許 實(shí)，趙愛(ài)棟，吳一恒，曾 巍，唐 亮，馬賢磊

（1. 中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇·南京 210095）

土地二調(diào)不穩(wěn)定耕地調(diào)查評(píng)價(jià)成果及應(yīng)用前景分析

許 實(shí)1，趙愛(ài)棟2，吳一恒2，曾 巍1，唐 亮2，馬賢磊2

（1. 中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心，江蘇·南京 210095）

國(guó)土資源部于2014年啟動(dòng)了基于第二次全國(guó)土地調(diào)查成果的耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是全面查清二次調(diào)查中位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化等因素影響的“不穩(wěn)定耕地”并實(shí)現(xiàn)落地上圖。本文從調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象、作業(yè)模式、程序與方法、質(zhì)量保障等方面介紹了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)的技術(shù)特點(diǎn)，結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)成果詳細(xì)分析了全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”的規(guī)模、類(lèi)型、質(zhì)量等級(jí)、利用狀況等基本特征及區(qū)域分異，并在此基礎(chǔ)上展望了本次調(diào)查成果的應(yīng)用前景。

耕地管理；土地調(diào)查；不穩(wěn)定耕地；分析評(píng)價(jià)；成果應(yīng)用

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)以世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不僅保障了工業(yè)化、城市化對(duì)土地的旺盛需求，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家糧食安全的基本目標(biāo)。但是，我國(guó)耕地保護(hù)工作取得巨大成就同時(shí)，還面臨著耕地質(zhì)量退化、土地沙化及土壤污染等問(wèn)題，耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)耕地資源的可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境造成了現(xiàn)實(shí)威脅[1]。第二次全國(guó)土地調(diào)查結(jié)果顯示，截至2009年末全國(guó)共有耕地1.35億hm2，較1.2億hm2耕地紅線多出較大緩沖空間[2]。但是第二次全國(guó)土地調(diào)查按照“土地利用現(xiàn)狀認(rèn)定地類(lèi)”原則，將處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化、土地污染等因素影響的不宜耕或不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”也納入耕地面積統(tǒng)計(jì)中，成為我國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)面積大幅度增加的原因之一。但是，這部分耕地由于受到自然條件約束，未來(lái)是否適合并且能否維持耕種用途具有很大不穩(wěn)定性。因此，在我國(guó)仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段和大力提倡生態(tài)文明建設(shè)的背景下，“不穩(wěn)定耕地”不僅使耕地保護(hù)工作復(fù)雜化，同時(shí)也對(duì)國(guó)家糧食安全與生態(tài)安全造成隱憂[3]。

為了進(jìn)一步全面查清第二次全國(guó)土地調(diào)查成果中的“不穩(wěn)定耕地”類(lèi)型、位置、面積、利用狀況等情況，滿足當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需求和科學(xué)制定耕地保護(hù)政策的迫切需要，2014年4月國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2014]13號(hào)）[4]（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），啟動(dòng)了新一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，第二次全國(guó)土地調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二次調(diào)查不穩(wěn)定耕地）調(diào)查評(píng)價(jià)是全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作的重要一項(xiàng)內(nèi)容。《通知》要求，在二次調(diào)查成果基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，補(bǔ)充開(kāi)展二次調(diào)查中“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)，落實(shí)《關(guān)于完善二次調(diào)查中耕地增加或減少有關(guān)政策的通知》（國(guó)土資廳發(fā)[2009]70號(hào)），實(shí)現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”落地上圖，為下一步耕地資源的穩(wěn)定開(kāi)發(fā)與利用奠定基礎(chǔ)，為科學(xué)制定相關(guān)耕地保護(hù)政策和維護(hù)國(guó)家糧食安全提供決策依據(jù)。

基于此，本文擬在二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果的支持下，系統(tǒng)介紹“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)的技術(shù)特點(diǎn)及全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”基本特征，并在此基礎(chǔ)上淺析二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果在今后國(guó)土資源管理中的應(yīng)用前景，為相關(guān)領(lǐng)域科研工作者和實(shí)踐工作者及國(guó)家制定不穩(wěn)定耕地管理政策等提供參考。

