任建明，楊夢(mèng)婕

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

國(guó)家監(jiān)察體制改革：總體方案、分析評(píng)論與對(duì)策建議

任建明1，楊夢(mèng)婕2

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

國(guó)家監(jiān)察體制改革，當(dāng)屬2016年全面深化改革的最大亮點(diǎn)?？v觀黨的十八大以來的若干重大改革舉措，就改革的重要性、影響力、困難程度來看，國(guó)家監(jiān)察體制改革也當(dāng)名列前茅。在筆者看來，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)超過司法體制改革、紀(jì)檢體制改革，而僅次于國(guó)防和軍隊(duì)改革。從改革的時(shí)間表和路線圖來看，可謂“春風(fēng)得意馬蹄疾”，僅在一年之內(nèi)就看到了實(shí)質(zhì)性的成果。習(xí)近平總書記在2016年1月召開的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的講話中才剛剛講到，而到了2016年年末，隨著《中共中央關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的頒布，改革試點(diǎn)方案就浮出了水面。國(guó)家監(jiān)察體制改革，應(yīng)當(dāng)作為公共管理、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、制度變遷、改革創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域的一個(gè)經(jīng)典案例來予以研究。

國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的就是要建立一個(gè)新型的國(guó)家專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)委會(huì)），從而能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效監(jiān)督，把國(guó)家權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，進(jìn)而肩負(fù)起作為一個(gè)專門“反腐敗機(jī)構(gòu)”①的重要使命，為我國(guó)最終戰(zhàn)勝腐敗、建成廉潔政治做出自己的貢獻(xiàn)。因此，把監(jiān)委會(huì)定位為國(guó)家權(quán)力的專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)或者國(guó)家專門的反腐敗機(jī)構(gòu)都是可以的，盡管兩者在一些重要的方面并不相同②。在明確這個(gè)定位之后，為了后續(xù)分析研究需要，這里扼要回顧一下當(dāng)前國(guó)際上有影響的一些主要的權(quán)力監(jiān)督理論。

西方政治學(xué)主張通過分權(quán)來制約和監(jiān)督權(quán)力。代表人物有洛克、孟德斯鳩等。其中以孟德斯鳩的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立主張影響力最大③。分權(quán)理論的一個(gè)重要推論是：監(jiān)督機(jī)構(gòu)要能有效發(fā)揮作用，必須首先確保其獨(dú)立性，即監(jiān)督權(quán)必須獨(dú)立于其他權(quán)力，尤其是需要監(jiān)督的權(quán)力。

在權(quán)力監(jiān)督方面，馬克思主義理論也有重要的主張。列寧十分重視黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性以及人員素質(zhì)。在俄共（布）第九次全國(guó)代表會(huì)議上，列寧建議“成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)，由受黨的培養(yǎng)最多、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并最能嚴(yán)格執(zhí)行黨的監(jiān)督的同志組成”④。為了保證監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，俄共（布）又先后通過了一系列決議對(duì)其職責(zé)等予以明確，并實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

筆者基于反腐敗成功經(jīng)驗(yàn)的研究，提出反腐敗機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)構(gòu)要能夠肩負(fù)起自己的使命，就必須同時(shí)具備四大特征，即獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)。每個(gè)特征都需要一系列精細(xì)的制度安排來保障。獨(dú)立特征要求反腐敗機(jī)構(gòu)要同時(shí)做到三大獨(dú)立，即機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、預(yù)算獨(dú)立。人事獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立不僅關(guān)乎反腐敗機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立，也隱含著人力資源和經(jīng)費(fèi)資源保障充足的重要性。一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)盡管很獨(dú)立，但如果人力資源和經(jīng)費(fèi)資源嚴(yán)重匱乏，那就什么作用也發(fā)揮不了。權(quán)威特征要求必須給予反腐敗機(jī)構(gòu)充分的授權(quán)，包括立案權(quán)、調(diào)查權(quán)（含秘密調(diào)查權(quán)）以及其他的預(yù)防監(jiān)督權(quán)。從資源視角來看，權(quán)力也是反腐敗機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的重要資源條件。廉潔特征要求必須為反腐敗機(jī)構(gòu)同步設(shè)計(jì)充分的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，以確保反腐敗機(jī)構(gòu)達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)的廉潔，不會(huì)發(fā)生濫用權(quán)力的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)連自身權(quán)力監(jiān)督都無法解決、腐敗風(fēng)險(xiǎn)巨大的反腐敗機(jī)構(gòu)，人們也不會(huì)相信這個(gè)機(jī)構(gòu)能解決腐敗問題、能有效監(jiān)督其他權(quán)力。專業(yè)特征要求反腐敗機(jī)構(gòu)必須走職業(yè)化、專業(yè)化的路子，要確保反腐敗機(jī)構(gòu)擁有一支專業(yè)能力很強(qiáng)的隊(duì)伍。這就要求反腐敗機(jī)構(gòu)不能過于分散，而要整合、集中以達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，并在此基礎(chǔ)上按照職能分工的要求設(shè)計(jì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在人事管理方面選擇職業(yè)化和專業(yè)化模式，設(shè)立主要的專業(yè)技術(shù)序列，最終保證絕大部分人員進(jìn)入專業(yè)技術(shù)通道并為他們持續(xù)提升專業(yè)能力奠定制度基礎(chǔ)⑤。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革總體方案的內(nèi)容梳理

綜合習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的講話精神，王岐山書記在北京、山西、浙江就開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作調(diào)研時(shí)的談話，以及《方案》《決定》的主要內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)察體制改革總體方案的主要內(nèi)容可歸納為“3+2+1”。

所謂“3”，就是在頂層設(shè)計(jì)方面，有三項(xiàng)主要的制度安排。這三項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)也是三省市試點(diǎn)的規(guī)定性動(dòng)作。

一是改變隸屬關(guān)系。改革方案極大地調(diào)整了國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系，明確新型國(guó)家監(jiān)察組織即監(jiān)委會(huì)直接隸屬于本級(jí)人大，是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、腐敗預(yù)防機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，反貪偵查機(jī)關(guān)、瀆職侵權(quán)偵查機(jī)關(guān)、職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)關(guān)都是檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以中央為例，監(jiān)察部是正部級(jí)機(jī)構(gòu)，首長(zhǎng)是正部級(jí)官員；反貪總局是正廳級(jí)機(jī)構(gòu)，總局局長(zhǎng)是正廳級(jí)官員。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)及其隸屬關(guān)系，如圖1所示。

