劉秀慧+卓成剛

摘要：基于對土地利用轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵及特點的分析，指出土地利用轉(zhuǎn)型過程中存在風(fēng)險。通過對現(xiàn)有研究成果的分析，認(rèn)為土地利用轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險有經(jīng)濟風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險和社會風(fēng)險三類。在此基礎(chǔ)上，建立了土地利用轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險管控四大環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：土地利用轉(zhuǎn)型；風(fēng)險；管控

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）14-2778-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.14.045

Abstract： Based on analyzing the connotation and characteristics of land use transformation， the inevitability of the risk in the process of land use transformation was pointed out. By analyzing the existing research results， it was concluded that there were 3 types of risks in the process of land use transformation： economic risk， ecological risk and social risk. On this basis， the risk control including four main links in the process of land use transformation was established.

Key words： land use transformation； risk； risk control

隨著國外關(guān)于土地利用轉(zhuǎn)型研究的興起，2000年左右中國科學(xué)院龍花樓研究員將其引入國內(nèi)，自此，國內(nèi)土地利用轉(zhuǎn)型研究逐步展開，相關(guān)研究成果大量涌現(xiàn)，主要涉及土地利用轉(zhuǎn)型的概念與內(nèi)涵、驅(qū)動因子分析、轉(zhuǎn)型模式歸類、與其他土地利用活動的關(guān)系、既有的研究方法和手段等。在眾多研究成果中，有關(guān)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險研究的系統(tǒng)性成果幾乎沒有，但許多證據(jù)表明土地利用轉(zhuǎn)型在不知不覺中對自然生態(tài)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)造成了巨大的影響和威脅。轉(zhuǎn)型的風(fēng)險不僅會造成土地利用轉(zhuǎn)型的功虧一簣，消解因轉(zhuǎn)型而帶來的各種效益，而且還可能引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致風(fēng)險擴大與不可控。

本研究進(jìn)行的風(fēng)險研究是對土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險這種復(fù)雜的系統(tǒng)性問題進(jìn)行風(fēng)險評估和管理的基本前提和必要基礎(chǔ)，以期為規(guī)避土地利用轉(zhuǎn)型過程的各種風(fēng)險提供理論借鑒。

1 土地利用轉(zhuǎn)型的特點

土地利用轉(zhuǎn)型是指在社會經(jīng)濟變化和革新的驅(qū)動下，某一區(qū)域在一段時期內(nèi)由一種土地利用形態(tài)（含顯性形態(tài)和隱形形態(tài)）轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N土地利用形態(tài)的過程，它通常與經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相適應(yīng)[1]，并伴隨以下特點。

1.1 具有不可逆性

土地利用具有不可逆性的特點，某種地類用途一經(jīng)確定就很難改變。耕地、水域、建設(shè)用地等不同地類具有不同功能和價值，一旦改變其用途，依附在地類上的屬性功能也隨之遭到破壞甚至消失，并很難恢復(fù)。

1.2 具有系統(tǒng)性

首先土地內(nèi)部是一個完整系統(tǒng)，其次土地系統(tǒng)是自然生態(tài)社會環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，兩者是不能移動和切割的。某種地類的轉(zhuǎn)型結(jié)果，不僅影響土地系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)構(gòu)成，同時也會對自然生態(tài)、社會環(huán)境系統(tǒng)造成影響。

1.3 具有復(fù)雜性

土地利用轉(zhuǎn)型本身是一個復(fù)雜的過程，一是引起土地利用轉(zhuǎn)型的原因是復(fù)雜的，包括人口、經(jīng)濟、技術(shù)等多種因素，二是轉(zhuǎn)型的模式是復(fù)雜的，既包括顯性形態(tài)（數(shù)量、質(zhì)量等）轉(zhuǎn)型，又包括隱性形態(tài)（質(zhì)量、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營方式等）轉(zhuǎn)型，同時又與經(jīng)濟、政治、自然外部環(huán)境等互相聯(lián)系，密不可分。

1.4 具有外部性

土地利用轉(zhuǎn)型的外部性是指人們在對土地利用形態(tài)進(jìn)行改變的過程中，對土地利用系統(tǒng)、社會生產(chǎn)生活等造成影響，并且這種影響無法通過市場來進(jìn)行交易；同時，這種外部性有正有負(fù)，土地利用轉(zhuǎn)型得當(dāng)會產(chǎn)生正的外部性，土地利用轉(zhuǎn)型不得當(dāng)會產(chǎn)生負(fù)的外部性。