1 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”內(nèi)涵界定

改革開(kāi)放以來(lái)，為了維持一定的耕地面積以保障國(guó)家糧食安全，我國(guó)處于農(nóng)牧、農(nóng)林交錯(cuò)帶和河湖濕地等生態(tài)敏感區(qū)的大量土地被開(kāi)墾出來(lái)以補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地的流失[5]，同時(shí)由于自然和人為因素影響，相當(dāng)數(shù)量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕種，還有部分耕地因開(kāi)礦塌陷造成地表土層破壞、因地下水超采、土地沙化等因素影響已不能正常耕種。以上類(lèi)型“耕地”雖然部分滿足耕地定義或階段性滿足耕地定義，但是由于受政策、生態(tài)及耕種限制性等因素影響，并不適宜長(zhǎng)期維持耕種用途并作為耕地管理，需要根據(jù)國(guó)家退耕還林、還草、還濕和耕地休養(yǎng)生息的總體安排作逐步調(diào)整，是搖擺于耕地和非耕地之間的“不穩(wěn)定”地類(lèi)[1]。在第二次全國(guó)土地調(diào)查中，部分省份以“土地利用現(xiàn)狀認(rèn)定地類(lèi)”為原則，將這些耕地均納入了“耕地”范疇進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

《全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)方案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)方案》）[6]將“二次調(diào)查成果中，處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范圍內(nèi)和受沙化、荒漠化等因素影響的耕地”界定為“不穩(wěn)定耕地”。簡(jiǎn)而言之，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”就是由于受到自然、生態(tài)等條件約束，未來(lái)維持耕種用途存在較大不確定性的耕地，即耕地用途不能保持相對(duì)的穩(wěn)定性，這個(gè)定義包含三重要義：首先是“不穩(wěn)定耕地”當(dāng)前以耕地形式存在；其次是“不穩(wěn)定耕地”面臨著自然條件或者生態(tài)條件限制；最后是“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)能否繼續(xù)維持耕種用途存在不確定性。因此，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”也可以稱(chēng)為生態(tài)或自然條件限制型耕地。當(dāng)前學(xué)術(shù)界更多地從經(jīng)濟(jì)、政策或社會(huì)等角度探討耕地資源的穩(wěn)定性，如建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這與二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”存在概念界定上的差異。

2 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)特點(diǎn)

2.1 調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象

根據(jù)《全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)方案》，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象為“第二次全國(guó)土地調(diào)查成果中處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范圍內(nèi)和受沙化、荒漠化等因素影響的耕地類(lèi)型”，其中包括二次調(diào)查上報(bào)的“不穩(wěn)定耕地”和新增“不穩(wěn)定耕地”，前者以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，后者是以2013 年12月31日為時(shí)間截點(diǎn)，二次調(diào)查之后新增加的“不穩(wěn)定耕地”。

2.2 內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔的作業(yè)模式

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)采用“內(nèi)業(yè)為主、外業(yè)為輔”，定性定量相結(jié)合的作業(yè)模式。國(guó)家負(fù)責(zé)組織制定二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)定、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確定并下發(fā)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”參考面積，對(duì)地方上報(bào)的調(diào)查評(píng)價(jià)成果開(kāi)展質(zhì)量檢查，匯總并建立國(guó)家級(jí)“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。地方具體負(fù)責(zé)“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)，組織開(kāi)展本轄區(qū)內(nèi)必要的實(shí)地調(diào)查，實(shí)地核定“不穩(wěn)定耕地”位置、范圍、類(lèi)型、質(zhì)量等級(jí)、利用狀況等，實(shí)現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”上圖入庫(kù)，并建立省、市、縣各級(jí)不穩(wěn)定耕地調(diào)查評(píng)價(jià)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.3 調(diào)查評(píng)價(jià)程序與方法

