桂琳+羅玲+吳靜+田振

摘 要：文章歸納總結(jié)了北京農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的六種用地模式：國有土地，集體土地租賃，入股集團(tuán)公司，宅基地流轉(zhuǎn)，土地基金管理部門，用于政府公租房的主要特點(diǎn)、缺陷和經(jīng)典案例，然后從不同視角對六種用地模式進(jìn)行分析比較，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式 宅基地流轉(zhuǎn) 土地基金管理部門

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）06-165-02

一、引言

我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要時(shí)期，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有重要的意義。從土地流轉(zhuǎn)利用用途來看，土地流轉(zhuǎn)主要用于商業(yè)用地、教育科研用地、旅游用地和文化事業(yè)用地；醫(yī)院、行政辦公、其他公建有一定程度的增加，體育用地、文物古跡用地則有所減少。工業(yè)用地基本穩(wěn)定。北京農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用地模式總結(jié)為以下六種：國有土地，集體土地租賃，入股集團(tuán)公司，宅基地流轉(zhuǎn)，土地基金管理部門，用于政府公租房。

二、模式分析

（一）流轉(zhuǎn)為國有土地模式

這種形式是指農(nóng)村建設(shè)用地在地方政府主導(dǎo)下，農(nóng)民自愿將農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地。

1.主要表現(xiàn)形式及特點(diǎn)。這種模式主要有兩種表現(xiàn)形式。一種是國有土地征用。是指以村集體自愿為前提，主要用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一種形式則是轉(zhuǎn)為國有土地后招商，要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城市建設(shè)用地的增加二者相掛鉤，土地招商后用于多種項(xiàng)目開發(fā)，不局限于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，利潤相對較高，需要省級以上國土部門審批。

2.存在的缺陷。理論上集體土地流轉(zhuǎn)后的補(bǔ)償金應(yīng)由村集體按照一定標(biāo)準(zhǔn)分配給全體村民所有，但現(xiàn)實(shí)生活中卻仍掌握在村集體手中，農(nóng)民利益分配不均衡。這種模式需省級國土部門審批，最后獲得審批的項(xiàng)目較少。

3.典型案例。2011年，北京雁棲湖生態(tài)發(fā)展示范區(qū)項(xiàng)目牽涉到周邊8個村、共3000多畝土地的集體建設(shè)用地，其中3個村為整建制搬遷，最后分地塊征地。例如，柏崖廠村征地1668畝，征地補(bǔ)償款共計(jì)2.7億元，村委會按照產(chǎn)權(quán)制度改革方案進(jìn)行利益分配，直接分給被拆遷人。

（二）集體統(tǒng)籌租賃模式

集體統(tǒng)籌租賃路徑指的是由村集體對村集體建設(shè)用地統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌籌資進(jìn)行土地開發(fā)和整理、統(tǒng)籌安排租賃土地或建設(shè)廠房并最終獲得收益，收益由全體村民共同擁有。收益主要用于對農(nóng)戶的補(bǔ)償、農(nóng)村土地的保護(hù)開發(fā)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民的社會保障建設(shè)。

1.主要表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。主要表現(xiàn)形式有兩種：一種是直接租賃土地，在村民同意的前提下，將建設(shè)用地的使用權(quán)租給企業(yè)或個人使用。另一種是建設(shè)廠房收益，主要是村集體在其建設(shè)用地上通過規(guī)劃建設(shè)廠房，再由村集體管理并出租。這種形式典型做法是先成立“開發(fā)區(qū)”，再通過招商流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓。

2.存在的缺陷。由于集體建設(shè)用地出租利益相對較高，容易受利益驅(qū)使而進(jìn)行違章建設(shè)，例如小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)。

3.典型案例。通州區(qū)小堡村為了滿足工業(yè)園區(qū)的用地需要，村委會收回部分廢棄宅基用地和農(nóng)用地。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為兩種：14戶農(nóng)民向村委會轉(zhuǎn)讓土地約190畝，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是30年每年每畝200元；234戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地978畝，第一年補(bǔ)償每畝600元，第2～4年800元，依次類推。流轉(zhuǎn)后土地采取土地出租和廠房出租兩種方式運(yùn)營，土地出租的租金為每年每畝4000元。

