邱翀

摘要：文章以廈門興旺社區(qū)為例，闡述了其“網(wǎng)格化、微自治”多元參與的的創(chuàng)新治理體系，剖析其治理特性，并辯證指出其可推廣經(jīng)驗和不足之處。針對目前社區(qū)治理存在居委會職能行政化、制度設(shè)置不當、居民參與意識缺乏三方面的主要問題，結(jié)合興旺社區(qū)的創(chuàng)新模式，提出軟性治理、法治保障、多方籌資、項目“多項選擇”參與機制、治理平民化五方面的治理建議，旨在推動社區(qū)治理可持續(xù)、有效地運作。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；興旺社區(qū)；自治

引言

在十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，做出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的決策。在此背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的管理體制也嘗試向過程、協(xié)調(diào)、多元、互動方向的轉(zhuǎn)型。

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)事務(wù)管理方式主要由政府主導，缺少與市民的溝通與交流，忽視不同利益主體的訴求，甚至出現(xiàn)了一刀切、一言堂等現(xiàn)象。社區(qū)作為城市的基本單元，在管理過程中也出現(xiàn)了“社區(qū)行政化”等突出問題。這不利于社區(qū)有序健康的發(fā)展，也埋下了許多社會矛盾隱患。

廈門于2014年3月發(fā)布了《美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃》，海滄區(qū)的興旺社區(qū)作為戰(zhàn)略規(guī)劃中“美麗廈門共同締造”的試點，以“網(wǎng)格化、微自治”為平臺”，進行了政府與居民共同管理的嘗試與實踐。本文試圖分析興旺社區(qū)的管理模式，從辯證角度來認識其經(jīng)驗和不足并加以思考，提出可以推廣的建議。

1研究現(xiàn)狀與理論基礎(chǔ)

1.1治理與社區(qū)治理

“治理”于20世紀90年代在公共管理領(lǐng)域興起，并逐步延伸到經(jīng)濟學、城市規(guī)劃行業(yè)?！爸卫怼备拍钍窃凇肮芾怼钡幕A(chǔ)上發(fā)展起來的，不同于行政權(quán)力縱向行駛的行政管理，“治理”指政府、非政府組織以及各種私人機構(gòu)主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，通過共同目標處理公共事務(wù)。其權(quán)力向度是多元的，并非純粹自上而下[1]。聯(lián)合國全球治理委員會對“治理”的界定是：“個人和各種公共或私人機構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和”。

基于對“治理”的理解來看，“社區(qū)治理”是否可以做這樣的界定：在社區(qū)領(lǐng)域中，居民、社區(qū)組織、政府等多元主體，對與社區(qū)相關(guān)的公共事務(wù)，通過互動和溝通而達到共識并采取一致行動的過程。其目標是滿足社區(qū)的基本需求和保證社區(qū)秩序得以良性的循環(huán)發(fā)展。

1.2國內(nèi)外社區(qū)治理發(fā)展及研究

西方部分發(fā)達國家社區(qū)治理方面已形成了比較成熟的治理模式。以美國為例，“市政體制采用的是議行合一或議行分設(shè)的地方自治制度，將政府行為與社區(qū)行為相對分離。政府主要職能是通過制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內(nèi)不同集團、組織、個人的行為，協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的各種利益關(guān)系并為社區(qū)成員的民主參與提供制度的保障。而社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)則完全實行民主自治，與政府部門并沒有直接的關(guān)系[2]。”

我國的城市發(fā)展日漸成熟，城鄉(xiāng)規(guī)劃也要從技術(shù)編制轉(zhuǎn)向引導發(fā)展、維護公眾利益轉(zhuǎn)變，社區(qū)良性的治理模式探索提上了日程。目前學界對社區(qū)治理討論的重點之一是呼吁社區(qū)組織應(yīng)強化其自治功能，政府逐漸從社區(qū)退出，在制度和規(guī)則上保證社區(qū)組織的自治性[3]。不過，也有學者提出反對意見，認為在中國完全排斥政府作用不現(xiàn)實也不可能[4]。

1.3小結(jié)