（1）確定調(diào)查評(píng)價(jià)參考面積

國(guó)家將二次調(diào)查中各省級(jí)上報(bào)的林區(qū)、草原范圍內(nèi)開(kāi)墾耕地、河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)耕地和沙化荒漠化及其它耕地等各類(lèi)型“不穩(wěn)定耕地”面積（合計(jì)8474萬(wàn)畝），作為參考面積下發(fā)地方。地方以下達(dá)的參考面積為依據(jù)實(shí)現(xiàn)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”落地上圖，對(duì)于二次調(diào)查之后新增加的“不穩(wěn)定耕地”則無(wú)參考面積約束。

（2）調(diào)查核實(shí)與上圖標(biāo)注

本次調(diào)查規(guī)定二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”標(biāo)注圖斑在二次調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)中必須為耕地，同時(shí)不能標(biāo)注在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目?jī)?nèi)，也不能標(biāo)注在坡度為25°以上的圖斑，但標(biāo)注時(shí)可分割原有圖斑。各省級(jí)單位按照國(guó)家下發(fā)的參考面積，在二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中提取耕地圖斑，扣除基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)以及坡度在25°以上的圖斑，采用內(nèi)業(yè)解譯和外業(yè)調(diào)查相結(jié)合的作業(yè)方法，確定“不穩(wěn)定耕地”圖斑范圍，并區(qū)分二次調(diào)查上報(bào)的“不穩(wěn)定耕地”和新增加的“不穩(wěn)定耕地”。根據(jù)“不穩(wěn)定耕地”圖斑范圍，結(jié)合遙感影像、土地整治規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)區(qū)規(guī)劃成果和資料、2009年以來(lái)土地變更調(diào)查資料、全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)更新調(diào)查評(píng)價(jià)成果等資料在數(shù)據(jù)庫(kù)中對(duì)“不穩(wěn)定耕地”類(lèi)型、質(zhì)量等級(jí)、利用狀況、地類(lèi)、權(quán)屬性質(zhì)、坡度級(jí)等進(jìn)行分類(lèi)標(biāo)注。

根據(jù)《技術(shù)方案》，“不穩(wěn)定耕地”可分別標(biāo)注為“位于河道防洪泄洪區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定耕地”、“位于湖泊防洪泄洪區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定耕地”、“林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開(kāi)墾不穩(wěn)定耕地”、“草原過(guò)度開(kāi)墾不穩(wěn)定耕地”、“受土地荒漠化、沙化及其他因素影響的不穩(wěn)定耕地”五種類(lèi)型。

根據(jù)外業(yè)核查結(jié)果將“不穩(wěn)定耕地”標(biāo)注為“不符合相關(guān)法律法規(guī)，但耕地質(zhì)量較好、并連續(xù)多年保持穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”、“經(jīng)過(guò)一定工程措施改造后能達(dá)到常年穩(wěn)定收獲”和“繼續(xù)耕種會(huì)影響生態(tài)環(huán)境或難以保證穩(wěn)定收獲”三種利用狀況。對(duì)經(jīng)評(píng)價(jià)后位于生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃制約范圍或繼續(xù)穩(wěn)定維持耕作條件難度較大的不穩(wěn)定耕地的地塊，在后續(xù)的年度變更調(diào)查中，按照現(xiàn)狀認(rèn)定的原則，確定其變化后的地類(lèi)。同時(shí)，相應(yīng)調(diào)整其耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，涉及基本農(nóng)田的，相應(yīng)調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)范圍。