（三）流轉(zhuǎn)入股集團(tuán)公司模式

1.主要表現(xiàn)形式及特點(diǎn)。即由村集體成立專業(yè)化的集團(tuán)公司，統(tǒng)一規(guī)劃，打造住宅區(qū)及產(chǎn)業(yè)園。村民則按照人口數(shù)量進(jìn)行定期分紅。

2.存在的缺陷。這種交易仍有引資方面的風(fēng)險(xiǎn)，在經(jīng)營過程中，受房地產(chǎn)利益的驅(qū)動，也易出現(xiàn)大量違規(guī)建設(shè)，如小產(chǎn)權(quán)房。

3.典型案例。1999年，鄭各莊將土地量化到每個農(nóng)民，按照只租不賣的原則入股宏福集團(tuán)。每畝土地租金每年5000元，2013年調(diào)為10000元。2005年，鄭各莊組織編制的《鄭各莊片區(qū)平西府組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃》被北京市政府批準(zhǔn)，鄭各莊以此規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。截至2012年，鄭各莊興辦96家企業(yè)，提供約1.3萬個就業(yè)崗位，產(chǎn)值95億元。鄭各莊村利用集體土地，已經(jīng)建立了集文化創(chuàng)意旅游、教育科研、工業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)為一體的產(chǎn)業(yè)鏈。

（四）宅基地流轉(zhuǎn)給同村村民或城市居民模式

1.主要表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。主要有兩種形式。一種是向同村村民的宅基地買賣，交易程序靈活，成本不高，但其交易主體受到嚴(yán)格限制。另一種方式是向城市居民或同村村民出租。這種方式常發(fā)生在一些相應(yīng)地理區(qū)域優(yōu)勢或環(huán)境優(yōu)勢較明顯的區(qū)域。

2.存在的缺陷。這種方式在實(shí)際操作過程中，同村村民的宅基地直接買賣利潤相應(yīng)較低，且相應(yīng)監(jiān)管較松，導(dǎo)致出現(xiàn)如城市居民扎堆購地造屋或者改建農(nóng)家閑置舊宅等情況；而又因非本村村民擁有宅基地的非法性，又存在由于土地升值，出租農(nóng)戶反悔等糾紛的發(fā)生。

3.典型案例。北京市興壽鎮(zhèn)上苑村具有良好的自然環(huán)境，藝術(shù)家在這里擇群而居，形成了北京著名的“原生態(tài)藝術(shù)聚集區(qū)”。這些藝術(shù)家購買或者租住農(nóng)家閑置宅院，形式上擁有了宅基地的使用權(quán)。但是近年來隨著土地資產(chǎn)價(jià)格的上漲，也出現(xiàn)了一些民事糾紛。

（五）流轉(zhuǎn)給土地基金管理部門機(jī)構(gòu)模式

1.主要表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。土地基金是以土地資源為載體，利用基金管理模式，村集體將零散土地集中起來，進(jìn)行整理開發(fā)，農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給村集體或土地基金管理會，并按照一定標(biāo)準(zhǔn)折算成參加基金會的入會費(fèi)，按投入比例分配收益，有利于土地的規(guī)模化開發(fā)與利用。

2.存在的缺陷。該方式正處在探索時(shí)期，使用的較少，成效需進(jìn)一步驗(yàn)證?；鸸芾碜畲蟮膯栴}在于基金管理會的專業(yè)化水平，缺乏配套的管理制度，法律上缺乏相應(yīng)的支撐，難以保證農(nóng)民的利益。

3.典型案例。北京大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)采取用地單位以土地補(bǔ)償費(fèi)為會費(fèi)入會，平均每畝5萬元作為土地基金，并成立了土地基金管委會。土地基金會統(tǒng)一對土地進(jìn)行開發(fā)管理、招商引資。給農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝1550元。為避免因土地基金投融資運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，還可由鎮(zhèn)財(cái)政暫時(shí)補(bǔ)貼。