土地利用轉(zhuǎn)型的不可逆性、系統(tǒng)性和外部性特點表明，土地利用轉(zhuǎn)型過程中存在風(fēng)險。

2 土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險

盡管現(xiàn)階段沒有系統(tǒng)性、專門性的土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險研究，但通過對大量相關(guān)文獻(xiàn)的分析，可大體將土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險分為三大類：土地利用轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟風(fēng)險、土地利用轉(zhuǎn)型的生態(tài)風(fēng)險、土地利用轉(zhuǎn)型的社會風(fēng)險。

2.1 土地利用轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟風(fēng)險

土地利用轉(zhuǎn)型最直觀的感受就是顯性形態(tài)的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在數(shù)量屬性上，在這一點上，土地利用轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟風(fēng)險伴隨著農(nóng)用地的高速非農(nóng)化以及建設(shè)用地的畸形膨脹而產(chǎn)生。

2.1.1 農(nóng)用地過度非農(nóng)化帶來的經(jīng)濟損失 隨著中國城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)用地被轉(zhuǎn)化為居住、交通、工業(yè)等用地，高雅[2]曾對1997-2003年間的土地利用數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，自1997年以來，中國農(nóng)用地非農(nóng)化趨勢不但沒有得到控制，反而仍以年均0.74%的速度在繼續(xù)發(fā)展，7年共損失耕地664.7萬hm2，年均凈減少92.1萬hm2，農(nóng)用地過度非農(nóng)化現(xiàn)象十分突出。農(nóng)用地對人類社會經(jīng)濟發(fā)展具有供給、保障、服務(wù)等功能，但農(nóng)用地非農(nóng)化是一個不可逆的過程，即一旦農(nóng)用地轉(zhuǎn)為他用，其具有的功能價值也就隨之消失。

根據(jù)任平等[3]的研究，四川省2010年農(nóng)用地非農(nóng)化價值損失總額為436.12億元，約為GDP的2.5%。與此同時，農(nóng)用地非農(nóng)化過程中，由于農(nóng)地征收的產(chǎn)權(quán)問題、補償問題等[4]，農(nóng)民土地權(quán)益受損[5]。孟祥鳳等[6]以吉林省四平市為例，對農(nóng)民土地權(quán)益損益進(jìn)行估算，結(jié)果驚人：農(nóng)用地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民土地權(quán)益損益為8.84×105元/hm2，損益價值占農(nóng)用地綜合價值的66.3%。由此可見，減緩農(nóng)用地的高速非農(nóng)化，得到包括糧食安全、城市化、工業(yè)化、農(nóng)民利益等在內(nèi)最大收益是現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展中最大的政策和實踐問題[7]。

2.1.2 城市建設(shè)用地畸形膨脹產(chǎn)生的經(jīng)濟損失 建設(shè)用地作為人類生產(chǎn)、生活和發(fā)展的資本，其快速擴張將會始終伴隨工業(yè)化、城市化的整個過程，但是隨著這些進(jìn)程的深入，建設(shè)用地擴張背后的一些問題也顯現(xiàn)出來?，F(xiàn)階段，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、大學(xué)城等大型建設(shè)項目層出不窮，并且規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國外同類型項目，城市空間容量有限，于是城市周邊區(qū)域大量土地被占用。屈宇宏等[8]運用蒙特卡羅動態(tài)模擬發(fā)現(xiàn)在短期內(nèi)中國城市建設(shè)用地效率有85%的概率以年均1.5%～3.5%的速度擴張，其中年均增長率保持在2.5%附近的概率達(dá)到26%。

但是這些“占地大戶”內(nèi)部往往存在大量的閑置土地，也就是說耕地、水域等土地類型僅僅是在土地形式上轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地而實際使用狀態(tài)為未利用土地，“有地?zé)o項目”的現(xiàn)象層出不窮，有些工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園甚至只是一塊荒地，完全無法實現(xiàn)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園等對周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的輻射帶動作用。