治理的歷史來源和基本制度的差異，決定了中西方社區(qū)治理模式、手段、目標會有所差異。隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展，人口流動快、結(jié)構(gòu)差異大。我國的社區(qū)從強調(diào)首屬關(guān)系、情感因素的一個社會共同體到現(xiàn)在半自治半行政的單位。原有的單位管理方式逐漸失效，新的管理方式還未成熟。因此，結(jié)合本土的特點，學習國外成功的社區(qū)治理經(jīng)驗，應(yīng)成了創(chuàng)新社會管理的出發(fā)點，社區(qū)治理也將成為社會變革的一個路徑選擇。

2社區(qū)治理現(xiàn)存的問題

2.1社區(qū)居民居委會職能行政化

《憲法》第一百一十條明確說明了居民委員會是基層群眾性自治組織?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》中對社區(qū)居民委員會也有明確的職能定位“是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。但在現(xiàn)實中，囿于種種體制制度上的局限和細則的缺失，居委會已逐漸成為了街道辦的下派工作機構(gòu)，在一定程度上淡化了其自治組織的職能。

2.2制度設(shè)置的不當

社區(qū)指標制度的設(shè)置引導社區(qū)工作的重點，有時更是為了完成指標而進行。再如部分地區(qū)的社區(qū)組織績效考核標準往往將社區(qū)硬件設(shè)施質(zhì)量放于首要位置，這在一定程度上引導了在社區(qū)發(fā)展中注重“硬件”而輕視“軟件”，以社區(qū)硬件設(shè)施的質(zhì)量和社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平作為社區(qū)組織績效的評價標準[5]。一心一意搞建設(shè)（如廣場、綠化等）繪制社區(qū)藍圖，忽視了當?shù)鼐用竦膶嶋H訴求。

2.3居民參與意識缺乏

不同于西方的民主思想，我國公民受中華傳統(tǒng)文化“臣民思想”的熏陶，居民缺乏主動參與管理事務(wù)的意識。不是涉及到自身切身利益的事情表現(xiàn)得漠不關(guān)心，對于政府管理認識不足、社區(qū)公共事務(wù)參與程度不高。

3廈門市興旺社區(qū)“微自治”模式研究

3.1興旺社區(qū)簡介

興旺社區(qū)位于廈門市海滄區(qū)新陽街道，主要管轄范圍是長庚醫(yī)院以南，霞飛路以西，海新路以東，蔡尖尾山以北。常住人口2918人，流動人口12360人，整個社區(qū)外來人口比重高達81%。多為周圍工業(yè)園區(qū)的雙職工，典型的外來人口集聚的社區(qū)。

3.2治理理念

社區(qū)治理和軟法治理理念相結(jié)合，一方面將司法延伸到生活，建立水木調(diào)解工作室、社企聯(lián)合調(diào)委會，另一方面協(xié)商制定《小區(qū)自治公約》、《樓棟公約》等，形成社區(qū)自治“微法典”，推進群眾契約自治。

3.3網(wǎng)格化的治理路徑

興旺社區(qū)將社區(qū)劃為15個網(wǎng)格區(qū)域，實行網(wǎng)格化管理，并以此為基礎(chǔ)進行建立工作機制，開展各項工作，明確職責范圍，旨在事務(wù)精細管理。

3.4治理實施機制

3.4.1協(xié)同共治工作構(gòu)架。社區(qū)的治理工作構(gòu)架為“一核三元”：以黨組織為領(lǐng)導核心，居委會、便民服務(wù)中心、社區(qū)組織平衡發(fā)展的三大組織平臺（圖3.3）。以此均衡各方力量，避免行政權(quán)與公民權(quán)的失衡，保證治理的公平性?！耙焕硭慕M”：在現(xiàn)行劃分的15個網(wǎng)格中的基礎(chǔ)上，建立網(wǎng)格自治理事會，下設(shè)協(xié)調(diào)小組、文娛小組、服務(wù)小組、其他小組。理事會作為社區(qū)與網(wǎng)絡(luò)的抓手，協(xié)助社區(qū)實現(xiàn)居民自治，四小組分別承接網(wǎng)格內(nèi)的群眾事務(wù)、糾紛調(diào)解、志愿服務(wù)等。endprint