2.4 調(diào)查成果質(zhì)量保障

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果質(zhì)量檢查包括內(nèi)業(yè)核查、外業(yè)核查和數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量檢查三方面，以確保二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果的真實(shí)、準(zhǔn)確及規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)調(diào)查成果的更新、維護(hù)、管理和共享，促進(jìn)調(diào)查評(píng)價(jià)成果管理的信息化。內(nèi)業(yè)核查主要涉及面積合理性審查和類(lèi)型合理性審查兩方面。外業(yè)核查主要針對(duì)以縣為單位對(duì)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果進(jìn)行外業(yè)抽查。根據(jù)內(nèi)業(yè)核查結(jié)果，選取存在疑問(wèn)的圖斑對(duì)其調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行實(shí)地驗(yàn)證和檢測(cè)，以檢驗(yàn)調(diào)查單位提供的信息是否準(zhǔn)確可靠。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果質(zhì)量檢查主要涉及數(shù)據(jù)完整性、邏輯一致性、空間定位準(zhǔn)確度、屬性數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢(shì)性等方面，具體包括成果完整性檢查、元數(shù)據(jù)檢查、矢量數(shù)據(jù)檢查、權(quán)屬單位代碼表檢查、匯總表格檢查五個(gè)部分。通過(guò)一系列完整的成果質(zhì)量檢查體系，確保二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)的完整性、真實(shí)性、一致性和合理性。

3 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”基本特征及區(qū)域分異

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)作為國(guó)土資源部部署的一項(xiàng)重大的土地資源調(diào)查工作，歷時(shí)兩年多，取得了如下主要成果：一是數(shù)據(jù)成果，即二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”面積、類(lèi)型、地類(lèi)、位置、范圍、質(zhì)量等級(jí)、利用狀況、權(quán)屬性質(zhì)和坡度等級(jí)等詳細(xì)信息；二是在數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上建立的數(shù)據(jù)庫(kù)成果；三是在各類(lèi)數(shù)據(jù)成果基礎(chǔ)上編制的圖、表及文字報(bào)告等。本文重點(diǎn)分析二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)成果。

經(jīng)過(guò)調(diào)查，截至2013年底，全國(guó)共有“不穩(wěn)定耕地”面積598.26萬(wàn)hm2，占2013年全國(guó)耕地面積的比重為

4.43 %。我國(guó)“不穩(wěn)定耕地”面積總體可控，但是生態(tài)安全壓力下地資源總體穩(wěn)定性存在一定隱憂。分區(qū)域來(lái)看，東北地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積最大，達(dá)到322.45萬(wàn)hm2，占全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”面積的比重為53.91%。這一方面與東北地區(qū)作為我國(guó)重要糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地面積較大有關(guān)，同時(shí)也與東北地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)未能合理控制耕地結(jié)構(gòu)及忽視耕地生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)有關(guān)，長(zhǎng)期開(kāi)墾耕地與“只用不養(yǎng)”已經(jīng)影響到了東北地區(qū)耕地資源總體穩(wěn)定性及可持續(xù)利用。東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積最小，僅為22.44萬(wàn)hm2，占地區(qū)耕地面積和全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”面積的比重分別僅有0.85% 和3.75%（見(jiàn)表1）。

表1 全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”類(lèi)型及構(gòu)成Table 1 The area of unstable farmland and its causes in China

從“不穩(wěn)定耕地”類(lèi)型來(lái)看，林區(qū)過(guò)度開(kāi)墾是我國(guó)“不穩(wěn)定耕地”形成的最主要因素，占全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”的比重達(dá)到43.03%。近幾十年來(lái)，東北地區(qū)長(zhǎng)白山和大興安嶺等農(nóng)業(yè)交錯(cuò)區(qū)和鄂西北山區(qū)等地一些位于山區(qū)河谷、溝谷、坡地及丘陵崗地等水熱條件較好的林地被開(kāi)墾為耕地[7]，但是由于林地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較差，過(guò)度毀林開(kāi)荒導(dǎo)致地區(qū)植被遭到破壞[8]，加劇了水土流失和土壤侵蝕，這部分耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的穩(wěn)定性與可持續(xù)性均較低。草原過(guò)度開(kāi)墾也是我國(guó)“不穩(wěn)定”耕地產(chǎn)生的另一大因素，受地區(qū)氣候變化及比較利益驅(qū)動(dòng)，東北和西部部分地區(qū)，如內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾草原、吉林西部科爾沁草原和新疆北部等地大面積草地開(kāi)墾為耕地，但是由于土地適宜性和生產(chǎn)條件較差，短期雖然帶來(lái)耕地面積增加，但是自然生態(tài)遭到破壞帶來(lái)草地沙化、退化、鹽堿化等災(zāi)害，最終耕地肥力衰退甚至生產(chǎn)力喪失，耕地難以持續(xù)穩(wěn)定利用（圖1）。