《國家土地督察公告第9號》直接指出地方政府主導(dǎo)的道路、開發(fā)園區(qū)、新建區(qū)等建設(shè)項目違法占用大量土地，擾亂土地市場秩序的同時，導(dǎo)致國家土地資產(chǎn)流失。劉彥隨[9]曾在相關(guān)會議中指出，中國城市人均建設(shè)用地達(dá)到130 m2以上，超過了經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均82.4 m2和發(fā)展中國家人均83.3 m2的水平，同時由于“開而未建、圈而未用、批而為建”等原因，中國工業(yè)用地容積率僅0.3～0.6，低于同期世界平均水平，平均經(jīng)濟效益為200萬～350萬美元/km2，而臺灣新竹開發(fā)區(qū)的用地效益為1 950萬美元/km2，新加坡開發(fā)區(qū)為1 860萬美元/km2。

此同時，大量研究成果表明，中國土地城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城市化[10]，也就是說，雖然城市經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展、人口快速增長對城市建設(shè)用地擴大有急切需求，但仍表現(xiàn)出過度擴展、空間利用效率不高的現(xiàn)象。

2.2 土地利用轉(zhuǎn)型的生態(tài)風(fēng)險

土地利用轉(zhuǎn)型的生態(tài)風(fēng)險研究是在全球“生態(tài)安全”研究的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來的，也是土地利用轉(zhuǎn)型的三類風(fēng)險中受關(guān)注最多的。近年來國內(nèi)學(xué)者對土地利用轉(zhuǎn)型的生態(tài)風(fēng)險的關(guān)注主要體現(xiàn)在大量土地利用轉(zhuǎn)型的資源環(huán)境效應(yīng)研究成果上，具體表現(xiàn)為宏觀生態(tài)風(fēng)險和微觀生態(tài)風(fēng)險。宏觀生態(tài)風(fēng)險主要是指由于土地利用轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的國家土地安全、國家土地可持續(xù)化發(fā)展受到威脅等，微觀生態(tài)風(fēng)險主要是指區(qū)域尺度上由于土地利用形態(tài)的轉(zhuǎn)變而引起的水土流失、土地鹽堿化、地質(zhì)災(zāi)害等。

2.2.1 耕地農(nóng)藥過度使用的環(huán)境污染風(fēng)險 從大量的資源環(huán)境效應(yīng)研究中可以發(fā)現(xiàn)，土地利用轉(zhuǎn)型與生態(tài)風(fēng)險之間具有密切的相關(guān)性。龍花樓[11]通過研究鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的耕地利用轉(zhuǎn)型發(fā)現(xiàn)，東部沿海地區(qū)的生產(chǎn)格局呈現(xiàn)“一半農(nóng)民離開土地、一半耕地不種糧食”的局面。而為了守住耕地“紅線”，保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，一方面大力將邊緣化土地轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)用地，而這些地塊往往破碎厲害、土地坡度大、交通距離遠(yuǎn)、供水條件差、規(guī)模經(jīng)營難度大等，這無疑將對農(nóng)業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。另一方面化肥、殺蟲劑、農(nóng)藥等的過度使用、工業(yè)用地導(dǎo)致的重金屬含量等對土壤養(yǎng)分、土地資源環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量乃至人們的身心健康將造成不同程度的影響。有研究文獻(xiàn)表明，由化肥、農(nóng)藥、沉淀物等引起的農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一，是目前中國農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量下降的主要形式[12]。

根據(jù)2014年中國環(huán)境保護部和國土安全部聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，至少1/10的中國土壤有毒，治理遙不可及；與此同時，嚴(yán)金明[13]指出，中國水土流失面積達(dá)356萬km2，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)135萬km2，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間的55%，這些悲觀論調(diào)顯然要歸咎于土地的隱性形態(tài)轉(zhuǎn)型。

2.2.2 城鎮(zhèn)擴展帶來的環(huán)境污染風(fēng)險 吳宏安等[14]基于1988年和2003年兩期LandsatTM影像提取該區(qū)15年間城鎮(zhèn)擴展變化數(shù)據(jù)，結(jié)果表明城鎮(zhèn)擴展的生態(tài)風(fēng)險在該地區(qū)集中表現(xiàn)為水資源污染、城市“熱島效應(yīng)”、地面沉降以及地裂縫等環(huán)境問題。同樣，賈宏俊等[15]綜合分析了南京市不同土地利用類型對生態(tài)環(huán)境的影響，例如建設(shè)用地對生態(tài)環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、地質(zhì)災(zāi)害、城市熱島效應(yīng)等方面。

