薛彤彤，牛朝輝

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度

薛彤彤1，牛朝輝2

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

以中共中央和全國(guó)人大的相關(guān)方案和決定①為標(biāo)志，國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。其中，干部人事管理制度是改革的重要內(nèi)容。它面臨的是繼續(xù)實(shí)行傳統(tǒng)的行政化導(dǎo)向模式，還是采納新的專業(yè)化導(dǎo)向模式的問(wèn)題。后者是本文的核心議題，也是為國(guó)家監(jiān)察體制改革所提出的核心建議。

首先，建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度是十分必要的。第一，它是“工業(yè)革命”以來(lái)勞動(dòng)分工和專業(yè)化發(fā)展的普遍要求。工業(yè)革命促使勞動(dòng)分工精細(xì)化。政府管理同樣也隨著勞動(dòng)分工的演進(jìn)而日益成為一項(xiàng)高度專業(yè)化的工作，需要由專業(yè)的人才隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)。第二，反腐敗工作本身的復(fù)雜性和專業(yè)性，需要以專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度為保障。腐敗犯罪主體大多具有較高的知識(shí)水平和社會(huì)地位，加之腐敗形式、途徑的多樣化以及腐敗本身的隱蔽性特點(diǎn)，使得反腐敗工作具有相當(dāng)高的復(fù)雜性。這些都對(duì)反腐敗人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求。2016年11月，王岐山書(shū)記在北京、山西、浙江調(diào)研時(shí)將監(jiān)委會(huì)定位為“（專門(mén)的）反腐敗機(jī)構(gòu)”。這意味著，建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度以促進(jìn)反腐人員的專業(yè)能力，已成為改進(jìn)反腐敗工作的重要前提條件。第三，建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度是轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委會(huì)的一眾檢察官的自然期盼。此次國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了大幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和整合。其中，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局將轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委會(huì)，約1/3的檢察官將調(diào)整到新機(jī)構(gòu)。我國(guó)檢察系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)行了多年的國(guó)家檢察官制度，有明確的檢察官序列，如果不建立對(duì)等的專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度，這些檢察官必然會(huì)產(chǎn)生巨大的心理落差。因此，及早建立國(guó)家監(jiān)察官制度也是凝聚人心、減少改革阻力的現(xiàn)實(shí)需要。

其次，在我國(guó)建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度是完全可行的?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》②有關(guān)公務(wù)員分類中已明確包括“專業(yè)技術(shù)類”③；《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》中具體設(shè)置了專業(yè)序列通道④；我國(guó)的法官、檢察官也都建立了專業(yè)化的人員序列，實(shí)行了類似的人事制度；部分地區(qū)，如深圳市已經(jīng)進(jìn)行了“去行政化”的公務(wù)員制度改革與探索。這些都為建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度提供了依據(jù)和借鑒。

一、我國(guó)內(nèi)地公務(wù)員以及反腐敗機(jī)構(gòu)行政化導(dǎo)向的干部人事管理制度及其缺陷

我國(guó)內(nèi)地公務(wù)員以及反腐敗機(jī)構(gòu)的人事管理制度，“官本位”與行政化特征較為明顯。

第一，行政領(lǐng)導(dǎo)干部在公共部門(mén)人員總數(shù)中占比過(guò)大。以我國(guó)重要的反腐機(jī)構(gòu)中央紀(jì)委和監(jiān)察部（簡(jiǎn)稱委部機(jī)關(guān)）為例，委部機(jī)關(guān)下設(shè)27個(gè)職能部門(mén)，其中承擔(dān)案件審查職能的紀(jì)檢監(jiān)察室有12個(gè)；另外還設(shè)有9個(gè)直屬單位，47個(gè)派駐機(jī)構(gòu)。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了職能和專業(yè)分工的需要。隨著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，行政領(lǐng)導(dǎo)職位的數(shù)量將成倍增加。在委部機(jī)關(guān)的1100多人中，僅處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部就接近總?cè)藬?shù)的一半。

