度體系、社會(huì)安全秩序、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)公共福利、社會(huì)法律服務(wù)、糾紛解決機(jī)制、社會(huì)民生保障等。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，法治政府具備高效、廉潔的行政體制架構(gòu)和完善、協(xié)同的法律體系，法治意識(shí)深入行政文化及行政相對(duì)人內(nèi)心，為法治社會(huì)生成創(chuàng)造了良好的法治條件。

第三，法治政府的社會(huì)保障功能。法治政府保障法治社會(huì)發(fā)展的作用具體表現(xiàn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)安全秩序維護(hù)等方面?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中潛藏著諸如道德信仰、貧富差距、官員腐敗、就業(yè)失業(yè)、安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害等各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，它們具有典型外部性，需要政府依法控制和化解這些風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益均衡。國(guó)家安全、公共安全、人身安全和財(cái)產(chǎn)安全等屬于社會(huì)基本安全，是法治社會(huì)的基本要素。而維護(hù)社會(huì)安全秩序和社會(huì)公正秩序是法治政府最基本的職能。法治社會(huì)的安全秩序有賴于法治政府通過行政執(zhí)法，依法懲治違法犯罪活動(dòng)，依法維持治安、交通、消防等，依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，依法行政檢查監(jiān)督等。法治社會(huì)的社會(huì)公正秩序有賴于法治政府通過提供相應(yīng)的“公共物品”（如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、公共設(shè)施、教育文化、衛(wèi)生醫(yī)療等）才能得以維護(hù)。

第四，法治政府的社會(huì)治理功能。法治政府與法治社會(huì)的連接點(diǎn)是政府與社會(huì)的共同治理。社會(huì)治理既是政府的基本職能，又是政府介入社會(huì)的基本方式。中國(guó)特色的法治社會(huì)建設(shè)要求創(chuàng)新社會(huì)治理體制、推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)合作、公眾參與”的法治社會(huì)治理格局，以及政府善治與社會(huì)自治的整體合力和共治局面。這就有賴于政府發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)共同體依法治理、依法自治的指導(dǎo)和監(jiān)督。

（二）法治社會(huì)是法治政府建設(shè)追求的基本目標(biāo)

法治社會(huì)是立法、執(zhí)法、司法、守法各層次互動(dòng)與社會(huì)化的社會(huì)存在方式，是指國(guó)家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系按照明確的法律秩序運(yùn)行，有效發(fā)揮法律的功能和作用并形成和諧有序的良好社會(huì)狀態(tài)。既包括縱向上公權(quán)力內(nèi)部的立法、執(zhí)法、司法等各機(jī)關(guān)的分工與制約，又包括橫向上社會(huì)共同體全面法治化，即正義、自由、秩序、平等、公平、公正等法律價(jià)值與法治精神貫穿于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)。宏觀的法治社會(huì)是法治政府建設(shè)更高層次的目標(biāo)追求，高級(jí)階段的法治政府必定是共治和善治模式下的合作政府，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的和諧關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以共治和善治為基礎(chǔ)。

第一，法治政府建設(shè)服務(wù)于法治社會(huì)，二者是手段與目的關(guān)系。法治政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的手段，法治社會(huì)是法治政府建設(shè)的目的。政府為服務(wù)社會(huì)而產(chǎn)生，提供法治公共產(chǎn)品和基本法律服務(wù)，并強(qiáng)調(diào)法律服務(wù)的消費(fèi)者導(dǎo)向和人民滿意度導(dǎo)向。在法治社會(huì)的藍(lán)圖中，政府的角色定位應(yīng)更加清晰明確，學(xué)理上，政府應(yīng)是法治社會(huì)的協(xié)調(diào)者、保障者、服務(wù)者和助推者，而不是統(tǒng)治者、控制者、生產(chǎn)者和指揮者。建設(shè)服務(wù)型法治政府對(duì)于法治社會(huì)意義非凡，因此，要破除“法律是國(guó)家和政府統(tǒng)治、控制社會(huì)的工具”的工具主義思想。