圖1 受土地荒漠化 沙化影響不穩(wěn)定耕地(甘肅省景泰縣)Fig.1 The unstable farmland influenced by land desertification in Jingtai County, Gansu Province

河道防洪泄洪區(qū)“不穩(wěn)定耕地”面積為87.68萬(wàn)hm2，占全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”面積的14.66%。這類(lèi)型“不穩(wěn)定耕地”由于離水源較近，受季節(jié)降水等條件影響嚴(yán)重，容易遭暴雨或河道泄洪時(shí)沖刷，甚至開(kāi)墾后改變河流走向而影響防洪安全，導(dǎo)致這部分耕地?zé)o法穩(wěn)定耕作（圖2）。同時(shí)耕地施肥及噴灑農(nóng)藥后殘余物質(zhì)在水體中富集，進(jìn)而導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化的發(fā)生，對(duì)生態(tài)環(huán)境也會(huì)造成不良影響。另外，我國(guó)還存在149.35萬(wàn)hm2受土地荒漠化、沙化及其他因素影響的“不穩(wěn)定耕地”，其中，西部地區(qū)主要表現(xiàn)為受土地荒漠化及沙化因素影響，東北地區(qū)主要表現(xiàn)為凍土、鹽堿化、風(fēng)沙侵蝕等因素，東北地區(qū)和中部地區(qū)該類(lèi)型“不穩(wěn)定耕地”主要表現(xiàn)為地質(zhì)災(zāi)害、土壤污染及采礦塌陷等因素。湖泊防洪泄洪區(qū)“不穩(wěn)定耕地”在二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”中占比最小，集中分布在中部和東部等地。

圖2 河道防洪泄洪區(qū)不穩(wěn)定耕地(黑龍江省佳木斯市)Fig.2 The unstable farmland influenced by land desertification in Jiamusi City, Heilongjiang Province

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”以旱地為主，占全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”總面積的80.20%，水澆地所占比重次之，水田面積所占比重最小，僅為8.92%。分地區(qū)來(lái)看，四大地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”均以旱地為主，尤其是東北和西部地區(qū)，旱地比重超過(guò)了70%，這與東北和西部自然環(huán)境有關(guān)，該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴(lài)天然降水。中部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”中有40.37%為水田，東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”中水澆地占比為34.17%（見(jiàn)表2）。

從坡度級(jí)看，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”面積隨著坡度級(jí)的增加呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，其中坡度≤2面積所占比重達(dá)到51.67%，坡度在（2o～6o]、（6o～15o]、＞25o的比重分別為24.73%、19.04%和4.56%。從“不穩(wěn)定耕地”利用狀況看，二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”主要以工程改造型為主，占比達(dá)到47.06%，不符合相關(guān)法律法規(guī)但連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”僅有17.66%，其余35.28%的“不穩(wěn)定耕地”繼續(xù)耕種會(huì)影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過(guò)工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲。分地區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”以不符合相關(guān)法律法規(guī)但連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”為主，繼續(xù)耕種會(huì)影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過(guò)工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲的“不穩(wěn)定耕地”僅占10.37%；中部和西部“不穩(wěn)定耕地”以工程改造型為主，占比均超過(guò)60%；東北地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”以繼續(xù)維持耕種會(huì)影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過(guò)工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲為主，占比達(dá)55.63%，其次為工程概造型“不穩(wěn)定耕地”，連續(xù)多年保持高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型“不穩(wěn)定耕地”僅17.66%。

表2 全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”特征屬性Table 2 The characteristics of unstable farmland in China