改革之后，監(jiān)委會(huì)的隸屬關(guān)系如圖2所示。此項(xiàng)改革不僅極大地提升了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的位階，還顯著地改變了我國(guó)的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)，將現(xiàn)有的“一府兩院制”調(diào)整為“一府一委兩院制”。監(jiān)委會(huì)直接向人大負(fù)責(zé)，成為位列于政府和兩院之間的國(guó)家機(jī)關(guān)。以中央為例，監(jiān)委會(huì)應(yīng)當(dāng)是副國(guó)級(jí)機(jī)構(gòu)，其首長(zhǎng)即監(jiān)委會(huì)主任將是副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。該項(xiàng)調(diào)整意味著，除了《決定》中提及的5部法律需要制定或修訂，憲法也需要修正。通俗地說，修正的一個(gè)主要目的就是要在憲法中為監(jiān)委會(huì)這個(gè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立“戶頭”。

圖1 我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其隸屬關(guān)系

圖2 監(jiān)委會(huì)隸屬關(guān)系

二是整合組織機(jī)構(gòu)。改革方案對(duì)現(xiàn)有的分散在政府和司法系統(tǒng)之內(nèi)的承擔(dān)國(guó)家監(jiān)察重要職責(zé)的多個(gè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的橫向整合。具體整合方案可簡(jiǎn)稱為“五合一”，就是將政府系統(tǒng)的監(jiān)察、預(yù)防和檢察院系統(tǒng)的反貪、反瀆、預(yù)防這5個(gè)機(jī)構(gòu)整合為監(jiān)委會(huì)1個(gè)機(jī)構(gòu)。伴隨該機(jī)構(gòu)整合方案的是，原來屬于上述5個(gè)機(jī)構(gòu)的職能、職責(zé)和職權(quán)，也一并轉(zhuǎn)移到監(jiān)委會(huì)。也就是說，原來分散在不同系統(tǒng)的打擊職務(wù)犯罪、執(zhí)行行政紀(jì)律的職權(quán)將統(tǒng)一由監(jiān)委會(huì)行使。

理論上，橫向整合可以有多個(gè)方案。整合幅度最小的是直接把行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)升格為監(jiān)委會(huì)，幅度最大的是在國(guó)家方案基礎(chǔ)上再把審計(jì)機(jī)構(gòu)也整合進(jìn)來⑥，中間則有不同的排列組合，即使是有實(shí)際意義的方案，也有6種之多。

三是“兩委”合署辦公。《方案》規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“兩委”）實(shí)行合署辦公。

中國(guó)特色有豐富的內(nèi)涵，但最核心的一條是：執(zhí)政黨和國(guó)家（以及社會(huì)）之間的關(guān)系。這種關(guān)系極為特殊，不同于絕大多數(shù)國(guó)家。在中國(guó)，執(zhí)政黨是國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，可以簡(jiǎn)稱為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家體制”。給定這個(gè)核心特色，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的監(jiān)督體系都將是黨內(nèi)監(jiān)督（或執(zhí)政黨權(quán)力監(jiān)督）和國(guó)家監(jiān)察（或國(guó)家權(quán)力監(jiān)督）并行分設(shè)的情形，如圖3所示。

圖3 執(zhí)政黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及其監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置

黨和國(guó)家分別實(shí)行各自的監(jiān)督體系，并不意味著在兩個(gè)監(jiān)督體系之間就不可以進(jìn)行協(xié)同或整合。1993年以來的紀(jì)檢和監(jiān)察合署辦公就是例證。實(shí)踐表明，合署辦公精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，人力資源得以統(tǒng)籌使用，從而降低了監(jiān)督成本，提高了黨紀(jì)和政紀(jì)的執(zhí)行效率。正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革，“兩委”合署辦公當(dāng)然也可以進(jìn)行試點(diǎn)。筆者基于相關(guān)研究所提出的一項(xiàng)基本政策建議就是對(duì)現(xiàn)有國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，包括橫向整合和縱向整合。其中，橫向整合方案就包括黨和國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)間的整合，而國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)就包括隸屬于行政系統(tǒng)的和隸屬于司法系統(tǒng)的⑦。

歷史地來看，這次“兩委”合署辦公的整合程度是最為徹底的。根據(jù)兩個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是否統(tǒng)一設(shè)置以及負(fù)責(zé)人是否為兩人，可以區(qū)分出四種合署模式，比較有實(shí)際意義的是3種。模式（1）：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是兩套，負(fù)責(zé)人是兩個(gè)。黨的十八大之前的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公大概就屬于這種模式。模式（2）：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是一套，負(fù)責(zé)人是兩個(gè)。黨的十八大之后的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公基本就屬于這種模式。模式（3）：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是一套，負(fù)責(zé)人是一個(gè)。此次“兩委”合署辦公就屬于這種模式⑧。由此可見，“兩委”合署辦公所選擇的模式使得“兩委”間實(shí)現(xiàn)了徹底的融合，真正實(shí)現(xiàn)了1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公時(shí)曾提出的“一套人馬兩塊牌子”的設(shè)想?！皟晌蓖耆诤现拢瑥臋C(jī)構(gòu)角度看，這個(gè)機(jī)構(gòu)既是黨的紀(jì)委，同時(shí)又是國(guó)家的監(jiān)委會(huì)。從個(gè)體角度看，在該機(jī)構(gòu)中工作的每一個(gè)人，自主要負(fù)責(zé)人開始，都同時(shí)擁有了雙重身份，既是黨的紀(jì)檢干部，同時(shí)又是國(guó)家監(jiān)察工作人員。

所謂“2”，就是對(duì)新成立的監(jiān)委會(huì)有兩項(xiàng)重要要求。一是能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督的全覆蓋；二是在組建監(jiān)委會(huì)時(shí)，要同步完成對(duì)監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，解決監(jiān)委會(huì)自身監(jiān)督問題。要求是明確的，但這兩項(xiàng)任務(wù)能否完成、如何完成都充滿著挑戰(zhàn)。