第二，法治政府與法治社會(huì)的價(jià)值目標(biāo)一脈相承，邏輯終點(diǎn)指向維護(hù)人民利益的最大化。法治政府根本目的在于“實(shí)現(xiàn)依法行政，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，保障公民基本權(quán)利”，法治社會(huì)的根本目的是“實(shí)現(xiàn)人民幸福生活、社會(huì)和諧有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安”，二者在本質(zhì)上都以“保障公民基本權(quán)利、保障人的尊嚴(yán)”為終極目標(biāo)。另外，法治政府建設(shè)目標(biāo)有多項(xiàng)涉及法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，例如《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》中，在具體任務(wù)與措施提到：“堅(jiān)持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順”，“公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到切實(shí)保障，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序得到有效維護(hù)”，“人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到切實(shí)保障，損害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的違法行政行為得到及時(shí)糾正”，“公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制全面形成”，等等。

第三，法治社會(huì)是人類社會(huì)的基本共識(shí)，是人類追求的基本價(jià)值目標(biāo)。法治是人類的理性選擇，也是人類現(xiàn)代文明推進(jìn)和社會(huì)實(shí)踐自身演進(jìn)的必然結(jié)果?！胺ㄖ紊鐣?huì)是中國(guó)法治進(jìn)程的最終目標(biāo)，是法治演進(jìn)的必然邏輯”。④李雙元、肖北庚：《法治社會(huì)——中國(guó)法治進(jìn)程的最終目標(biāo)——兼評(píng)郭道暉先生的<法的時(shí)代精神>》，載《法學(xué)》1998年第1期；肖北庚：《法治社會(huì)：法治演進(jìn)的邏輯必然》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第5期。從歷史軌跡來看，法治演進(jìn)均遵循這樣的一般規(guī)律，即從“人治”發(fā)展到“法治”，從“法的統(tǒng)治”發(fā)展到“良法善治”，從“國(guó)家機(jī)器內(nèi)部系統(tǒng)法治化”發(fā)展到“國(guó)家機(jī)器外部系統(tǒng)法治化”?！胺ǖ慕y(tǒng)治”將法治作為國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)而衍生出法治國(guó)家與法治政府，在法治發(fā)展初級(jí)階段形成“以法為工具和手段來治理國(guó)家”（rule by law）的“以法治國(guó)”狀態(tài)，在法治發(fā)展中級(jí)階段形成“以法為根據(jù)和準(zhǔn)則來治理國(guó)家”（rule of law）的“依法治國(guó)”狀態(tài)。而“良法善治”（governance of good law）是法治發(fā)展的高級(jí)階段，實(shí)現(xiàn)良法善治的社會(huì)即是人類所追求的法治社會(huì)。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)：法治政府與法治社會(huì)建設(shè)的理性工具

有組織就有管理及評(píng)價(jià)，“以評(píng)促建”體現(xiàn)管理與建設(shè)的工具屬性，符合管理學(xué)的激勵(lì)原理，也是我國(guó)黨政組織管理的法寶。⑤鄭方輝、邱佛梅：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià):目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，載《政治學(xué)研究》2016年第2期。推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)的互動(dòng)發(fā)展與和諧建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府共治與善治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要面對(duì)一系列重大問題，尤其是動(dòng)力的源泉和機(jī)制等核心問題。以評(píng)價(jià)推進(jìn)法治建設(shè)提供了可依賴的創(chuàng)新途徑，也是我國(guó)走向法治以及政府管理創(chuàng)新與社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然選擇。基于價(jià)值理性與工具理性的雙重耦合，“以評(píng)促建”既體現(xiàn)了法治精神，即“人民做主與法律正義”的價(jià)值理性，又強(qiáng)化了評(píng)價(jià)作為目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的工具屬性，是中國(guó)特色法治建設(shè)的助推器。

首先，法治評(píng)價(jià)彌合建構(gòu)型法治進(jìn)路的局限性。當(dāng)代中國(guó)建構(gòu)主義法治發(fā)展模式下呈現(xiàn)出口號(hào)式法治、計(jì)劃式法治、評(píng)估式法治、攀比式法治、運(yùn)動(dòng)式法治的現(xiàn)實(shí)特征。法治評(píng)價(jià)所具有的工具理性與國(guó)家政府推進(jìn)型的法治建構(gòu)模式具有天然的親和力和匹配性，因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)價(jià)的功能在于“測(cè)量法治建設(shè)發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)法治在政府和社會(huì)運(yùn)作中的問題并予以糾錯(cuò)、指正方向”，以成為法治建設(shè)推動(dòng)力和發(fā)現(xiàn)問題的方法論。尤其是外部評(píng)價(jià)，以及外部參與法治評(píng)價(jià)，可“作為一種外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)了自我評(píng)價(jià)的缺陷，能夠有效整合社會(huì)資源，合理規(guī)避權(quán)力尋租，過程公開透明，結(jié)論相對(duì)客觀，是破解評(píng)價(jià)角色重疊的現(xiàn)實(shí)途徑”。⑥吳佳惠、王佳鑫、林譽(yù)：《論作為政府治理工具的第三方評(píng)估》，載《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第6期。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)缺失法治傳統(tǒng)而快速發(fā)展的國(guó)家而言，法治意味著公平正義和人人平等，建構(gòu)型法治得以推進(jìn)，更需要一個(gè)客觀的、可量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以檢測(cè)和衡量法治建設(shè)水平，成為社會(huì)洞察法治程度的窗口和平臺(tái)。