國內(nèi)學(xué)者除了針對流域、小城鎮(zhèn)、生態(tài)脆弱區(qū)及快速發(fā)展的城市群等進(jìn)行土地利用轉(zhuǎn)型的生態(tài)風(fēng)險定性描述外，還會在GIS和RS技術(shù)支持下，構(gòu)建生態(tài)風(fēng)險評價指標(biāo)與模型，借助統(tǒng)計分析方法進(jìn)行定量評價。王點等[16]結(jié)合2000-2013年土地利用數(shù)據(jù)得出，鄱陽湖平原區(qū)的生態(tài)風(fēng)險等級最高，生態(tài)風(fēng)險最大，其次為贛中區(qū)；贛南、贛東和贛西區(qū)生態(tài)風(fēng)險較小，但生態(tài)風(fēng)險呈增長趨勢；同時，高風(fēng)險等級面積集中增加在城市及其周邊地區(qū)。施婷婷等[17]發(fā)現(xiàn)，2005-2014年間，填海造陸、海島開發(fā)建設(shè)等導(dǎo)致平潭縣土地利用類型發(fā)生著較大變化，較之于2005年，2014年總體平均生態(tài)風(fēng)險值上升0.03，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均生態(tài)風(fēng)險值上升；極低生態(tài)風(fēng)險、低生態(tài)風(fēng)險和中等生態(tài)風(fēng)險等級的面積減少，高生態(tài)風(fēng)險面積增加。

2.3 土地利用轉(zhuǎn)型的社會風(fēng)險

土地利用轉(zhuǎn)型的社會風(fēng)險是一種導(dǎo)致社會沖突，危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能，在土地利用轉(zhuǎn)型過程中，伴隨著產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營方式、投入與產(chǎn)出這些隱形形態(tài)轉(zhuǎn)型，社會風(fēng)險主要表現(xiàn)為國家糧食安全遭到威脅、土地利用競爭沖突加劇等。

2.3.1 耕地減少引發(fā)的糧食安全威脅 隨著農(nóng)村人口的增加，單一以農(nóng)作物為生已經(jīng)不能滿足生活需要，一方面農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的逐利性導(dǎo)致耕地向果園、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等用途轉(zhuǎn)變，另一方面更多的人選擇去工廠或者進(jìn)城打工，耕地被棄耕、田塊的破碎化和粗放經(jīng)營導(dǎo)致耕地面積減少。由于土地工業(yè)利用的經(jīng)濟效益明顯高于農(nóng)地，致使耕地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地成必然趨勢，耕地非糧化加劇。

耕地轉(zhuǎn)型對糧食安全造成的負(fù)面影響路徑總體表現(xiàn)為：耕地數(shù)量變化影響糧食播種面積，進(jìn)而對糧食總產(chǎn)量產(chǎn)生影響；耕地質(zhì)量變化會影響到糧食單產(chǎn)，進(jìn)而對糧食總產(chǎn)量產(chǎn)生影響[18]。何蒲明[19]指出，中國糧食進(jìn)口量已經(jīng)連續(xù)三年增加，并且出現(xiàn)小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部進(jìn)口的狀況，糧食凈進(jìn)口量的增加，說明中國對國外糧食依存度在不斷提高，對于一個人口大國，糧食自給率下降，對外依存度提高，長此以往，勢必會對國家的安全和穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。

2.3.2 土地利用競爭引發(fā)沖突風(fēng)險 伴隨著土地利用轉(zhuǎn)型程度的加深，一系列土地利用沖突問題隨之而來。國內(nèi)學(xué)者對這方面的研究取得了初步成果，尤其是在征地沖突和用地沖突方面的成果比較豐富。土地利用主體包括土地所有者、土地使用者和土地管理者，由于各土地利用相關(guān)利益者在土地利用方式、收益分配、產(chǎn)權(quán)處置以及土地開發(fā)管理等方面采用的方法和手段不一致，必定會在土地利用轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生一系列不和諧的現(xiàn)象，造成土地沖突，甚至升級為對抗、敵對和暴力沖突[20]。馮瑋等[21]對礦糧復(fù)合區(qū)土地利用沖突進(jìn)行了識別，結(jié)果發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)濟利益沖突、人際關(guān)系沖突以及社會保障沖突三種類型。