所謂“1”，是指一項(xiàng)層級(jí)設(shè)置方案，就是決定在哪些政府層級(jí)設(shè)立監(jiān)委會(huì)。國(guó)家的方案是在中央、省、市、縣四級(jí)政府設(shè)立監(jiān)委會(huì)。這與此前監(jiān)察、反貪等機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置方案是一致的。理論上，層級(jí)設(shè)置方案并非這一種，而是有多個(gè)選項(xiàng)。既可以往下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，覆蓋所有的政府層級(jí)；也可以往上收，只設(shè)到中央、省、市三級(jí)，或者中央、省兩級(jí)，甚至只在中央一級(jí)設(shè)立。每個(gè)方案都會(huì)有很多理由，但究竟哪個(gè)方案為最優(yōu)呢？例如，黨的紀(jì)委就設(shè)置到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，既然實(shí)行“兩委”合署辦公，就應(yīng)該在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置監(jiān)委會(huì)；中國(guó)自古就認(rèn)為縣級(jí)很重要，即所謂“郡縣治天下安”，何況此前監(jiān)察、反貪等機(jī)構(gòu)就設(shè)置到縣級(jí)；基于規(guī)模效應(yīng)原理，縱向整合監(jiān)督機(jī)構(gòu)將有利于形成更大的監(jiān)督效力。以某省為例，規(guī)模效應(yīng)的意思是說，如果能把該省原來計(jì)劃設(shè)置于100個(gè)縣市、10個(gè)地市的監(jiān)委會(huì)的所有人力、經(jīng)費(fèi)、權(quán)力資源都集中于1個(gè)省級(jí)監(jiān)委會(huì)，則對(duì)于全省的監(jiān)督效率通常要比該省設(shè)立111個(gè)監(jiān)委會(huì)要好，即“并攏五個(gè)手指形成拳頭會(huì)更有威力”。何況，縱向整合建議的價(jià)值將不限于規(guī)模效應(yīng)。由于我國(guó)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)化探索還未達(dá)到科學(xué)狀態(tài)，同級(jí)監(jiān)督總會(huì)打折扣。縱向整合后，盡管同級(jí)監(jiān)督仍會(huì)打折扣，但對(duì)下級(jí)政府及其公務(wù)人員的監(jiān)督效果就會(huì)改善很多。

此次國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容很豐富。上述“3+2+1”只是對(duì)改革方案的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行一個(gè)概要性的梳理。在這些內(nèi)容之外，還有兩點(diǎn)也值得提及。

一是改革的策略路徑選擇⑨。中央的選擇可概括為“三步走”：（1）先經(jīng)由《方案》和《決定》的特別授權(quán)⑩，選擇部分地方進(jìn)行體制改革的試點(diǎn)；（2）試點(diǎn)方案基本成熟后的普遍推廣；（3）修訂法律。這里所說的法律修訂，是指最后的正式實(shí)施。其實(shí)，法律修訂的準(zhǔn)備工作早就與改革謀劃同步開始了，也完全有可能與第二步同時(shí)完成。

與上述改革策略路徑選擇（簡(jiǎn)稱為路徑1）相對(duì)應(yīng)的，是另外一種（簡(jiǎn)稱為路徑2），可分這樣幾步：（1）先修訂法律，由于此次改革涉及面廣、幅度大，立法者也并不完全知道制度的具體設(shè)計(jì)是什么，所以修法只能是粗線條的。（2）按照法律的規(guī)定實(shí)施新的改革方案。（3）新的改革方案在實(shí)施中不斷調(diào)整、細(xì)化和完善。（4）再次修訂法律。由于新改革方案變更的地方比較多，幅度比較大，所以，再次修訂法律也將是不可避免的。

按照依法治國(guó)以及法治的原則，或許應(yīng)該選擇改革路徑2。但是，路徑2極可能導(dǎo)致欲速則不達(dá)，反而影響效率和效果。第一輪修法很可能就陷入一個(gè)曠日持久的爭(zhēng)議過程。特別是此次改革涉及面廣，比較復(fù)雜，路徑2的缺陷將更為突出。相比而言，路徑1的效率和效果都更好，立刻就看到了改革的成果。同時(shí)，經(jīng)由特別授權(quán)的改革試點(diǎn)也維護(hù)了現(xiàn)行法律制度的權(quán)威。

二是此次改革的試點(diǎn)方案。該方案有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：其一，在省本級(jí)和省域內(nèi)大跨度進(jìn)行改革試點(diǎn)具有標(biāo)志性意義。此次改革直接選擇了3個(gè)省市，且在這3個(gè)省市的省域內(nèi)大跨度展開試點(diǎn)。特別是包括省本級(jí)，且先從省本級(jí)開始。這在我國(guó)新時(shí)期的改革歷史上都是不多見的。以往最常見的情況是在縣市或地市層級(jí)進(jìn)行改革試點(diǎn)，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革試點(diǎn)也是如此。這種試點(diǎn)方案選擇不只是體現(xiàn)了中央推動(dòng)改革的決心，也更有利于在全國(guó)的推廣，推廣的速度也會(huì)大大提高。其二，試點(diǎn)地區(qū)的樣本選擇具有更好的代表性。中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃既包括幅員較小的城市區(qū)域，例如北京、上海、天津這樣的直轄市，也包括幅員較大的城市和農(nóng)村二元復(fù)合區(qū)域，例如所有省、自治區(qū)以及像重慶這樣的直轄市。就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度來看，中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃之間仍然存在著較大的差異，既包括發(fā)達(dá)的沿海、沿江地區(qū)，也包括發(fā)展相對(duì)滯后的廣大的中西部地區(qū)。這次選擇的試點(diǎn)樣本地區(qū)是北京、山西和浙江，兼顧了上述兩個(gè)主要方面的樣本分層。試點(diǎn)樣本的代表性越廣泛，意味著試點(diǎn)結(jié)果的可推廣性就越大。

二、國(guó)家改革方案的分析與評(píng)述

此次國(guó)家監(jiān)察體制改革步子很大，復(fù)雜程度很高，影響也將十分深遠(yuǎn)。中央《方案》認(rèn)為“是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”是確當(dāng)?shù)摹?duì)照緒言中提到的權(quán)力監(jiān)督理論框架，國(guó)家改革方案在一些重大的方面都取得了了不起的進(jìn)展，代表了科學(xué)與進(jìn)步，必將為實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的有效監(jiān)督，為最終解決我國(guó)的腐敗問題產(chǎn)生巨大的影響?？墒?，也存在一些薄弱或不足的方面，需要加以重視和解決。下面就分兩個(gè)方面予以分析和評(píng)述。

首先，改革所帶來的進(jìn)步與進(jìn)展是主要的，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.調(diào)整隸屬關(guān)系的改革，將顯著提升國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的有效性，使國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理化