第二，綜合管理類公務(wù)員的晉升考核缺乏明確的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，行政職務(wù)成為決定公職人員晉升、薪酬、福利的主導(dǎo)因素。內(nèi)地綜合管理類公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列⑤，每一級(jí)職務(wù)層次都對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別（見(jiàn)表1）?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》中雖然規(guī)定實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度，但實(shí)際上，級(jí)別被嚴(yán)重弱化，無(wú)論是權(quán)力、地位還是工資、津貼、福利，主要都取決于公務(wù)員的行政職務(wù)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。職務(wù)晉升的條件和考核標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏對(duì)專業(yè)素養(yǎng)的具體要求和明確規(guī)定。我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和職務(wù)晉升主要依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》⑥來(lái)進(jìn)行。該條例第五章第二十七條規(guī)定，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選的考察內(nèi)容包括德、能、勤、績(jī)、廉五大方面，但缺乏對(duì)“能”的具體考察標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)際操作中主要還是用“績(jī)”來(lái)代替對(duì)“能”的考察。

綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列也呈現(xiàn)出明顯的行政化特征。起初，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的設(shè)置本意是為了解決某些責(zé)任較大，特別是分管的業(yè)務(wù)方向?qū)ζ涔芾韺?duì)象有較大的檢查、監(jiān)督和管理權(quán)，又在本機(jī)關(guān)不負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的公務(wù)員和一些擔(dān)任專業(yè)技術(shù)職務(wù)的公務(wù)員的待遇⑦問(wèn)題。但這一職務(wù)序列并未朝著專業(yè)化的方向發(fā)展。如表1所示，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列只在廳局級(jí)以下設(shè)置，被嚴(yán)重“矮化”，其人數(shù)僅占公務(wù)員總體的很少一部分，晉升主要依據(jù)資歷而非個(gè)人能力⑧。部分資歷較深但由于種種原因難以晉升到領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員常常會(huì)被安排到非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列中，使其能夠享受一定的待遇，但實(shí)質(zhì)上還是屬于行政干部。

表1 綜合管理類公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別序列表

第三，專業(yè)性較強(qiáng)的職類也被賦予強(qiáng)烈的行政化色彩。從內(nèi)地公務(wù)員隊(duì)伍的總體情況來(lái)看，專業(yè)技術(shù)類并未得到普遍采用，其人數(shù)占比也很少?，F(xiàn)實(shí)中，黨政機(jī)關(guān)中的專業(yè)技術(shù)類人員有被邊緣化的趨勢(shì)；越是在專業(yè)性部門(mén)特定崗位的員工，其獲得晉升的可能性就越小，那些在綜合性部門(mén)工作的公務(wù)員則往往擁有更多的晉升機(jī)會(huì)⑨。這導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員為了獲得職業(yè)生涯的發(fā)展而不得不努力獲取行政職務(wù)。

除專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員外，法官、檢察官也具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但其人事管理制度仍然難以擺脫行政化的影響。這里以檢察官系統(tǒng)為例予以說(shuō)明。首先，檢察官的晉升主要取決于行政職務(wù)。根據(jù)《檢察官法》⑩和《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》?，我國(guó)的檢察官設(shè)有明確的專業(yè)等級(jí)序列?，但二者均未規(guī)定每一等級(jí)的檢察官應(yīng)具備的專業(yè)能力及水平，《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》也僅對(duì)工作年限作出規(guī)定。實(shí)際上，檢察官的地位、待遇主要還是取決于行政職務(wù)的高低。檢察官必須將個(gè)人能力轉(zhuǎn)化為更高的行政職位，才可能獲得相應(yīng)的專業(yè)等級(jí)，由此導(dǎo)致專業(yè)等級(jí)被嚴(yán)重行政化。其次，各級(jí)檢察院的行政級(jí)別也對(duì)檢察官的職業(yè)發(fā)展構(gòu)成了不小的限制。例如，縣、市、自治縣、市轄區(qū)的人民檢察院檢察長(zhǎng)，不論其業(yè)務(wù)水平有多高，最高專業(yè)級(jí)別也只能達(dá)到三級(jí)高級(jí)檢察官。再次，檢察官隊(duì)伍中有一定比例的人員屬于部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員或是從其他黨政機(jī)關(guān)調(diào)入的人員，這些人員往往缺乏相關(guān)的專業(yè)背景。另外，與其他黨政機(jī)關(guān)類似，檢察院系統(tǒng)中有相當(dāng)一部分人員屬于行政領(lǐng)導(dǎo)干部。人員準(zhǔn)入專業(yè)門(mén)檻太低和行政官員數(shù)量過(guò)大，都使得檢察官的專業(yè)性被嚴(yán)重削弱。總之，我國(guó)公務(wù)員的人事管理制度以行政化導(dǎo)向?yàn)橹?。這導(dǎo)致部分反腐敗機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏后續(xù)的專業(yè)性發(fā)展。他們更愿意追求官職、官位而忽視或輕視了個(gè)人業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平的提高。專業(yè)能力難以滿足反腐敗工作的實(shí)際需要，人力資源優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮，反腐敗效果受到明顯制約。