壓力—狀態(tài)—響應(yīng)模型（PSR模型）常被用于研究土地利用沖突問題，其研究途徑為：由于不合理的土地利用轉(zhuǎn)型一系列社會風(fēng)險給土地利用所造成的壓力，致使土地利用利益主體之間的沖突不斷。在這種壓力的驅(qū)使下，土地的物質(zhì)和經(jīng)濟產(chǎn)出、土地利用效率等狀態(tài)發(fā)生改變；從而迫使社會產(chǎn)生響應(yīng)，政府通過改進(jìn)土地政策，追加農(nóng)業(yè)補貼和技術(shù)投入等一系列措施，來優(yōu)化土地利用轉(zhuǎn)型模式，以期減少由于土地利用而引起的各種社會沖突[22]。

3 土地利用轉(zhuǎn)型中的風(fēng)險管控

風(fēng)險在土地利用轉(zhuǎn)型過程中不可避免，因此，引入風(fēng)險管理機制，運用科學(xué)的方法來管理土地利用轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險，才能在做好風(fēng)險損失防范措施的同時，化風(fēng)險為機遇，保障土地利用轉(zhuǎn)型順利進(jìn)行，具體環(huán)節(jié)包括以下幾點。

3.1 風(fēng)險識別

通過風(fēng)險識別盡可能地找出影響土地利用轉(zhuǎn)型預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)的所有風(fēng)險因素，并通過定性與定量結(jié)合的方法確定風(fēng)險類型，同時逐一判斷不同風(fēng)險類型的驅(qū)動因子。馬學(xué)廣等[23]在研究城市空間重構(gòu)引起的土地利用沖突問題時，首先確定四種不同類型的土地利用沖突，進(jìn)而逐一分析驅(qū)動因素，包括制度結(jié)構(gòu)因素、程序設(shè)計因素、利益驅(qū)動因素和價值觀念因素。

3.2 風(fēng)險估測

通過風(fēng)險估測進(jìn)一步對土地利用轉(zhuǎn)型過程中的風(fēng)險進(jìn)行量化，一方面，確定不同類型風(fēng)險發(fā)生的可能性，另一方面，判別不同風(fēng)險的出現(xiàn)及其強度，估測其帶來的損失程度。顧欣[24]采用全國和四大直轄市城市層面的樣本數(shù)據(jù)，通過風(fēng)險值的測算，全國和北京上海樣本的估計系數(shù)顯著為正：0.194 0、0.188 8和0.008 2，而天津和重慶的估計系數(shù)顯著為負(fù)： -0.128 2和-0.089 9。這表明在北京和上海的農(nóng)地實現(xiàn)開發(fā)相對于天津和重慶的農(nóng)地開發(fā)其風(fēng)險程度更低。

3.3 風(fēng)險評價

通過風(fēng)險評價來確定土地利用轉(zhuǎn)型過程中風(fēng)險的影響程度、輻射范圍、發(fā)展趨勢等，多大的風(fēng)險需要多強力度的硬應(yīng)對策略，這些將為風(fēng)險管控提供依據(jù)。鄭濤等[25]在實證研究中發(fā)現(xiàn)，陜西省西安市某區(qū)土地征收項目共存在四個子風(fēng)險、十個風(fēng)險因素，通過計算得出經(jīng)濟風(fēng)險的發(fā)生概率和發(fā)生后果負(fù)效用值都較高，對土地征收項目的影響程度都相對較大，并求出該項目土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險的風(fēng)險系數(shù)為0.347。

3.4 風(fēng)險管控

通過風(fēng)險管控來減輕土地利用轉(zhuǎn)型過程中因各種已發(fā)生風(fēng)險所造成的經(jīng)濟損失、生態(tài)損失和社會損失等，縮小風(fēng)險輻射范圍，需要在風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，針對不同類型的風(fēng)險類型，采取響應(yīng)的風(fēng)險響應(yīng)機制。傅麗華等[26]為防范長株潭城市群土地利用生態(tài)風(fēng)險，提出要盡量減少對生態(tài)功能較好的林地、水域、草地等景觀類型的破壞，考慮生態(tài)土地利用的生態(tài)效益，合理調(diào)整區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)及功能。

土地利用轉(zhuǎn)型的特點分析表明，土地利用轉(zhuǎn)型不可避免地存在著經(jīng)濟風(fēng)險、生態(tài)風(fēng)險和社會風(fēng)險。因此，開展土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險研究，增強土地利用利益主體的風(fēng)險意識，保證土地資源的可持續(xù)利用，實現(xiàn)土地資源管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，在土地利用轉(zhuǎn)型中推行風(fēng)險管理勢在必行。

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