調(diào)整國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系是此輪改革中意義最為重大的方面，改革方案是十分科學(xué)的，其價(jià)值也體現(xiàn)在多個(gè)方面。（1）使國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性都得到了極大的提升。改革把原來隸屬于政府行政系統(tǒng)或司法系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)調(diào)整為直接隸屬于本級(jí)人大。這項(xiàng)改革有兩個(gè)效果：一是國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺乏的問題得到了解決；二是國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的位階或權(quán)威性得到了顯著的提升。獨(dú)立性條件是有效監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的重要保障。權(quán)威性提升將使監(jiān)督范圍大為擴(kuò)展，為國(guó)家權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。改革前，由于監(jiān)督權(quán)隸屬于行政系統(tǒng)或司法系統(tǒng)，全覆蓋在系統(tǒng)內(nèi)都存在現(xiàn)實(shí)困難，全覆蓋所有國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員就更加不可能。（2）使我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)在頂層上實(shí)現(xiàn)了科學(xué)化。近現(xiàn)代以來，人類文明所取得的一大飛躍是以分權(quán)替代集權(quán)，而分權(quán)的一個(gè)普遍模式是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離。在黨的十七大報(bào)告中，也已經(jīng)明確提出要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，只是一直還停留在理論層面，而沒有反映在實(shí)際的制度創(chuàng)新層面。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革當(dāng)屬首開先河。改革前，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“權(quán)力過分集中”的特征。之所以如此，主要是由于監(jiān)督權(quán)隸屬于行政權(quán)或司法權(quán)，處于明顯弱勢(shì)的地位。改革后，監(jiān)委會(huì)所代表的監(jiān)督權(quán)與政府行政系統(tǒng)所代表的執(zhí)行權(quán)徹底平行，由此首度實(shí)現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上的合理化與科學(xué)化。有關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的細(xì)致討論可參見筆者的相關(guān)研究成果?。（3）使我國(guó)反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了合理化。反腐敗權(quán)力尤其是其中的調(diào)查權(quán)、處置權(quán)等，都是非常重要的權(quán)力，可限制人身自由，可做出刑事處罰甚至剝奪人的生命等。一旦被濫用，后果嚴(yán)重、危害極大。鑒于此，世界各國(guó)大都對(duì)反腐敗權(quán)力再次進(jìn)行拆分，通行的做法是實(shí)行調(diào)查權(quán)（偵查權(quán)）、起訴權(quán)（檢控權(quán)）、審判權(quán)（裁判權(quán)、審理權(quán)）相分離。改革前，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)就同時(shí)擁有偵查權(quán)和起訴權(quán)，即不少專家批評(píng)的“自偵自訴”問題。其實(shí)，還有“自批”問題，因?yàn)闄z察院還有批準(zhǔn)逮捕權(quán)。這是很不合理的。改革后，涉及腐敗犯罪或其他職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)將轉(zhuǎn)移到監(jiān)委會(huì)，且監(jiān)委會(huì)主要行使調(diào)查權(quán)；而檢察院主要行使起訴權(quán)，從而使我國(guó)的反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了合理化。這將顯著降低濫用反腐敗權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。

2.整合組織機(jī)構(gòu)的改革，將使反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的效率大為提升

整合國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)是本輪改革中意義第二大的改革內(nèi)容。我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)體制上的一大問題就是由于“條塊分割”?而帶來的反腐敗機(jī)構(gòu)數(shù)量過于龐大、監(jiān)督資源過于分散。本次改革實(shí)行“五合一”，將使中央、省、市、縣四級(jí)原來約16000個(gè)機(jī)構(gòu)縮減為約3200個(gè)?，這是相當(dāng)可觀的。機(jī)構(gòu)的整合將使分散的人力等資源得到集中，從而更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。此外，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少后，分配于領(lǐng)導(dǎo)、管理崗位的編制數(shù)量就會(huì)減少，從而保證有更多的人力資源分配于業(yè)務(wù)工作，這也有助于效率的提升。

其實(shí)，更高的效率效應(yīng)源于整合組織機(jī)構(gòu)所帶來的紀(jì)律和法律的同步執(zhí)行。在治理腐敗和監(jiān)督權(quán)力方面，我國(guó)一直實(shí)行法律和紀(jì)律并重的戰(zhàn)略。從執(zhí)行角度來看，我國(guó)普遍采用的是“紀(jì)在法前”，即紀(jì)律和法律是“串行”關(guān)系。之所以出現(xiàn)這種情況，固然有我國(guó)重視紀(jì)律的因素，但主要還是由于紀(jì)律和法律的執(zhí)行分屬于兩個(gè)系統(tǒng)。典型的情況是，一個(gè)涉嫌腐敗犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，必須先經(jīng)過紀(jì)律審查環(huán)節(jié)，之后再移交司法機(jī)關(guān)。移交司法機(jī)關(guān)后，轉(zhuǎn)換證據(jù)和補(bǔ)充偵查都另外需要時(shí)間。這必然人為地延長(zhǎng)了調(diào)查腐敗的時(shí)間，降低了打擊腐敗的效率，懲治腐敗的震懾效應(yīng)也會(huì)因此大打折扣。如果能夠通過機(jī)構(gòu)整合改革，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律的同步執(zhí)行，即把紀(jì)律和法律調(diào)整為“并行”關(guān)系，無疑將使反腐敗效率大大提升。我國(guó)反腐敗實(shí)踐早就一再證明，紀(jì)檢和檢察成立聯(lián)合專案組進(jìn)行案件調(diào)查，必然是效率更高、威力更大。

此次機(jī)構(gòu)整合改革，客觀上使紀(jì)律和法律的同步執(zhí)行成為輕而易舉的事情。在邏輯上，紀(jì)律和法律完全可以同步執(zhí)行。對(duì)于一個(gè)涉嫌違紀(jì)或違法的人員而言，其所存在的不當(dāng)行為是給定的，調(diào)查所需要的專業(yè)能力也是相同的，完全可以同步進(jìn)行調(diào)查。至于這些不當(dāng)行為是不是違紀(jì)或違法、如何處置，則可在調(diào)查完成之后，分別依照紀(jì)律和法律規(guī)定予以裁量。

同理，“兩委”合署辦公也是類似的橫向機(jī)構(gòu)整合改革，實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的更大范圍的整合，也應(yīng)有類似的提升效率的效果。