二、香港廉政公署專業(yè)化導(dǎo)向的人事管理制度及其經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)香港地區(qū)是世界公認(rèn)的廉潔程度較高的地區(qū)。廉政公署（以下簡(jiǎn)稱廉署）是香港最主要的反腐敗機(jī)構(gòu)，其工作人員更是以專業(yè)、高效著稱。這與其專業(yè)化導(dǎo)向的人事制度密不可分。

圖1 中國(guó)香港廉政公署執(zhí)行處組織結(jié)構(gòu)圖

第一，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置以職能分工為基礎(chǔ)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。廉署的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要包括四大職能部門(mén)：行政總部集中負(fù)責(zé)處理廉署的內(nèi)部行政事務(wù)；執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處是廉署的職能部門(mén)或?qū)I(yè)部門(mén)，分別負(fù)責(zé)懲處、預(yù)防、教育工作。每個(gè)專業(yè)部門(mén)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置也堅(jiān)持職能分工的原則。以執(zhí)行處為例（見(jiàn)圖1），其部門(mén)設(shè)置分為兩條主線，一條負(fù)責(zé)政府部門(mén)的腐敗案件，一條負(fù)責(zé)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的腐敗案件，由兩位處長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)。每位處長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)調(diào)查科。其中“調(diào)查科一”下設(shè)的調(diào)查組負(fù)責(zé)調(diào)查政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)的腐敗案件；“調(diào)查科二”負(fù)責(zé)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的案件調(diào)查；“調(diào)查科三”作為支援組為調(diào)查提供情報(bào)、臥底行動(dòng)及技術(shù)支持等；“調(diào)查科四”為其提供支持。這種以職能分工為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)使得組織結(jié)構(gòu)更加精練，有利于提高人員的專業(yè)性和人力資源的統(tǒng)籌使用。

第二，十分重視專業(yè)技術(shù)序列的設(shè)置和發(fā)展，專業(yè)技術(shù)等級(jí)晉升主要依據(jù)專業(yè)能力。廉署三大職能部門(mén)都分別設(shè)置了各自的專業(yè)技術(shù)序列（見(jiàn)表2）。廉署的行政領(lǐng)導(dǎo)和管理人員，也有對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別（見(jiàn)表3）。根據(jù)《香港特別行政區(qū)廉政公署2015年年報(bào)》，2015年廉署的總編制是1444人（含廉政專員），其中執(zhí)行處1040人（72.0%），防止貪污處67人（4.6%），社區(qū)關(guān)系處181人（12.5%），行政總部153人（10.6%）及專責(zé)調(diào)查小組2人。在總編制人數(shù)中，助理處長(zhǎng)以上的“首長(zhǎng)級(jí)”人員總計(jì)18人，相當(dāng)于內(nèi)地的領(lǐng)導(dǎo)干部或《公務(wù)員法》中的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員，占比僅為1.2%；屬于“一般職系”的人員共計(jì)347人，相當(dāng)于香港政府和公務(wù)員或內(nèi)地《公務(wù)員法》中的綜合管理類人員或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列人員，占比為24.0%；前兩部分合計(jì)365人，占比為25.3%；屬于“部門(mén)職系”的人員共計(jì)1079人。部門(mén)職系屬廉署特有職系，其人員也就是廉署三大專業(yè)技術(shù)序列的專業(yè)人員，相當(dāng)于內(nèi)地《公務(wù)員法》中的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，占比為74.7%。也就是說(shuō)，在廉署雇員中，行政管理和專業(yè)人員的比例是1∶3，即每4個(gè)雇員中，就有3人屬于專業(yè)人員。需要說(shuō)明的，在專業(yè)部門(mén)中，只是以專業(yè)人員為主，但并非都是專業(yè)人員；同樣，在綜合行政部門(mén)，也只是以行政人員為主，但并非都是行政人員。例如，在執(zhí)行處的全部1040個(gè)編制中，有首長(zhǎng)級(jí)人員10人，一般職系人員152人，部門(mén)職系人員878人，以專業(yè)技術(shù)人員為主，占到84.4%；在行政總部的全部153個(gè)編制中，有首長(zhǎng)級(jí)人員1人，一般職系人員131人，部門(mén)職系人員21人，以行政人員為主，占到86.3%?。