3.4.2分類聚合。在城市社區(qū)系統(tǒng)中，有多元的社會需求，有繁雜的成員，常常出現(xiàn)”眾口難調(diào)“的治理困境。興旺社區(qū)建立“社區(qū)發(fā)展協(xié)會”，緊扣”多元統(tǒng)一“的理念，分別按照地緣、業(yè)緣、趣緣等進行聚合。如按照趣緣組建書畫俱樂部、羽毛球俱樂部等。

3.4.3智慧治理。社區(qū)利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)為治理事務(wù)提供便捷高效的管理，在興旺社區(qū)服務(wù)云平臺，家庭醫(yī)療、教育得到較好地解決。如家庭醫(yī)療，在智慧社區(qū)公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)了全省聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)上預(yù)約掛號，并歸檔。此外，招工信息、跳蚤市場、辦事指南等消費信息和政務(wù)服務(wù)功能也加入云平臺，探索出了信息技術(shù)創(chuàng)新社區(qū)治理的新方式。

3.4.4法制保障?！胺ㄖ我庾R融入生活常態(tài)”是興旺社區(qū)的一個寫照，以網(wǎng)格化信息化建設(shè)為契機，建立便民服務(wù)中心，排查不和諧因素，發(fā)動居民解決房前屋后實事。與區(qū)法院、司法局建立“無訟社區(qū)”。2014年，成功調(diào)解矛盾糾紛33件，成功率達96.2%。

3.4.5“五微自治”

（1）微組織。社區(qū)發(fā)展民生傾聽室、民心服務(wù)站、廣場舞之家等微組織構(gòu)建群眾自治參與體系。通過這些社區(qū)微組織開展自治議事活動、社區(qū)活動，建立“以獎代補”的機制，促進微組織的發(fā)展。微組織的設(shè)置，較好地激發(fā)了社區(qū)居民和轄區(qū)企業(yè)參與事務(wù)的積極性，實現(xiàn)了社區(qū)事務(wù)據(jù)名字里的共治格局。

（2）微心愿。居民通過社區(qū)傾聽室熱線、微博、微愿箱等提出社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)的微心愿。如圓夢廊一側(cè)的心愿箱，社區(qū)居民將“我能提供的幫助”“我想得到的幫助”寫成紙條投入信箱（圖3.6），社區(qū)“民情調(diào)查隊”每天收集匯總，為兩者之間牽橋搭線。

（3）微事務(wù)。興旺社區(qū)借助網(wǎng)格化管理的良好基礎(chǔ)，以信息化平臺為契機，建立便民服務(wù)中心，組織網(wǎng)格員排查各種不和諧因素。同時，與區(qū)法院、司法局等部門在社區(qū)建立調(diào)解工作室，積極創(chuàng)建“無訟社區(qū)”，努力實現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出社區(qū)”。

（4）微環(huán)境。從“民生話仙場”“知心亭”“綠地認領(lǐng)”等特色微環(huán)境切入，引導社區(qū)居民參與社區(qū)公共空間建設(shè)，建立綠地認領(lǐng)、空間認管責任制度和表彰激勵制度、陽臺綠化“以獎代補”制度，發(fā)動居民自己動手，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境。人文微環(huán)境方面通過日活動、周活動等系列促進居民之間的交流，建立”熟人社會”，培育“互信互助”的社區(qū)文化觀念。

（5）微政治。社區(qū)黨支部實施黨建保障行動，干部公開接訪社區(qū)群眾、深入走訪社區(qū)家庭、每年作出一項服務(wù)承諾、幫扶一戶困難家庭等活動。部分社區(qū)黨員與低保家庭結(jié)成對子，與空巢老人定點聯(lián)系，與居民密切聯(lián)系。

3.5興旺社區(qū)治理的經(jīng)驗分析

3.5.1經(jīng)驗推廣。興旺社區(qū)進行了基層組織社區(qū)治理的全新模式的實踐，從“基層社區(qū)行政一元管理”轉(zhuǎn)變成居民告訴部門和社會“我們需要什么”“我們能參與做什么”。在這樣居民充分參與共同締造的自治模式中，政府重新定位為“催化劑”，引導和保障社區(qū)治理的循序漸進。