最后需要說明的是，中央的橫向整合方案是最優(yōu)的。該方案把國(guó)家層面承擔(dān)反腐敗和權(quán)力監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)都一次性地進(jìn)行了整合。或許有人認(rèn)為，如果能把審計(jì)機(jī)構(gòu)整合進(jìn)來會(huì)更好。但筆者并不贊同這種主張，理由是審計(jì)工作既專又特。所謂專，是說審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)很專，完全聚焦于財(cái)務(wù)一個(gè)方面。雖然很多審計(jì)工作可能發(fā)現(xiàn)并獲得腐敗行為的財(cái)務(wù)證據(jù)，但這和腐敗行為的全面調(diào)查還是兩回事。所謂特，是說審計(jì)業(yè)務(wù)不僅包括問題審計(jì)，還包括績(jī)效審計(jì)。后者則與腐敗無關(guān)。正因?yàn)槿绱?，絕大多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立設(shè)置的。

盡管好的方面是主要的，但從中央的《方案》來看，還存在一些薄弱或不足的方面，主要是以下五個(gè)方面：第一，監(jiān)委會(huì)的獨(dú)立性還有待拓展和落實(shí)。雖然中央《方案》在加強(qiáng)監(jiān)委會(huì)獨(dú)立性方面進(jìn)展很大，但對(duì)獨(dú)立性提升所能達(dá)到的程度還不能估計(jì)太高。主要原因有二：一是中央《方案》在獨(dú)立性方面的規(guī)定并不全面。中央《方案》主要只是解決了機(jī)構(gòu)維度的獨(dú)立，但在人事和預(yù)算兩個(gè)方面并沒有明確涉及。既然沒有規(guī)定，在人事和預(yù)算方面的制度安排可能還會(huì)沿用傳統(tǒng)的一套做法。其中，拖后腿的可能主要還在人事方面。監(jiān)委會(huì)的全體人員可劃分為兩部分，首長(zhǎng)和其他人員。首長(zhǎng)的獨(dú)立任命對(duì)于獨(dú)立性的影響尤為顯著。新加坡貪污調(diào)查局局長(zhǎng)的任命和使用就有所謂的“雙鑰匙機(jī)制”（Two-key System）經(jīng)驗(yàn)。該局局長(zhǎng)由新加坡總統(tǒng)任命，工作則由總理領(lǐng)導(dǎo)。這么做的主要目的就是為了確保局長(zhǎng)的獨(dú)立性，使其減少因?yàn)楦矣诒O(jiān)督和執(zhí)法而職位不保的擔(dān)心。萬一總統(tǒng)和總理兩人之中有一人有問題，局長(zhǎng)也可在另一位領(lǐng)導(dǎo)的支持下，繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)貪污調(diào)查局發(fā)揮監(jiān)督作用。這就好比人們一般都會(huì)為自家大門配兩把鑰匙，一把丟了還有另一把備用，確保能進(jìn)家門。所謂“雙鑰匙機(jī)制”，也就是這個(gè)道理。

第二個(gè)原因則和“兩委”合署辦公模式選擇有關(guān)。“兩委”是應(yīng)當(dāng)實(shí)行合署辦公，這也是筆者多年以來的政策建議。但暫時(shí)來看，選擇合署模式（2）可能是比較好的，而不是模式（3）。選擇模式（3）應(yīng)有一個(gè)前提條件，那就是紀(jì)委的獨(dú)立性能達(dá)到和監(jiān)委會(huì)同樣的程度。從監(jiān)委會(huì)主任選任的角度就能看得更清楚一些。三個(gè)試點(diǎn)省市的監(jiān)委會(huì)已經(jīng)掛牌成立，三位主任也都經(jīng)各自?。ㄊ校┤舜筮x任確定。按照中央方案，三位主任的人選其實(shí)早已確定，就是三個(gè)省市的紀(jì)委書記。如果紀(jì)委書記人選被調(diào)整，則監(jiān)委會(huì)主任人選也就同時(shí)調(diào)整了。這意味著，監(jiān)委會(huì)主任的獨(dú)立性取決于紀(jì)委書記的獨(dú)立性。倘若選擇合署模式（2），則監(jiān)委會(huì)主任的選任就不必完全和紀(jì)委書記人選捆綁在一起，而可有其他獨(dú)立性選擇。

第二，監(jiān)督全覆蓋還有待系統(tǒng)改革予以支撐。此次改革調(diào)整國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系之后，就為監(jiān)委會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)于所有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督全覆蓋奠定了重要的基礎(chǔ)。監(jiān)督全覆蓋的本意應(yīng)當(dāng)是要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督或監(jiān)督到位。然而，監(jiān)督全覆蓋并不意味著就能有效監(jiān)督或監(jiān)督到位。為了說明問題，有必要從兩個(gè)維度來看待或評(píng)價(jià)權(quán)力監(jiān)督問題：一是“量”的維度，二是“質(zhì)”的維度。量的維度是指監(jiān)督的范圍及其大小。如果一個(gè)監(jiān)督對(duì)象還處于監(jiān)督范圍之外，那肯定是監(jiān)督不了的。從這個(gè)意義上說，能否實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋也很重要。質(zhì)的維度是指一個(gè)監(jiān)督對(duì)象在納入監(jiān)督范圍以后，是否真能受到監(jiān)督，或說監(jiān)督是否真的起到作用。顯然，這個(gè)維度同樣甚至更加重要。

比較肯定的是，此次國(guó)家監(jiān)察體制改革可以實(shí)現(xiàn)量的維度的監(jiān)督全覆蓋，但質(zhì)的維度就不一定了，至少在這方面不能過于樂觀。這方面的教訓(xùn)并不遙遠(yuǎn)。法律規(guī)定，只要是職務(wù)犯罪分子，包括腐敗犯罪分子，司法機(jī)關(guān)都可監(jiān)督?；诖朔梢?guī)定，是實(shí)現(xiàn)了量的維度的監(jiān)督全覆蓋。但人們都知道，這方面的無效監(jiān)督仍普遍存在。司法監(jiān)督有這種情況，難道換作監(jiān)委會(huì)來監(jiān)督就不存在了？我國(guó)的監(jiān)督體制比較復(fù)雜，改革創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)，至少不應(yīng)簡(jiǎn)單化。能否實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的全覆蓋，不僅取決于國(guó)家監(jiān)察體制的改革，還取決于黨內(nèi)監(jiān)督體制的改革，以及司法體制的改革。特別是在“兩委”合署辦公選擇模式（3）的情況下，國(guó)家監(jiān)察的有效性就必然受到黨內(nèi)監(jiān)督有效性的制約。