第三，人員培訓(xùn)貫穿于整個(gè)職業(yè)生涯，培訓(xùn)設(shè)施完善。在招聘環(huán)節(jié)，廉署采用系統(tǒng)考試的方式，不同部門(mén)會(huì)基于各自的需求加試考試科目。對(duì)于廉署雇員來(lái)說(shuō)，接受培訓(xùn)是通過(guò)考核和獲得晉升機(jī)會(huì)的前提。廉署在職雇員需要接受定期的內(nèi)部課程以及專業(yè)課程培訓(xùn)。新晉升的員工也要進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，如剛晉升的總調(diào)查主任需要參加“總調(diào)查主任指揮課程”。此外，廉署還會(huì)針對(duì)建筑、金融等領(lǐng)域開(kāi)設(shè)課程，并鼓勵(lì)員工參加各種管理類和組織文化類的培訓(xùn)，還為員工提供機(jī)會(huì)參加其他公共機(jī)構(gòu)、外部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及國(guó)內(nèi)或國(guó)外著名學(xué)府設(shè)置的相關(guān)課程。

表3 廉署行政職位及級(jí)別表

第四，專業(yè)人員實(shí)行專門(mén)的薪酬制度，且極具競(jìng)爭(zhēng)力。在廉署人員當(dāng)中，約75%屬廉署特有職系，即專業(yè)人員，按專門(mén)的廉署人員薪級(jí)表支薪。他們的薪酬等級(jí)及服務(wù)條件都參照香港紀(jì)律人員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會(huì)所提供的意見(jiàn)而確定。其余的人員則屬一般或支持職系，他們的薪酬與同等職級(jí)的公務(wù)員相同。通過(guò)表2可以看出，廉署專業(yè)人員實(shí)行階梯式的薪酬制度，不同專業(yè)級(jí)別之間的薪酬差距較大，每升一級(jí)，薪酬幾乎會(huì)翻一倍。此外，廉署初級(jí)職員的薪酬比同級(jí)公職人員高出約10%。廉署所有人員都按照《廉政公署條例》所規(guī)定的服務(wù)條件，通常以合約方式聘用。合約期2.5年，合約期滿且考核合格則可獲滿期獎(jiǎng)金，為2.5年總薪酬的1/4。這些薪酬制度設(shè)計(jì)均有利于吸引優(yōu)秀人才，包括青年才俊加入廉署，為廉潔香港服務(wù)。

廉政公署設(shè)立的以專業(yè)化為導(dǎo)向的人事制度形成了“專業(yè)能力強(qiáng)—級(jí)別高—薪酬高”的模式，有效地激發(fā)了員工持續(xù)提升自我的動(dòng)力，使其更愿意憑借自身專業(yè)能力在職業(yè)生涯中取得成就，廉署也形成一支具有高素質(zhì)的專業(yè)反腐隊(duì)伍。

三、關(guān)于建立專業(yè)化導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度的對(duì)策建議

我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行的公務(wù)員人事管理制度仍需完善。新成立的監(jiān)委會(huì)不應(yīng)繼續(xù)走行政化的老路，而應(yīng)當(dāng)建立起一套新型的國(guó)家監(jiān)察官制度。這種制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專業(yè)化導(dǎo)向，形成以專業(yè)能力為主導(dǎo)的人事制度安排和激勵(lì)機(jī)制。

（一）以職能分工為基礎(chǔ)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)

