武鍶芪

摘 要：現(xiàn)代國家治理的需求決定了政府審計的產(chǎn)生、方向和制度形態(tài)。目前我國的審計機制雖然發(fā)現(xiàn)了很多問題，在很大程度上提高了資金的使用效率。但仍存在著立法保障不足，審計機關獨立性不強，審計資源配置分散等問題。本文呼吁在完善現(xiàn)有的法律框架下，有針對性、有目標、有步驟的進行制度改革和創(chuàng)新，從“沒有最好、只有更好”的目標出發(fā)，最大限度地釋放政府審計的巨大能量。

關鍵詞：政府單位 審計 財務公開

一、引言

作為公共部門，行政事業(yè)單位的高效和合規(guī)運行對深化改革和維護社會穩(wěn)定十分重要。公共部門財務管理效率低下，透明度和問責不足仍然是現(xiàn)實中存在的問題。2016年清華大學公共管理學院公共經(jīng)濟、金融與治理研究中心發(fā)布的《2016年中國市級政府財政透明度研究報告》對295個地級及以上市政府預算與預算執(zhí)行公開得分占該部分滿分百分比的情況進行分析，所有城市的平均得分僅占該部分滿分的43.23%，其中僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務情況，而且公開的口徑和統(tǒng)計方法不一。建立健全政府財務報告公開與審計制度，對提高國家經(jīng)濟監(jiān)督效率，保障經(jīng)濟健康運行具有重要意義，其不僅能保障財政專項資金的合法和合規(guī)，同時在一定程度上還能提高資金運用過程中的效率和效果，最終優(yōu)化國家治理。

二、推行行政事業(yè)單位財務公開與審計的意義

2015年11月初，財政部發(fā)布了《政府會計準則——基本準則》，明確了各級政府、各部門、各事業(yè)單位自2017年1月1日起貫徹執(zhí)行政府會計準則的義務。建立健全現(xiàn)代政府會計和審計制度，有利于強化成本管理，提高來年預算編制的科學性，使得公共資源得到更有效的配置。同時，由于修訂后的《預算法》已經(jīng)允許地方政府發(fā)債，全面引入政府財務信息公開和審計制度能在一定程度上約束地方政府的高風險投資行為，有效防止舉債資金的濫用。最后，行政事業(yè)單位的財務公開和獨立鑒證、評價和監(jiān)督，有助于提高我國公共部門的公信力和透明度，也能提高公眾對政府的信任度，以最終實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府的改革目標。

三、全面推行行政事業(yè)單位財務披露和審計中所遇到的問題

2015年12月8日中共辦公廳，國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，這對我國政府審計事業(yè)的發(fā)展具有里程碑式的意義。近幾年在全面推行政府審計中，也反映出一些問題，主要如下：

（一）缺乏較強的法律支撐

由于政府會計改革涉及面廣，技術性、政策性、敏感性強，難點多，現(xiàn)政府會計準則的建設和實施都還處于研究制定過程和討論稿發(fā)布階段。現(xiàn)有的《會計法》和《注冊會計師法》都尚未明確政府部門審計的內(nèi)容，程序和與之配套的監(jiān)管等。

（二）政府會計準則體系亟待發(fā)展和完善

政府和行政事業(yè)單位的會計準則尚有如公有資產(chǎn)的核算范圍、政府合并報表、政府的成本費用、政府的收入確認等諸多問題需要解決，同時一套專門適用于政府會計準則還要涉及到與現(xiàn)有的國家預算制度、國有資產(chǎn)管理制度和財務制度的協(xié)調(diào)。

（三）缺乏可操作的審計主題

結(jié)合現(xiàn)在已經(jīng)開展的審計業(yè)務，審計主題基本上可以劃分為：財務信息、非財務信息、制度和組織的特定行為。在企業(yè)，財務信息主要是指企業(yè)的財務狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量。這些都有既定的非常詳實的標準。但相比較之下，政府財務信息可以是單位的財政收支情況，也可以是財務收支所產(chǎn)生的績效結(jié)果，還可以是某具體的財政收支行為，審計的主題似乎有多種情況可以選擇。而針對于制度的審計可以查制度設計的缺陷，也可以查制度執(zhí)行過程中的問題。政府審計若主題不明確，則相應的審計結(jié)果就是無的放矢，更遑論審計的指導建議功能。

（四）審計的獨立性欠缺

現(xiàn)在我國政府和行政事業(yè)單位的審計大多存在是內(nèi)部審計，并且地方審計機關受到同級別的政府和上層審計機關的雙重領導。審計機關的經(jīng)費直接是在本級財政中開支。這種情況并不能最大程度上發(fā)揮審計的免疫功能，由于經(jīng)濟利益上的不獨立，導致實踐中通常會出現(xiàn)“不好審”和“不能審”的情況。

（五）政府會計和審計人才缺失

從現(xiàn)實情況來看，我國的會計教育還主要是以企業(yè)會計核算和審計為主題，尚無政府會計和審計學科的建設和教材體系。而現(xiàn)在大多數(shù)從事政府審計的人員是通過統(tǒng)一的公務員考核選拔出來，在招考的機制上，專業(yè)知識和技能所占權(quán)重偏低。同時，在從業(yè)人員的職業(yè)后續(xù)發(fā)展上，繼續(xù)教育的力度顯然不強，從業(yè)人員對新的財稅機制的改革并不是很熟悉。