第三，監(jiān)委會(huì)自身監(jiān)督還有待落實(shí)。確保反腐敗機(jī)構(gòu)自身的廉潔是成功肩負(fù)起反腐敗責(zé)任的重要前提。在中央《方案》中已經(jīng)明確提出了解決監(jiān)委會(huì)自身監(jiān)督問題的要求，但主要還停留于宏觀層面，具體的、有效的措施還比較缺乏。對(duì)于監(jiān)委會(huì)自身監(jiān)督問題，必須高度重視并盡快予以解決。特別是在“兩委”合署辦公且徹底融合的情況下，解決這個(gè)問題就更加緊迫，而且要“兩委”監(jiān)督問題一體考慮、同步解決。之所以說緊迫，主要是擔(dān)心紀(jì)委權(quán)力的可能擴(kuò)張所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果紀(jì)委自身監(jiān)督問題得不到解決，紀(jì)委權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)就很大。而在“兩委”合署辦公體制下，如此權(quán)力擴(kuò)張的危險(xiǎn)就更大。在紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公的情況下，兩者執(zhí)行的都是紀(jì)律，紀(jì)委權(quán)力擴(kuò)張的危害還小一些。而在“兩委”合署辦公的情況下，由于監(jiān)委會(huì)不僅執(zhí)行行政紀(jì)律，還增加了執(zhí)行法律的權(quán)力，倘若紀(jì)委權(quán)力擴(kuò)張而沒有監(jiān)督措施，危害就一定會(huì)更大。

黨的十八大以來，如何監(jiān)督監(jiān)督者的議題受到領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要解決好誰來監(jiān)督紀(jì)委的問題”，王岐山書記多次講到“信任不能代替監(jiān)督”。在監(jiān)督制度創(chuàng)新層面，一些措施也陸續(xù)出臺(tái)，包括在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)增設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，制定《紀(jì)檢機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》等。但這些都屬于內(nèi)部監(jiān)督措施。在邏輯上，如果缺乏有效的外部監(jiān)督，僅靠?jī)?nèi)部監(jiān)督是不可靠的，盡管內(nèi)部監(jiān)督也有其存在的重要價(jià)值。

第四，監(jiān)委會(huì)的專業(yè)化建設(shè)還有待提上日程。反腐敗官員必須具備很高的專業(yè)能力，這需要反腐敗機(jī)構(gòu)的職業(yè)化和專業(yè)化制度安排來予以保障?？墒?，有關(guān)專業(yè)化建設(shè)，在中央的改革試點(diǎn)方案中基本上還屬空白。如果是這樣，就難免出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的情況，即新的監(jiān)委會(huì)仍沿用舊的行政化導(dǎo)向的人事管理制度。專業(yè)化建設(shè)不僅是加強(qiáng)反腐敗工作的客觀需要，在將全體檢察官整合進(jìn)來的情況下，也自然成為他們的現(xiàn)實(shí)愿望。盡管仍帶有強(qiáng)烈的行政化色彩，但畢竟已經(jīng)在檢察院系統(tǒng)實(shí)行了檢察官制度。一旦失去檢察官身份，而沒有新的類似的人事制度安排予以接續(xù)，這些檢察官一定會(huì)產(chǎn)生不小的心理落差。因此，盡快在監(jiān)委會(huì)實(shí)行專業(yè)化，也是凝聚人心的現(xiàn)實(shí)需要。

第五，層級(jí)設(shè)置方案還有待優(yōu)化。前面已經(jīng)提及，就此次監(jiān)察體制改革中的機(jī)構(gòu)整合方案來看，橫向整合是最優(yōu)的，但縱向整合就不一定了。多年以來，一個(gè)毋庸置疑的事實(shí)是，越往基層，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗方面的效率就越低。一個(gè)主要的指標(biāo)就是，投入相同數(shù)量的紀(jì)檢干部，在相同長(zhǎng)度的時(shí)間段內(nèi)，查辦腐敗案件的數(shù)量呈現(xiàn)出顯著的層級(jí)遞減趨勢(shì)。其背后的原因主要是兩個(gè)：一是越往基層，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的規(guī)模越小，從而背離了規(guī)模效應(yīng)。至于到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，紀(jì)委的實(shí)際工作人員不過一兩人，查辦案件的最低人數(shù)都達(dá)不到，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的辦案量幾近于零。二是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性依然不足。這導(dǎo)致同級(jí)監(jiān)督依然存在困難。層級(jí)越往下，可監(jiān)督的下級(jí)越少，能夠發(fā)揮監(jiān)督作用的空間就越小?？v向整合則可在這兩個(gè)方面都能發(fā)揮出改進(jìn)的效應(yīng)。因此，監(jiān)委會(huì)層級(jí)設(shè)置的最優(yōu)化方向一定不是將監(jiān)委會(huì)繼續(xù)往下延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而是往上整合。一個(gè)比較肯定的結(jié)論是，設(shè)置到縣一級(jí)也不是最優(yōu)的。我國(guó)雖然地域遼闊，但設(shè)3000多個(gè)監(jiān)委會(huì)肯定還是多了。全世界國(guó)家不論大小，反腐敗機(jī)構(gòu)數(shù)量都沒有我國(guó)這么龐大的。如果算上紀(jì)委，那數(shù)量就更不得了。因此，紀(jì)委的數(shù)量也應(yīng)當(dāng)通過縱向整合的方法予以減少。新加坡和我國(guó)香港都只設(shè)一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)且獲得成功的案例值得重視。少設(shè)一些機(jī)構(gòu)，適當(dāng)安排一些派出機(jī)構(gòu)，效率會(huì)更高。香港廉政公署在不同地方設(shè)7個(gè)分區(qū)辦事處。各分區(qū)辦事處都直屬廉政公署，且僅承擔(dān)一些專門的工作任務(wù)。試想，如果香港不是只設(shè)一個(gè)廉政公署，而是有10個(gè)、100個(gè)，那效率肯定會(huì)大大下降。