科學(xué)合理的職能分工是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)。我國(guó)內(nèi)地可以借鑒香港廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，采用“3+1”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，設(shè)置高度綜合的行政部門(mén)負(fù)責(zé)處理監(jiān)委會(huì)內(nèi)部行政事務(wù)，設(shè)置調(diào)查部門(mén)、預(yù)防監(jiān)督部門(mén)、廉潔教育部門(mén)作為主要的職能部門(mén)。三大職能部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)按照工作范圍或領(lǐng)域進(jìn)行劃分。調(diào)查部門(mén)內(nèi)可設(shè)若干調(diào)查分部。例如，分別針對(duì)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)領(lǐng)域、跨國(guó)腐敗問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查等。在分部下面，可根據(jù)具體任務(wù)需要設(shè)立不同的“任務(wù)小組”。唯有如此，才能極大地壓縮行政職位數(shù)量，把相當(dāng)一部分人員從行政職位中解放出來(lái)，才有可能將更多人員投向?qū)I(yè)技術(shù)通道。

在人員的具體配置上，應(yīng)當(dāng)把絕大部分人力資源用于一線專業(yè)工作方向。在反腐敗的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的階段內(nèi)，調(diào)查工作最為重要，工作量也最大，所以應(yīng)為調(diào)查部門(mén)分配大約70%的人力資源。預(yù)防部門(mén)和廉教部門(mén)合計(jì)可分配約15%的人力，其余約15%的人力分配給領(lǐng)導(dǎo)職位和行政事務(wù)部門(mén)。需要說(shuō)明的是，我國(guó)雖早有全員式的廉潔教育戰(zhàn)略——“反腐倡廉教育要面向全黨全社會(huì)”?，但迄今為止仍然主要停留在宏觀倡導(dǎo)層面，在反腐敗機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)中并沒(méi)有具體的體現(xiàn)，也缺乏必要的人力和預(yù)算保障。事實(shí)上，廉潔教育是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要做到全覆蓋也是一件十分困難的事情，即使僅覆蓋重點(diǎn)人群，例如政府官員、商界管理人員以及大學(xué)生這幾部分，也需要在反腐敗機(jī)構(gòu)中安排相應(yīng)的人力和預(yù)算資源。此次監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)拿出實(shí)際措施，讓黨和國(guó)家的廉潔教育戰(zhàn)略盡早落地。

（二）基于專業(yè)分工設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列

設(shè)立專業(yè)技術(shù)序列是保證反腐敗機(jī)構(gòu)專業(yè)化的關(guān)鍵。監(jiān)委會(huì)的調(diào)查部門(mén)、預(yù)防監(jiān)督部門(mén)、廉潔教育部門(mén)的專業(yè)技術(shù)序列可分別命名為國(guó)家監(jiān)察官調(diào)查職系、國(guó)家監(jiān)察官預(yù)防監(jiān)督職系、國(guó)家監(jiān)察官教育職系。以調(diào)查職系為例，根據(jù)我國(guó)公務(wù)員制度實(shí)踐以及專業(yè)技術(shù)等級(jí)的現(xiàn)實(shí)需要，建議在全國(guó)共設(shè)7個(gè)級(jí)別的調(diào)查官員，從低到高分別是：初級(jí)調(diào)查員、中級(jí)調(diào)查員、高級(jí)調(diào)查員（屬于“員級(jí)”調(diào)查官），助理調(diào)查主任、調(diào)查主任、高級(jí)調(diào)查主任、首席調(diào)查主任（屬于“主任級(jí)”調(diào)查官）。預(yù)防監(jiān)督部門(mén)和廉潔教育部門(mén)參照調(diào)查職系，同樣設(shè)立7個(gè)級(jí)別（見(jiàn)表4）。為了保障機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，大部分工作人員都應(yīng)進(jìn)入專業(yè)技術(shù)序列，具有行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)少之又少。

國(guó)家監(jiān)察官的人事管理在全國(guó)應(yīng)當(dāng)且只能劃分為兩級(jí)，即中央和省及省級(jí)市兩級(jí)。也就是說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察官在省以下實(shí)行統(tǒng)一管理的政策。一個(gè)?。▍^(qū)、市）統(tǒng)一管理本?。▍^(qū)、市）全體國(guó)家監(jiān)察官的等級(jí)、編制、晉升、考核、薪酬、專業(yè)權(quán)限、問(wèn)責(zé)等所有人事管理制度的制定和執(zhí)行。在中央和省兩級(jí)，在國(guó)家監(jiān)察官的專業(yè)等級(jí)區(qū)間選擇上，可以略有區(qū)別，也可以完全一致，而僅對(duì)各等級(jí)專業(yè)人員的數(shù)量比例作出區(qū)分。如果選擇略有區(qū)別的方案，建議國(guó)家監(jiān)委會(huì)可使用全部7個(gè)級(jí)別，而省一級(jí)則可使用除最高專業(yè)等級(jí)以外的其他6個(gè)級(jí)別，即只有國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的頂級(jí)專業(yè)監(jiān)察官才可晉升到首席主任級(jí)別。少一些行政級(jí)別的限制，是為了防止因監(jiān)委會(huì)行政級(jí)別的不同而限制了個(gè)人的專業(yè)發(fā)展。