圖3為二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級(jí)與全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)分布狀況。根據(jù)《全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定成果》，全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)以中等地（9～12）與高等地（5～8等）為主。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”以中等地（9～12）和低等地（13～15）為主，分別占“不穩(wěn)定耕地”總面積的54.99%和33.19%，而優(yōu)等地（1～4等）和高等地（5～8等）累計(jì)比重僅為11.83%。從總體上看，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等級(jí)為9.96等，而二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”平均質(zhì)量等級(jí)僅為11.19等，略低于全國(guó)平均水平。分地區(qū)來(lái)看，中部和東部“不穩(wěn)定耕地”主要以?xún)?yōu)等地和高等地為主，合計(jì)占比分別達(dá)到75.74%和36.21%，西部地區(qū)以低等地為主，占地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”總面積的72.08%，東北地區(qū)76.64%“不穩(wěn)定耕地”為中等地。從以上分析可以看出，中部地區(qū)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級(jí)最高，東部地區(qū)次之，西部地區(qū)“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級(jí)最差。

4 二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果應(yīng)用前景淺析

圖3 二次調(diào)查不穩(wěn)定耕地質(zhì)量等級(jí)與全國(guó)耕地總體質(zhì)量等級(jí)比較Fig.3 The comparison of quality between unstable farmland and overallfarmland

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了與第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果對(duì)接與互補(bǔ)，具有如下特點(diǎn)：一是數(shù)據(jù)成果現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)；二是數(shù)據(jù)成果精度高；三是數(shù)據(jù)成果管理手段先進(jìn)。本次“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)工作形成的成果對(duì)每個(gè)圖斑位置、范圍、質(zhì)量等級(jí)、空間分布數(shù)據(jù)都有準(zhǔn)確的記錄，為國(guó)土部門(mén)進(jìn)行土地管理提供了詳實(shí)、準(zhǔn)確的圖件與數(shù)據(jù)依據(jù)。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”預(yù)期將在耕地保護(hù)、土地整理、耕地占補(bǔ)平衡、土地利用總體規(guī)劃修編以及國(guó)家糧食安全決策等領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用。

4.1 在耕地保護(hù)與耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)中的應(yīng)用

掌握耕地內(nèi)部狀況，是合理評(píng)估耕地資源利用潛力，優(yōu)化耕地利用結(jié)構(gòu)的重要前提。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)不但查清了全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”的位置、范圍、類(lèi)型、質(zhì)量等級(jí)、利用狀況、權(quán)屬性質(zhì)等，還實(shí)現(xiàn)“不穩(wěn)定耕地”上圖入庫(kù)，促進(jìn)了我國(guó)“不穩(wěn)定耕地”資源數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息平臺(tái)建設(shè)。應(yīng)用這些數(shù)據(jù)成果不僅能夠宏觀掌握我國(guó)“不穩(wěn)定耕地”基本狀況，還有助于了解地區(qū)耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)及耕地資源穩(wěn)定性程度，為我國(guó)“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用政策制定、工程規(guī)劃編制、“不穩(wěn)定耕地”生態(tài)補(bǔ)償政策制定等提供基礎(chǔ)資料和科學(xué)依據(jù)。

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查形成的數(shù)據(jù)庫(kù)成果具有現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、直觀、準(zhǔn)確的特點(diǎn)，通過(guò)建立持續(xù)的數(shù)據(jù)更新機(jī)制可以監(jiān)測(cè)耕地內(nèi)部結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化，總結(jié)其時(shí)空演變規(guī)律，對(duì)未來(lái)耕地穩(wěn)定性和耕地質(zhì)量變化趨勢(shì)做出預(yù)警。