（六）流轉(zhuǎn)為政府公租房

1.主要表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。2017年4月，北京市住建委宣布，將在公租房、自住房中為“新北京人”（穩(wěn)定就業(yè)的非京籍無房家庭）開展專項(xiàng)分配試點(diǎn)，單獨(dú)劃分30%房源。這種方法是通過國土資源部相關(guān)審批，建設(shè)租賃房并按照國家相關(guān)政策進(jìn)行管理要求向外出租的模式。這種模式一定程度上緩解了一些商品住房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的城市保障房建設(shè)的用地壓力，且能讓農(nóng)民獲得合理化的固定租金收入。

2.存在的缺陷。這種模式的求租者主要是城市外來務(wù)工人員。這種模式容易導(dǎo)致由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使而產(chǎn)生的多占、搶占宅基地，搭建違章建筑的現(xiàn)象，進(jìn)而造成居住環(huán)境混亂無序、居住安全難以得到充分保障等問題。

3.典型案例。2010年初，北京市政府批準(zhǔn)在集體土地上建設(shè)租賃房的試點(diǎn)方案。2010年昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)海鶄落村租賃房建設(shè)項(xiàng)目正式開工，項(xiàng)目由村集體出資建設(shè)，配租對象是中關(guān)村科技園內(nèi)企業(yè)工作人員。租金將參照市場價(jià)格，項(xiàng)目所獲租金，30%用于集體再發(fā)展，其他按照股份分紅給農(nóng)民。2009年未來科技城項(xiàng)目中，海鶄落村被征地1530畝，補(bǔ)償金額33120萬元。發(fā)展公租房土地凈收益預(yù)計(jì)達(dá)1611萬元/畝，為農(nóng)民創(chuàng)收效益明顯。

三、流轉(zhuǎn)模式對比分析

四、政策建議

（一）應(yīng)建立村民共同參與的管理監(jiān)督體系

土地流轉(zhuǎn)時(shí)需提交“擬流轉(zhuǎn)土地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意流轉(zhuǎn)的證明文件”，然而在實(shí)踐中，常出現(xiàn)由村委會自行與土地承租方簽訂協(xié)議的情況。因此，應(yīng)盡快建立政府監(jiān)管、村民參與、村委會主持的管理及監(jiān)督體系，以保證集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作的公平開展。

（二）加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)范管理

北京郊區(qū)各區(qū)縣是許多違章修建別墅或小產(chǎn)權(quán)房的多發(fā)地，建議對現(xiàn)有一些符合質(zhì)量安全檢測和政策要求的違章房屋，補(bǔ)辦用地等審批手續(xù)，或納入公租房等政策性房源范圍，減少問題房源。

（三）盤活利用農(nóng)村宅基地

近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國每年有近1500萬人口從農(nóng)村到城市來發(fā)展，農(nóng)村宅基地的空心化狀況日益嚴(yán)重。隨著北京郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，農(nóng)村可對舊廢棄宅基進(jìn)行整治，整理后可一部分復(fù)墾為耕地，一部分改建為新村；慎重穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，繼續(xù)試點(diǎn)將宅基地通過集體經(jīng)濟(jì)組織盤活利用，流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地可用于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展符合鄉(xiāng)村功能定位的鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。

（四）應(yīng)積極引導(dǎo)外部資金參與土地流轉(zhuǎn)

引導(dǎo)支持工商資本、民間資本、外來資本依法利用流轉(zhuǎn)土地投資農(nóng)業(yè)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)業(yè)科研單位、新型科技農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等各類市場主體繼續(xù)進(jìn)行鼓勵和扶持，引導(dǎo)各主體間產(chǎn)業(yè)化龍頭對接，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。引導(dǎo)有資金、懂技術(shù)、會經(jīng)營的各類人才受讓流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行開發(fā)。并探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制。

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（作者單位：北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 102206）

（作者簡介：桂琳，副教授，研究方向?yàn)橥恋毓芾怼⑥r(nóng)產(chǎn)品市場營銷及物流。）

（責(zé)編：賈偉）