由于被整合的反腐機(jī)構(gòu)工作人員很大一部分還屬于行政序列，所以以專業(yè)化為導(dǎo)向的國(guó)家監(jiān)察官制度應(yīng)當(dāng)處理好專業(yè)技術(shù)序列和行政級(jí)別之間的關(guān)系。一方面，行政級(jí)別與專業(yè)技術(shù)序列要嚴(yán)格區(qū)分，不能進(jìn)行簡(jiǎn)單套設(shè)。專業(yè)技術(shù)人員滿足相關(guān)的條件時(shí)可以擔(dān)任具有行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但決不能根據(jù)行政級(jí)別或職務(wù)決定專業(yè)級(jí)別。即使是行政領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)入專業(yè)技術(shù)序列，也必須具備相應(yīng)的專業(yè)能力，經(jīng)過(guò)統(tǒng)一的考核逐級(jí)晉升。另一方面，在薪酬待遇上，專業(yè)技術(shù)序列可以與行政級(jí)別形成一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這一點(diǎn)會(huì)在下文做細(xì)致介紹。

（三）圍繞專業(yè)化建立配套的人事管理制度

監(jiān)委會(huì)在確定機(jī)構(gòu)、編制、崗位的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過(guò)工作分析，制定職位說(shuō)明書(shū)，進(jìn)一步明確每個(gè)職位的職責(zé)、權(quán)限、任職資格條件以作為招聘、培訓(xùn)的標(biāo)準(zhǔn)。為了最大程度地發(fā)揮專業(yè)人員的能力，不同級(jí)別的監(jiān)察官的權(quán)限也需有所區(qū)別，應(yīng)遵循專業(yè)級(jí)別與權(quán)限、責(zé)任呈正比的原則，級(jí)別越高，權(quán)限相對(duì)越大，責(zé)任越重。

在人員招聘上，一方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)職位說(shuō)明書(shū)制定招聘要求，選擇專業(yè)、學(xué)歷、年齡、工作經(jīng)歷等方面符合條件的人才。另一方面，反腐敗工作專業(yè)性較強(qiáng)，不同部門(mén)或崗位對(duì)于人員的需求不盡相同?？梢圆捎媒y(tǒng)一考核和專項(xiàng)考核相結(jié)合的方式以招聘合適的人才。在統(tǒng)一考試當(dāng)中著重考察腐敗與反腐敗的基本知識(shí)、法律法規(guī)等方面的內(nèi)容，并加入性格和品德方面的測(cè)試。在專項(xiàng)考試方面，不同的部門(mén)可以對(duì)應(yīng)聘者進(jìn)行專業(yè)能力的考察。

培訓(xùn)是提高人員專業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)人崗相適的重要途徑。監(jiān)委會(huì)要想擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)反腐敗隊(duì)伍，就必須對(duì)其人員開(kāi)展高水準(zhǔn)的專業(yè)培訓(xùn)。首先，綜合行政部門(mén)和監(jiān)委會(huì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行培訓(xùn)需求分析，了解本部門(mén)不同級(jí)別的人員所需要具備的專業(yè)能力，有目的制訂系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃。對(duì)于所有人員都需要具備的知識(shí)和技能，監(jiān)委會(huì)可以通過(guò)設(shè)置基礎(chǔ)課程等方式進(jìn)行集中統(tǒng)一培訓(xùn)。對(duì)于各部門(mén)特殊的培訓(xùn)需求，監(jiān)委會(huì)應(yīng)以分級(jí)分類進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)為原則，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，并為其提供相關(guān)的場(chǎng)所、器材、設(shè)備。其次，監(jiān)委會(huì)可以借鑒香港廉政公署的培訓(xùn)方法，將培訓(xùn)時(shí)間和結(jié)果作為考核晉升的基本條件；實(shí)行工作與培訓(xùn)相結(jié)合的模式，讓經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)級(jí)別高的人員作為“導(dǎo)師”，為新成員或?qū)I(yè)級(jí)別低的人員提供輔導(dǎo)。再次，可在高級(jí)人員培訓(xùn)中加入有關(guān)管理學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)技巧的相關(guān)課程，培養(yǎng)他們的管理能力和領(lǐng)導(dǎo)才能，既有利于個(gè)人職業(yè)生涯的發(fā)展，也可為監(jiān)委會(huì)的發(fā)展儲(chǔ)備人才。