4.2 在國(guó)家糧食安全決策中的應(yīng)用

提高糧食生產(chǎn)能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重要前提，而保證糧食生產(chǎn)能力的前提是耕地可持續(xù)利用能力保持穩(wěn)定。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”搖擺于耕地與非耕地之間，特別是其維持耕種用途的可能性及后續(xù)利用對(duì)糧食生產(chǎn)的影響尚不完全清楚，增大了我國(guó)糧食產(chǎn)量的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用對(duì)國(guó)家糧食安全的影響主要體現(xiàn)在兩方面：一是“不穩(wěn)定耕地”主要受自然條件約束，其維持耕種用途的可能性具有較大不穩(wěn)定性，隨著生態(tài)安全約束的加強(qiáng)，后續(xù)很大部分需要進(jìn)行生態(tài)退耕，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果中的利用狀況、質(zhì)量等級(jí)等信息可以較準(zhǔn)確地評(píng)估“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)退耕規(guī)模及后續(xù)退耕導(dǎo)致的糧食產(chǎn)能損失對(duì)國(guó)家糧食生產(chǎn)的影響；另一方面，本次調(diào)查評(píng)價(jià)成果有部分“不穩(wěn)定耕地”利用狀況為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)型和工程改造型的“不穩(wěn)定耕地”，對(duì)于這兩類(lèi)“不穩(wěn)定耕地”，后續(xù)可以通過(guò)土地整理提高其耕地質(zhì)量和高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的能力，這樣就可以增加額外的產(chǎn)能糧食，這也會(huì)對(duì)國(guó)家糧食安全造成影響。因此，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”利用狀況、質(zhì)量等級(jí)等數(shù)據(jù)成果可以科學(xué)評(píng)估“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)利用對(duì)國(guó)家糧食生產(chǎn)的影響，為國(guó)家糧食安全決策提供了真實(shí)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4.3 在土地整理中的應(yīng)用

開(kāi)展耕地整治、耕地提質(zhì)改造是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，保障國(guó)家糧食安全的重要手段。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查成果可為各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)和其他相關(guān)行政管理部門(mén)提供了本轄區(qū)內(nèi)具有整治改造潛力的“不穩(wěn)定耕地”資源數(shù)量、面積、質(zhì)量等級(jí)、權(quán)屬及其利用狀況，這些成果數(shù)據(jù)可作為今后土地整治、耕地提質(zhì)改造立項(xiàng)的科學(xué)依據(jù)，為確保耕地質(zhì)量穩(wěn)定奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，對(duì)于不影響防洪泄洪但其防御能力較低的不穩(wěn)定耕地，可以通過(guò)土地整理等工程強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善防洪排澇骨干工程和田間配套工程，提高抗御自然災(zāi)害的能力，從而將“不穩(wěn)定耕地”變?yōu)楦弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)田和提高耕地穩(wěn)定生產(chǎn)能力。

4.4 在土地利用規(guī)劃編修中的應(yīng)用

二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查成果準(zhǔn)確、詳細(xì)地查明了我國(guó)位于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水控制范圍內(nèi)和受土地沙化荒漠化等因素影響的需要退耕、不宜耕或者不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可反映目前耕地利用總體狀況，為土地利用總體規(guī)劃修編提供了重要科學(xué)依據(jù)?？梢砸员敬握{(diào)查成果為依據(jù)，進(jìn)一步合理調(diào)整土地利用規(guī)劃中的耕地保護(hù)指標(biāo)，并將指標(biāo)落實(shí)到具體的空間范圍內(nèi)，保障土地利用效益最大化。

從地方政府角度看，地方政府較為關(guān)注“不穩(wěn)定耕地”能否用于耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以及耕地保有量完成任務(wù)等，特別是“不穩(wěn)定耕地”如果退耕是否可以核減規(guī)劃耕地保有量任務(wù)和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，而這需要深入研究“不穩(wěn)定耕地”用于耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的可行性以及用途潛力。例如，隨著部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡愈發(fā)困難，可以二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)管理為契機(jī)，在耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)中劃出一定的指標(biāo)用于土地整理提高“不穩(wěn)定耕地”質(zhì)量等級(jí)折抵耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的試驗(yàn)，探索耕地占補(bǔ)平衡新途徑。