上述五個(gè)方面是主要的不足，但還不是全部。例如，給予監(jiān)委會(huì)的授權(quán)是否充分，以確保其權(quán)威性足夠呢？原來授予檢察院反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的權(quán)力就不足夠，轉(zhuǎn)隸之后，最大可能的情況是僅僅把原有的權(quán)力予以轉(zhuǎn)移，甚至還可能做減法。如果是這樣，監(jiān)委會(huì)的權(quán)威性也就繼續(xù)成為一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。總之，一項(xiàng)重大的改革好比一項(xiàng)復(fù)雜的工程，寧可考慮得細(xì)致一些，總比粗枝大葉，盲目自大，貽誤反腐敗大業(yè)來得好。

三、完善國(guó)家改革方案的思路與建議

國(guó)家改革方案還存在一些薄弱環(huán)節(jié)或不足方面，需要進(jìn)一步拓展、細(xì)化或完善。針對(duì)前面的分析，本文針對(duì)性地提出以下思路和建議。

第一，需要重視和解決監(jiān)委會(huì)在人事和預(yù)算方面的獨(dú)立問題。這里主要討論人事獨(dú)立且主要聚焦于監(jiān)委會(huì)首長(zhǎng)的選任。在“兩委”合署辦公情況下，需要將“兩委”納入進(jìn)來統(tǒng)一考慮，而不能只考慮監(jiān)委會(huì)一方。雖然“兩委”合署辦公是中央改革方案的頂層設(shè)計(jì)，但合署的模式可以選擇。建議選擇模式（2）。一旦監(jiān)委會(huì)主任人選并不必然是同級(jí)的紀(jì)委書記，就有了拓展獨(dú)立性的選擇空間。例如，仍堅(jiān)持黨管干部的原則，監(jiān)委會(huì)主任的候選人仍由各級(jí)黨委推薦，但候選人應(yīng)不少于2個(gè)。黨委在完成主任候選人推薦工作之后，再交由同級(jí)人大經(jīng)差額選舉產(chǎn)生。另外，還可為主任的罷免設(shè)置比較高的門檻。例如，黨委或人大均可提出罷免動(dòng)議，但正式罷免需經(jīng)人大常委會(huì)甚至人大全體會(huì)議2/3以上的多數(shù)同意方能罷免。罷免之后，黨委再按照上述規(guī)則推薦新的候選人。

第二，系統(tǒng)改革監(jiān)督制度以保障監(jiān)委會(huì)有效監(jiān)督權(quán)力的全覆蓋。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革邁出了一大步，但權(quán)力監(jiān)督問題的解決，還有賴于系統(tǒng)性的監(jiān)督體制改革。鑒于中國(guó)實(shí)行黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家體制，因此，深化黨內(nèi)監(jiān)督改革以實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨權(quán)力的有效監(jiān)督就具有更大的指標(biāo)性意義。此輪國(guó)家監(jiān)察體制改革已經(jīng)為深化黨內(nèi)監(jiān)督體制改革開出了“良方”，幾乎可以“依葫蘆畫瓢”，在執(zhí)政黨權(quán)力頂層實(shí)行結(jié)構(gòu)化改革，進(jìn)而徹底變革紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。在黨內(nèi)監(jiān)督體制改革的基礎(chǔ)上，再行深化司法體制改革、實(shí)現(xiàn)法治，則“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的終極目標(biāo)將可實(shí)現(xiàn)。

第三，通過強(qiáng)化外部監(jiān)督以解決監(jiān)委會(huì)自身監(jiān)督的問題。黨的十八大以來，紀(jì)委在內(nèi)部監(jiān)督方面已經(jīng)采取了一系列措施，預(yù)計(jì)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的趨勢(shì)還會(huì)繼續(xù)。在“兩委”合署辦公體制下，紀(jì)委的內(nèi)部監(jiān)督自然也會(huì)延伸到監(jiān)委會(huì)?？傊O(jiān)委會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督是有基礎(chǔ)的，主要缺乏的還是外部監(jiān)督。外部監(jiān)督需要具體化而不是大而化之。不能認(rèn)為監(jiān)委會(huì)向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，每年向人大報(bào)告一次工作，監(jiān)督問題就能解決。如果是這樣，同樣向人大負(fù)責(zé)的政府和兩院早就不存在監(jiān)督問題了。建議在人大內(nèi)成立專門委員會(huì)，成員除了人大代表，甚至還可對(duì)外開放，吸納政府和社會(huì)的專門人員，組成強(qiáng)有力的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督。此外，對(duì)反腐敗權(quán)力實(shí)行分權(quán)也是有效的外部監(jiān)督機(jī)制。此次監(jiān)察體制改革，已經(jīng)在法律執(zhí)行方面確立起了分權(quán)架構(gòu)，即調(diào)查、起訴、審判權(quán)相分離。在“兩委”合署辦公體制下，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)權(quán)力過分集中這個(gè)老問題也必然會(huì)成為一個(gè)新問題。紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)權(quán)力同樣也應(yīng)該實(shí)行相對(duì)分權(quán)。一個(gè)可行的改革方案是紀(jì)委和監(jiān)委會(huì)僅行使違紀(jì)行為的調(diào)查權(quán)，紀(jì)律處分的審理權(quán)和決定權(quán)則一并移交到黨委和政府。黨委的組織部門和政府的人事部門可分別協(xié)助黨委和政府承擔(dān)具體的工作。

第四，通過職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)促進(jìn)監(jiān)委會(huì)工作人員專業(yè)能力的提升。相關(guān)建議主要有三點(diǎn)：一是監(jiān)委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要基于職能分工來設(shè)置。例如，所有承擔(dān)調(diào)查工作的人員都應(yīng)當(dāng)屬于一個(gè)職能部門，而不能把調(diào)查部門拆分為若干個(gè)。基于職能分工，相比于原來的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量將大為減少，三五個(gè)足夠。二是要設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列，并確保大部分監(jiān)委會(huì)工作人員都能納入專業(yè)技術(shù)通道。一個(gè)具體的建議就是設(shè)立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度。在統(tǒng)一的監(jiān)察官名目下，根據(jù)反腐敗工作的專業(yè)需要，設(shè)立調(diào)查、監(jiān)督與預(yù)防、廉潔教育等三大職系。三是為專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度建立相關(guān)的配套制度。例如，建立相應(yīng)的人事招聘、培訓(xùn)、晉升、薪酬等制度，從而使監(jiān)察官工作有吸引力，有利于其專業(yè)能力的不斷精進(jìn)。