其次，法治評(píng)價(jià)促進(jìn)法治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。考核性評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)主體意志的體現(xiàn)，外部評(píng)價(jià)反映民意。不論是組織管理中的考評(píng)，還是第三方評(píng)價(jià)，其本身都有著指揮棒和風(fēng)向標(biāo)的作用，潛含著評(píng)價(jià)主體及評(píng)議者的意圖，以及要達(dá)成目標(biāo)和方向。法治政府和法治社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，包括目標(biāo)設(shè)定、路徑方向、節(jié)奏程度難以自動(dòng)生成，都有賴于推進(jìn)工具和手段，評(píng)價(jià)的激勵(lì)、糾偏功能滿足這一要求，具有強(qiáng)大的目標(biāo)導(dǎo)向功能和建設(shè)動(dòng)力機(jī)制。邏輯上，任何評(píng)價(jià)都是手段不是目的，評(píng)價(jià)活動(dòng)都服務(wù)于特定目的，并依托特定方法。實(shí)踐中，指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)的核心要素，一定程度上決定評(píng)價(jià)的科學(xué)性及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)內(nèi)部考評(píng)而言，技術(shù)層面要求指標(biāo)體系兼顧結(jié)果導(dǎo)向和過程控制，滿足法治建設(shè)中不同階段、不同節(jié)點(diǎn)、不同部門的任務(wù)所需，成為上級(jí)黨委政府的“駕駛窗”和“信息盤”。

再次，第三方評(píng)價(jià)在法治評(píng)價(jià)中具有不可替代的作用。法治評(píng)價(jià)不僅是對(duì)法治建設(shè)水平的測(cè)量并檢驗(yàn)法治建設(shè)目標(biāo)的完成情況，更重要的是確保目標(biāo)的法治性、民主性與公信力，既是體制內(nèi)部自上而下推進(jìn)法治建設(shè)工作的有效手段，又是法治建設(shè)的衡量標(biāo)尺。在我國(guó)，法治評(píng)價(jià)大體可分為兩種情況：一是作為黨政組織內(nèi)部管理手段的內(nèi)部考評(píng)，強(qiáng)化上級(jí)黨委政府或部門對(duì)下級(jí)的目標(biāo)及過程控制，追求組織管理的執(zhí)行力；二是外部評(píng)價(jià)，作為社會(huì)公眾和社會(huì)組織觀察、測(cè)量、評(píng)判特定區(qū)域的法治建設(shè)程度的風(fēng)向標(biāo)及營(yíng)商環(huán)境的參考依據(jù)。推進(jìn)評(píng)價(jià)主體多元化是當(dāng)前法治評(píng)價(jià)的趨勢(shì)。擴(kuò)大公眾參與和培育第三方評(píng)價(jià)組織能避免地方政府推崇“政績(jī)工程”“數(shù)據(jù)迷信”“官出數(shù)據(jù)”和“法治競(jìng)爭(zhēng)”等不良現(xiàn)象，亦是政府與社會(huì)形成合力共治的創(chuàng)新途徑，有助于政府社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。為此，內(nèi)部考評(píng)應(yīng)統(tǒng)一評(píng)價(jià)組織權(quán)，引入社會(huì)評(píng)議，實(shí)行實(shí)施權(quán)外部化，以避免角色沖突及政府平級(jí)部門之間的推諉及內(nèi)耗。在體制外部，民間性質(zhì)的獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)是世界性潮流。但現(xiàn)實(shí)條件下，評(píng)價(jià)所需的客觀指標(biāo)數(shù)據(jù)來源往往由黨政部門所掌控，獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)不易取得有關(guān)的數(shù)據(jù)信息，主觀調(diào)查亦存在公眾理性偏好、評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)來源、調(diào)查社會(huì)環(huán)境等影響因素。而體制內(nèi)自上而下的考評(píng)具有強(qiáng)大的動(dòng)員力及較完整的數(shù)據(jù)信息資料，但缺失公信力及其專業(yè)性。囿于評(píng)價(jià)體系內(nèi)循環(huán)存在現(xiàn)實(shí)困難性，“人大或法學(xué)會(huì)主導(dǎo)，委托第三方獨(dú)立實(shí)施評(píng)價(jià)”是現(xiàn)階段法治政府評(píng)價(jià)和法治社會(huì)評(píng)價(jià)的可行模式。因?yàn)槿舜笤谝欢ǔ潭壬峡纱砻褚獠⑿惺贡O(jiān)督權(quán)，更具有代表性和公信力；法學(xué)會(huì)作為官方性質(zhì)的學(xué)術(shù)組織，是聯(lián)系官方與民間的法治領(lǐng)域的紐帶。