四、實施政府和行政事業(yè)單位審計的他國經(jīng)驗

在西方國家，政府審計的功能主要有鑒證，監(jiān)督、評價、指導和建議，審計類型包括單一主題的財務信息審計或者行為審計，也包括多主題的財務報表結(jié)合內(nèi)部控制審計和較為綜合的領導干部經(jīng)濟責任審計。由于各國的行政事業(yè)單位的設立目的，業(yè)務性質(zhì)，服務對象等方面有別于企業(yè)，有些國家也專門制定了行政單位的會計報告準則和審計實務指引，以對某些有別于通用的財務報表審計的事項進行規(guī)范和引導。而通常上述這些國家的財務信息的審計都設有專項經(jīng)費進行保障。從審計資源的供給角度來看，各個國家選取審計師的方法各不相同，有的是采取公開招標制，有的是采用中長期合作制，而有的是在嚴密的監(jiān)督制約機制下的自選服務制。

五、我國政府事業(yè)單位審計發(fā)展的對策與建議

（一）積極推進政府部門審計標準和審計準則的建立

現(xiàn)階段在政府事業(yè)單位的審計標準的制定過程中，我們要在積極引進國際經(jīng)驗的同時，又要結(jié)合我國的具體國情和經(jīng)濟體制進行因地制宜。整合各界資源加快完善統(tǒng)一適用于行政事業(yè)單位的政府會計制度和基于權(quán)責發(fā)生制的政府財務報表編制方法的制定。同時，國家亟需將各層級政府和事業(yè)單位的定期審計通過確立法律法規(guī)的形式加以固化，為行政事業(yè)單位的審計監(jiān)督提供強有力的法律支撐，從而提高各單位對審計的接受程度。

（二）強化行政單位審計的獨立性

現(xiàn)在政府和事業(yè)單位的審計機關的經(jīng)費建議斬斷對各級政府機關的經(jīng)濟依賴，能由中央有關部門進行統(tǒng)一核撥。同時可以探索制定較為嚴格的審計紀律規(guī)定，嚴格規(guī)定審計人員不得接受被審計單位的任何形式的福利和獎金，以將為國家服務的審計機關和政府單位的利益糾葛扼殺在搖籃里。最后，對地方審計發(fā)現(xiàn)的值得關注的重要問題我們需要健全重大事項報告制度，防止地方審計機關對發(fā)現(xiàn)的問題進行“地方保護”。

（三）建立實時審計監(jiān)督系統(tǒng)，實施互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋審計

在信息過載的年代，我們可以運用大數(shù)據(jù)技術，提高被審計單位業(yè)務數(shù)據(jù)與財務數(shù)據(jù)，行業(yè)數(shù)據(jù)來進行跨行業(yè)跨領域的整合比對和關聯(lián)度分析。做到統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源，以達到數(shù)據(jù)資源的一體化運用。我們可以考慮完善各細分的行業(yè)評價指標體系，為服務對象提供合理的參考依據(jù)，使得審計結(jié)果能得到更好的運用。通過信息化的平臺我們可以建立溝通反饋渠道，確保審計中所發(fā)現(xiàn)的問題能得到跟蹤和整改，同時也能使報告運用主體之間多了一個溝通交流的渠道。最后，在摸清審計對象數(shù)量和審計目標的基礎上，我們可以結(jié)合被審計單位的目標和內(nèi)容，通過逐步的宣傳引導和立法強制，來推進審計和會計結(jié)果的公開。在單位內(nèi)，我們可以加大專業(yè)知識的培訓和普及，使得報告使用者尤其是單位負責人掌握基本的審計結(jié)果解讀能力。

（四）加大相關專業(yè)人才的培養(yǎng)力度和引進模式

隨著技術的更新，審計覆蓋面的拓寬，傳統(tǒng)的專業(yè)知識已經(jīng)遠遠不能滿足當代政府審計的需要。一方面，我們可以加強審計從業(yè)人員的繼續(xù)教育，以加快專業(yè)知識的更新?lián)Q代和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。另一方面，我們可以統(tǒng)籌規(guī)劃各類審計資源，找出審計重點和審計頻率，使得全面審計和重點審計能有效結(jié)合。從國際經(jīng)驗上來看，我們可以引入外部力量，通過外包非核心業(yè)務的審計，選聘專業(yè)的會計事務所，招標購買外部審計服務。同時由于審計屬于專業(yè)技術性較強的職業(yè)，國家也可以考慮實行聘任制，通過靈活的崗位、良性引導和持續(xù)激勵吸引審計的高層次人才，以緩解現(xiàn)在審計人員專業(yè)能力不足，相關工作經(jīng)驗不夠的窘境。

（五）健全審計人員責任追究制度，要求審計人員按照法律法規(guī)來規(guī)范開展業(yè)務

健全的責任追究機制應包括責任追究程序的啟動方式，流程，責任認定的標準，責任劃分的界限，和責任承擔的形式等。這樣可以直接減少審計人員在執(zhí)業(yè)過程中因故意或者過失導致的失誤，從而維護審計的權(quán)威性。從而真正做到有法可依，有責必究，依法執(zhí)行。

通過進一步規(guī)范政府審計的權(quán)限和落實審計的職責，我們定能使得政府和事業(yè)單位的審計逐步發(fā)展為權(quán)力監(jiān)督的緊箍咒，規(guī)章制度完善的倒逼機制，宏觀經(jīng)濟發(fā)展的助推器，公共資金的守護者和政策落實的監(jiān)察員。

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