4.5 在生態(tài)退耕與生態(tài)文明建設(shè)中的應(yīng)用

如何統(tǒng)籌好“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”的關(guān)系，既不因耕地開(kāi)發(fā)而影響或破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，又通過(guò)保護(hù)耕地來(lái)提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平，是未來(lái)我國(guó)耕地保護(hù)面臨的長(zhǎng)期重大課題。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”中有35.28%繼續(xù)維持耕種會(huì)影響生態(tài)環(huán)境或者經(jīng)過(guò)工程改造后也難以保證穩(wěn)定收獲，因此這部分耕地后續(xù)需要逐步退耕。隨著全國(guó)新一輪退耕還林工作正式啟動(dòng)，應(yīng)用二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果可以實(shí)現(xiàn)二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”后續(xù)退耕與國(guó)家新一輪退耕還林工作的有機(jī)銜接，合理安排“不穩(wěn)定耕地”退耕時(shí)序，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的“不穩(wěn)定耕地”退耕轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政分擔(dān)體系，用于退耕后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕戶收入提高等，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與土地資源可持續(xù)利用。

5 結(jié)論

開(kāi)展二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)是落實(shí)耕地保護(hù)數(shù)量與質(zhì)量并舉、保障國(guó)家糧食安全、合理利用與保護(hù)國(guó)土資源的重要措施。二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)作為國(guó)土資源部部署的一項(xiàng)重大的土地資源調(diào)查工作，是基于第二次全國(guó)土地調(diào)查成果的延續(xù)性調(diào)查，其根本目的是掌握全國(guó)范圍內(nèi)存在需要退耕、不宜耕或者不能正常耕種的“不穩(wěn)定耕地”，并將調(diào)查評(píng)價(jià)成果服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土資源管理工作。本文從學(xué)術(shù)角度辨析了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”的內(nèi)涵，從調(diào)查評(píng)價(jià)對(duì)象、作業(yè)模式、調(diào)查評(píng)價(jià)程度與方法、調(diào)查成果質(zhì)量保障等方面介紹了本次調(diào)查評(píng)價(jià)的技術(shù)特點(diǎn)，基于二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)成果詳細(xì)分析了全國(guó)“不穩(wěn)定耕地”規(guī)模、類(lèi)型、質(zhì)量等級(jí)和利用狀況等基本特征及區(qū)域分異，最后，淺析了二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的應(yīng)用前景。及時(shí)將通過(guò)質(zhì)量檢查的二次調(diào)查“不穩(wěn)定耕地”調(diào)查評(píng)價(jià)成果應(yīng)用到耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、國(guó)家糧食安全評(píng)估、耕地改造項(xiàng)目等各項(xiàng)業(yè)務(wù)中去，是下一階段“不穩(wěn)定耕地”管理需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

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Achievements and prospects for application of the second national unstable farmland survey

XU Shi1, ZHAO Ai-Dong2, WU Yi-Heng2, ZENG Wei1, TANG Liang2, MA Xian-Lei2
(1. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China; 2. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

The national unstable farmland survey is part of the second national land survey, which was launched by China’s Ministry of Land and Resources. This survey aims to scrutinize unstable farmland located in forests, grasslands, and rivers and lakes’ flood-relief areas, as well as areas influenced by factors such as desertification. This paper discusses the technical characteristics of the national farmland survey, including the survey objects, methods, procedures, and quality control processes used therein. The basic characteristics of unstable farmland, including scale, type, quality grade, and conditions for use, are analyzed. Finally, this paper concludes that the survey’s achievements indicate that its design could be applied to several fields.

cultivated land management; land survey; unstable farmland; analysis evaluation; achievement application

F301.21

：A

：2095-1329(2017)02-0081-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.020

2017-02-19

修回日期: 2017-03-07

許實(shí)(1980-),男,博士,高級(jí)工程師,主要從事土地經(jīng)濟(jì)與管理研究.

電子郵箱: xushi7026@163.com

聯(lián)系電話: 010-66562026

中國(guó)土地規(guī)劃勘測(cè)院科研項(xiàng)目“二

次調(diào)查‘不穩(wěn)定耕地’綜合分析任務(wù)”(20130517)