第五，通過縱向整合以優(yōu)化監(jiān)委會(huì)的層級(jí)設(shè)置方案。借鑒國(guó)境外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，考慮規(guī)模效應(yīng)，筆者認(rèn)為最優(yōu)的層級(jí)設(shè)置方案應(yīng)當(dāng)是僅在中央和省兩級(jí)設(shè)立監(jiān)委會(huì)。這就是說，一個(gè)省僅設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)委會(huì)。這相當(dāng)于把原來一個(gè)省內(nèi)的所有地市和縣市的監(jiān)委會(huì)都縱向整合到省一級(jí)，最終全國(guó)共設(shè)32個(gè)監(jiān)委會(huì)（1個(gè)國(guó)家監(jiān)委會(huì)和31個(gè)省級(jí)監(jiān)委會(huì)），而不是3200多個(gè)。3200多個(gè)監(jiān)委會(huì)還是太多了；但如果全國(guó)只設(shè)1個(gè)監(jiān)委會(huì)，則這個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模就太大了，既不利于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理，也不利于照顧各省區(qū)市的情況。在一個(gè)省域僅設(shè)一個(gè)監(jiān)委會(huì)的情況下，鑒于省域地域仍然遼闊，可以基于地理空間分布，在省域內(nèi)設(shè)立若干個(gè)派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，接受省級(jí)監(jiān)委會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)，也僅承擔(dān)一些專門的工作任務(wù)。如果說我國(guó)內(nèi)地的省域還有些特殊的話，像北京、上海、天津這樣以城市區(qū)域?yàn)橹鞯闹陛犑校透欣碛蓛H設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)委會(huì)。在改革試點(diǎn)階段，可以有不同的模式。在對(duì)不同的模式進(jìn)行試點(diǎn)之后，再來評(píng)判到底是哪種模式效果更好。例如，在一個(gè)省域的部分地市、縣市、市轄區(qū)設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)委會(huì)，而在其他地方則實(shí)行省級(jí)監(jiān)委會(huì)直管。

國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)十分重大的改革，此番改革又邁出了巨大的一步。在改革方案設(shè)計(jì)上需要細(xì)而又細(xì)、慎而又慎，在改革試點(diǎn)階段非常有必要就多種方案、多種模式展開試驗(yàn)。只有這樣，才能凸顯試點(diǎn)的價(jià)值，有利于最終形成一個(gè)更優(yōu)的方案。

注釋：

①王岐山書記在北京、山西、浙江就開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作調(diào)研時(shí)指出，“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)”。參見央視網(wǎng)：http：//news.cctv.com/2016/11/25/ARTIxjzhNUXWHvHo3l7yfeWq16 1125.shtml，2016年11月25日。

②就國(guó)家權(quán)力專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)這一定位而言，監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是所有的“國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員”，也就是習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委六次全會(huì)講話中提到的“全覆蓋”范圍。而作為專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象就不限于此，而需要擴(kuò)展到所有可能發(fā)生腐敗的機(jī)構(gòu)和人員，這就包括幾乎所有的企業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域及其工作人員。工業(yè)革命以來，伴隨著勞動(dòng)分工和專業(yè)化的快速發(fā)展，委托-代理關(guān)系日益廣泛，早已不限于政府領(lǐng)域。因此，以“委托權(quán)力”取代“公共權(quán)力”來定義腐敗就成為一個(gè)必然要求。二戰(zhàn)以后，在越來越多的國(guó)家和地區(qū)，私營(yíng)部門腐敗的增量已經(jīng)超過了公共部門。至于在新加坡和我國(guó)香港，政府腐敗早已得到很好的治理，但私營(yíng)部門腐敗仍處于發(fā)展態(tài)勢(shì)。其實(shí)，多年以來，我國(guó)內(nèi)地也有類似現(xiàn)象，僅就商業(yè)賄賂來看，也呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)。在我國(guó)，政府和社會(huì)也越來越達(dá)成共識(shí)，僅就發(fā)生在政府和企業(yè)之間的權(quán)錢交易式腐敗而言，倘若僅打擊主要作為受賄方的政府官員，而不嚴(yán)懲主要作為行賄方的企業(yè)或企業(yè)人員，賄賂將無法得到控制。

③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書館1961年版。

④《列寧全集》第39卷，人民出版社1986年版，第228頁。

⑤任建明、張君翼：《中國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)改革研究——基于中國(guó)香港和中國(guó)內(nèi)地間的比較》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期。

⑥在前幾年的“大部制”改革潮流中，個(gè)別地方已經(jīng)將監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行了合并。也有一些專家提出在監(jiān)督體制整合改革中合并審計(jì)機(jī)關(guān)的建議。

⑦?孫道祥、任建明等：《中國(guó)特色反腐倡廉理論研究》，中國(guó)方正出版社2011年版。

⑧地方和中央可能會(huì)有所不同。省和省以下地方，紀(jì)委書記和監(jiān)委會(huì)主任就是同一個(gè)人。而在中央，監(jiān)委會(huì)主任可能不是由中央紀(jì)委書記直接兼任，而是由中央紀(jì)委的“二把手”，即任中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記的那個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任。當(dāng)然，由中央紀(jì)委書記直接兼任監(jiān)委會(huì)主任也是可以的。

⑨此處使用的改革“策略路徑選擇”與中央文件中使用的改革“路線圖”提法的含義大體一致。

⑩經(jīng)過特別授權(quán)實(shí)施改革，應(yīng)當(dāng)是一條十分重要的經(jīng)驗(yàn)。這樣做，既維護(hù)了原有法律的權(quán)威，也有利于推動(dòng)改革——相當(dāng)于授予改革試點(diǎn)地方一把“尚方寶劍”，有利于克服既得利益者的阻力。此次由黨中央和全國(guó)人大分別授權(quán)，在新時(shí)期的改革歷史上也是比較少見的。

?任建明：《決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制約與協(xié)調(diào)——十七大以來的理論與實(shí)踐》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年第11期上。

?根據(jù)截至2014年年底我國(guó)全國(guó)行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)資料，計(jì)有省區(qū)市31個(gè)（不含港澳臺(tái)）、地市333個(gè)、縣市2854個(gè)，合計(jì)3218個(gè)。

2017-02-14

北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會(huì)2016年度重大研究課題項(xiàng)目

1.任建明，男，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，哲學(xué)博士，主要從事廉政建設(shè)、政府管理、公共組織領(lǐng)導(dǎo)研究；2.楊夢(mèng)婕，女，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事行政管理、學(xué)術(shù)腐敗研究。