3.5.2不足之處。興旺社區(qū)主要通過“以獎代補”的原則來推進社區(qū)微組織和社區(qū)事務(wù)的運行，在一定程度上激發(fā)了社區(qū)居民和轄區(qū)企業(yè)參與社區(qū)自治的積極性。但是對于要持續(xù)發(fā)展、量多面廣的城市社區(qū)，僅僅寄希望于政府劃撥經(jīng)費來實行以獎代補的機制，沒有獎懲并重方式，也沒有盈利的社區(qū)項目。資金的投入明顯是杯水車薪，是不可持續(xù)的發(fā)展方式。

4城市社區(qū)治理的思考和建議

4.1法治保障

《國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出依法治理城市，改革城市管理體制，完善城市治理機制。由于現(xiàn)代社會的社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、生活模式變化迅速，要保證治理工作的展開，必須要有良好的法制作為后盾。

4.2柔性治理

中華民族自古就有“禮之用，和為貴”這向善包容的社會治理之學。“為人君，止于仁；為人臣，止于敬；為人子，止于孝；為人父，止于慈；與國人交，止于信”（出自《大學》）。在社區(qū)這一城市基本單元里，除了法律保障治理外，更多應(yīng)該依靠“和”的柔性治理實現(xiàn)社會約束力，傳承“和”的治理精髓，將社會矛盾隱患化解于基層社區(qū)，促進社會的和諧。

4.3基金來源

經(jīng)費方面依靠政府撥款或是私人捐贈明顯是被動的方式，治理事務(wù)被其牽制過多。各社區(qū)可以考慮從社區(qū)管理項目獲得收入，如主要包括機動車停放費、非機動車棚出租費、商鋪出租費等，收入為社區(qū)居民所有，由居委會統(tǒng)一管理并公示。此外，也可與企業(yè)進行合作的方式，如企業(yè)贊助籃球場、游泳池等公共設(shè)施，社區(qū)在不影響居民使用情況下給予公司員工規(guī)定的開放時間。

4.4“多項選擇”機制

在有穩(wěn)定的資金保證下，開展社區(qū)項目時充分利用各方資源，可以實施“多項選擇機制”。各居民和組織可以根據(jù)自身情況出力、出資、或是其他資源，最后由社區(qū)基金補給，得以發(fā)揮各所長，共同參與到社區(qū)的項目中。

4.5“治理”平民化

社區(qū)規(guī)劃項目和治理事務(wù)接地氣，居民津津樂道的才有意義。將專業(yè)平民化，讓居民看得懂、聽得懂，相關(guān)知識的普及，促進了學科專業(yè)的發(fā)展，也是現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一個考慮方向，從源頭上減少了各種管理實施過程中出現(xiàn)各種主體利益沖突、司法訴訟等問題。

5結(jié)語

對于社區(qū)治理，并不存在脫離社會、跨越地方特色差異的普適性模式。但是共同的目標都是促進社會權(quán)利的均衡和協(xié)調(diào)使用，最終的目標是調(diào)動社會各種積極因素實現(xiàn)社會共治的目的。對于目前的社區(qū)治理，所面臨的轉(zhuǎn)變主要是設(shè)計制度和模式，借助現(xiàn)代法律保障和傳統(tǒng)的“仁和”柔性約束，剛?cè)峤Y(jié)合，才得以良性循壞地運作。

參考文獻：

[1]陳廣勝.走向善治[M].杭州：浙江大學出版社，2007.

[2]俞德鵬，柴小華.城市社區(qū)建設(shè)中的法律問題研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.

[3]潘濤.公共治理理念下的城市社區(qū)自治[J].中共山西省直機關(guān)黨校學報，2009（6）：53-54.

[4]劉遲.政權(quán)與社權(quán)的共治：傳統(tǒng)中國的城市基層社會管理實踐[J].社會科學戰(zhàn)線，2012（11）：253-255.

[5]馮娜.中國城市社區(qū)治理研究[D].四川省社會科學院，2012.

[6]張京祥，陳浩.空間治理：中國城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟學[J].城市規(guī)劃，2014（11）：9-15.

[7]（宋）王安石.王文公文集·周公[M].上海：上海人民出版社，1974.

[8]李一冉.大學.[M].北京：中國廣播影視出版社，2008.endprint