表4 國(guó)家監(jiān)察官專業(yè)技術(shù)序列表

在專業(yè)化導(dǎo)向的人事制度中，晉升的標(biāo)準(zhǔn)必須以專業(yè)能力為主，可適當(dāng)考慮資歷因素，但不能將行政級(jí)別作為晉升的標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)該制定詳細(xì)、具體的晉升制度，應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)要求、培訓(xùn)情況、工作年限限制、績(jī)效考核結(jié)果、晉升考試結(jié)果以及晉升程序等內(nèi)容。其次，任何人的晉升都應(yīng)該通過(guò)統(tǒng)一的考核遴選程序，而且應(yīng)該是逐級(jí)的，即使是內(nèi)部行政人員或具有行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部也應(yīng)當(dāng)遵守專業(yè)序列的晉升制度。再次，專業(yè)技術(shù)人員在專業(yè)級(jí)別上應(yīng)當(dāng)“能上能下”。對(duì)于考評(píng)嚴(yán)重不合格或犯有重大過(guò)錯(cuò)的人員，可降低其專業(yè)技術(shù)等級(jí)，以打破“能上不能下”“吃老本”的現(xiàn)象。

聚類分析顯示5個(gè)可能的研究熱點(diǎn)，值得注意的是漢語(yǔ)名詞化結(jié)構(gòu)、英語(yǔ)摘要、語(yǔ)法隱喻理論、《紅樓夢(mèng)》英譯本。漢語(yǔ)名詞化結(jié)構(gòu)研究可關(guān)注朱德熙、沈家煊、陸儉明、呂叔湘、王冬梅等。英語(yǔ)摘要的名物化現(xiàn)象研究可關(guān)注Halliday、劉國(guó)輝、趙艷芳、肖建安、金娜娜等。語(yǔ)法隱喻理論研究可關(guān)注朱永生、胡壯麟、Martin、黃國(guó)文、張德祿、范文芳、叢迎旭、侯建波等?！都t樓夢(mèng)》英譯本的名物化翻譯研究可關(guān)注Thompson、王克非、張丹丹等。

薪酬福利是十分重要的激勵(lì)因素。監(jiān)委會(huì)可以效仿階梯式的薪酬制度，即同一專業(yè)級(jí)別的薪酬差別限定在較小的范圍內(nèi)，專業(yè)級(jí)別晉升一個(gè)等級(jí)，薪酬也對(duì)應(yīng)提高一個(gè)檔次。為了確保能夠吸引和激勵(lì)專業(yè)技術(shù)序列人員，在待遇方面可以在專業(yè)技術(shù)序列與行政級(jí)別之間形成一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，如表4所示。同一監(jiān)委會(huì)內(nèi)最高級(jí)別專業(yè)人員的工資水平應(yīng)不低于同級(jí)監(jiān)委會(huì)首長(zhǎng)或者較高行政級(jí)別官員的工資水平。這有利于保證專業(yè)的監(jiān)察官與行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對(duì)人才具有同等的吸引力，保障專業(yè)人員的應(yīng)有地位。

注釋：

①相關(guān)方案和決定是指：《中共中央關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。

②我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》全名為《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，2006年1月1日起施行。

③《公務(wù)員法》第十四條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行公務(wù)員職位分類制度。公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。

④由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》自2016年7月8日起施行。其中第八條、第九條規(guī)定了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的職務(wù)序列和職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

⑤很多國(guó)家和地區(qū)實(shí)行政務(wù)官和事務(wù)官相分離的制度，而我國(guó)采用的是具有中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個(gè)序列的辦法。這類似于我國(guó)古代的官和吏之間的區(qū)分。

⑥2014年1月14日，修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》由中共中央印發(fā)執(zhí)行。