最后，以績(jī)效評(píng)價(jià)推進(jìn)法治價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從目標(biāo)式考評(píng)到績(jī)效評(píng)價(jià)具有客觀必然性。作為民主法治范疇的技術(shù)工具，政府績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意度導(dǎo)向，內(nèi)置了評(píng)價(jià)的價(jià)值理性，以確保法治建設(shè)追求民主與法治的價(jià)值。具體體現(xiàn)在：一是公眾滿意度導(dǎo)向?？?jī)效導(dǎo)向下的法治評(píng)價(jià)更加注重公眾參與及社會(huì)評(píng)議，不局限于體制內(nèi)部自上而下單向考評(píng)，更加體現(xiàn)民主法治精神，從根本上厘清政府與公眾的本質(zhì)關(guān)系。同時(shí)，公眾滿意度是法治評(píng)價(jià)的最終標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)公民的廣泛參與并為之提供有效保障，也是法治建設(shè)的重要目標(biāo)之一。二是民主法治的依存關(guān)系?？?jī)效評(píng)價(jià)契合人民做主與法律正義的價(jià)值訴求，其追求評(píng)價(jià)公信力的目標(biāo)屬性與我國(guó)法治建設(shè)中追求民主的目標(biāo)不謀而合，均強(qiáng)調(diào)平等、秩序、效率、公正等法律價(jià)值。從評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選擇，到評(píng)價(jià)實(shí)施過程的監(jiān)督、績(jī)效報(bào)告的公開透明等，體現(xiàn)公眾廣泛參與性，這是法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的目的。而評(píng)價(jià)過程中的公眾參與有助于培養(yǎng)社會(huì)公眾的主體意識(shí)和權(quán)利義務(wù)觀念，能夠在一定程度上限制政府權(quán)力，“倒逼”政府及公共政策規(guī)范化和法治化，促使政府和公民形成合力，推動(dòng)社會(huì)“善治”的發(fā)展。

當(dāng)然，“任何評(píng)價(jià)本質(zhì)上都是主觀評(píng)價(jià)，或者說一家之言”。⑦See Raymond A.Bauer(1967).Social Indicators.Cambridge:MIT Press,p.28.充分發(fā)揮評(píng)價(jià)對(duì)法治共建的作用，有效的做法不是壟斷評(píng)價(jià)結(jié)果，而是開放評(píng)價(jià)權(quán)。因?yàn)椤霸u(píng)估有其天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關(guān)的特定國(guó)家或地區(qū)政治體制、法治演進(jìn)模式、民主法治的實(shí)現(xiàn)程度等法治資源，才能實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估的科學(xué)化。”⑧錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評(píng)估及其應(yīng)用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。具體而言，不論是強(qiáng)化政府組織依法行政管理，還是提高社會(huì)的法治水平和政府公信力，推進(jìn)法治評(píng)價(jià)，應(yīng)強(qiáng)化政府信息公開的廣度和深度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部考評(píng)與外部評(píng)價(jià)的有機(jī)統(tǒng)一。

（責(zé)任編輯：劉長(zhǎng)興）

*鄭方輝，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院、法治評(píng)價(jià)與研究中心教授，博士生導(dǎo)師；邱佛梅，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生。基金項(xiàng)目：華南理工大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)基地培育項(xiàng)目（2015JDPY09），廣東省法學(xué)會(huì)法治研究基地項(xiàng)目（201502）。