⑧《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》第二十三條僅規(guī)定了每一級(jí)綜合管理類非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升須具備的任職年限。

⑨張帆、薛瀾：《彌合碎片化的政策設(shè)計(jì):從提升專業(yè)性的角度深化公務(wù)員制度改革》，《中國(guó)行政管理》2015年第12期。

⑩《檢察官法》全名為《中華人民共和國(guó)檢察官法》。2001年6月30日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)檢察官法〉的決定》修正，2002年1月1日起施行。

?《檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》全名為《中華人民共和國(guó)檢察官等級(jí)暫行規(guī)定》，于1997年12月15日由中共中央組織部、人事部、最高人民檢察院印發(fā)。

?我國(guó)檢察官序列分為四等十二級(jí)，分別是首席大檢察官、大檢察官（分為一級(jí)、二級(jí)）、高級(jí)檢察官（一至四級(jí)）、檢察官（一至五級(jí)）。

?《香港特別行政區(qū)廉政公署2015年年報(bào)》，廉署人員編制數(shù)據(jù)見(jiàn)第78—80頁(yè)。年報(bào)來(lái)源于香港廉政公署網(wǎng)站：http://www.icac.org.hk/tc/about/report/annual/index.html。

?廉政公署各部門(mén)之晉升機(jī)會(huì)及薪級(jí)表（更新于2016年7月8日）http://www.icac.org.hk/tc/career_in_icac/gs/index.html，2017-01-13。

?中共中央：《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，2005年1月3日。同樣的要求和部署也體現(xiàn)在中央紀(jì)委等六部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見(jiàn)》（中紀(jì)發(fā)[2009]27號(hào)，2009年12月29日）中。

編輯 王秀芳

陳 曲

Monographic Study on the National Supervision System Reform

The reform of supervision system is a revolution in China’s anti-corruption system.Since Nov 2016,when the General Office of the CPC Central Committee issued The Plan to Carry out Pilot Reform of Supervision System in Beijing,Shanxi and Zhejiang Province,those three places have taken the lead in experiment and exploration in institutional mechanism and system construction.Experience has been accumulated and is ready for national promotion.To deepen and optimize the reform,our journal has invited those authorities long engaged in research into integrity and state governance to share their views on this issue.Reform ofSupervision System from a Comparative Perspective proposes that supervision system is an indispensable part of regime building for all countries and regions.There are both positive,favorable factors and negative,unfavorable factors in foreign supervision system.It is necessary to analyze and build on the pros and cons of foreign supervision system,to strengthen the independence and authority of supervisory committee in investigation of corruption,to attach adequate importance to supervisory measures,to continue to improve internal reform of the institution,to urge and promote peripheral support reform,and to include private institution in the scope of supervision.Reform of Supervision System—The Overall Plan of Work,Analysis,Solutions and Suggestions proposes a reform plan of 3+2+1,advocating that the independence of national supervisory agency should be enhanced,that supervisory committee should also be supervised strictly,promoting the reform of supervision system,implementing professionalism,optimizing the hierarchicalstructure ofthe supervisory committee.The Function of Setting the State Supervision Power proposes that the reform of supervision system seeks to adjust the structure of state power.On one hand,the authority of state supervision power guarantees the normal operation of power.On the other hand,rule of law and standardized operation of power protects the rights of those supervised,purifies the behavior of public officials,promotes citizens’trust in the country and enhances government image.The Establishment of a Professional-oriented National Inspector System advocates that the anti-corruption work should be carried out by a team of professionals,that the administrativenature ofmanagementofthe civilservantsand anti-corruption agenciesrestrictsthe professionallevelofanti-corruption personnel.Itproposes thatthe professional-oriented personnel management system of Hong Kong Independent Commission Against Corruption is worth learning.The professionalism and specialization ofthe anti-corruption team could be achieved by establishing a professional-oriented national inspector system.

Integrity;Supervision System；Supervisory Committee；Supervision Power；Professionalism；Specialization

2017-03-02

北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會(huì)2016年度重大研究課題“建立健全國(guó)家監(jiān)察體系路徑方法研究”階段性成果

1.薛彤彤，女，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事廉政建設(shè)研究；2.牛朝輝，女，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，主要從事貿(mào)易政策、廉政建設(shè)研究。