張清敏

在中國對外關(guān)系布局中，與周邊國家關(guān)系的地位日益上升。本世紀(jì)初，中國提出了以鄰為善、以鄰為伴，親鄰、睦鄰、惠鄰等思想，近年來，習(xí)近平主席又提出了“親、誠、惠、容”對周邊關(guān)系新理念，為發(fā)展與周邊關(guān)系提出了指導(dǎo)思想。要落實(shí)這些政策理念，做好周邊外交工作，需要掌握小國外交的邏輯。

中國是地區(qū)大國，但長期缺乏地區(qū)戰(zhàn)略

作為一個(gè)地區(qū)大國，中國周邊多是中小國家。中國的影響和利益主要在周邊，對外關(guān)系的矛盾也集中在周邊。但是，中國面臨的主要威脅或中國外交矛盾的主要對象不是周邊國家，而是與中國有全球利益沖突的世界大國。在歷史上很長的時(shí)期內(nèi)，中國根據(jù)與大國的關(guān)系制定全球戰(zhàn)略，根據(jù)全球戰(zhàn)略確定周邊政策。中國是一個(gè)地區(qū)性大國，但在冷戰(zhàn)期間一直沒有地區(qū)戰(zhàn)略。

新中國成立后的頭十年，為了維護(hù)主權(quán)和獨(dú)立，中國在周邊地區(qū)卷入過幾次武裝沖突，比如朝鮮半島的抗美援朝、中南半島的援越抗法等。這些沖突主要對象不是韓國、越南或南越，而是美國和法國。

20世紀(jì)60年代，中國與周邊國家關(guān)系的主要矛盾也是圍繞著中國與大國關(guān)系展開的。如援越抗美以及參加關(guān)于老撾問題的日內(nèi)瓦會議，外交斗爭的矛頭都是美國。中國與越南和朝鮮的關(guān)系，在很大程度上受中蘇關(guān)系的影響。中國與周邊一些國家談判解決陸地邊界爭議的過程和結(jié)果，很大程度上受這個(gè)時(shí)期“反帝反修”戰(zhàn)略的影響。

20世紀(jì)70年代，中國與周邊國家關(guān)系服務(wù)于建立反對蘇聯(lián)霸權(quán)主義統(tǒng)一戰(zhàn)線的戰(zhàn)略。不僅對周邊國家和廣大發(fā)展中國家的政策如此，就連中國對日、對美政策，都是這個(gè)戰(zhàn)略的一部分。這種戰(zhàn)略簡稱“以蘇劃線”。

把國家關(guān)系建立在雙邊基礎(chǔ)上，才有穩(wěn)定和健康的周邊環(huán)境

改革開放以后，中國調(diào)整對外政策，強(qiáng)調(diào)在和平共處五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上發(fā)展全方位的對外關(guān)系，改變了在與周邊和發(fā)展中國家關(guān)系中“以美劃線”或“以蘇劃線”的政策，把與周邊國家的關(guān)系建立在雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上。擺脫了與大國對峙關(guān)系的桎梏，中國與周邊國家的關(guān)系才開始改善。

1989年，在西方對中國進(jìn)行制裁時(shí)，除了日本以外的周邊國家，都表現(xiàn)出了與西方大國不同的立場。隨后中國對周邊的政策，特別是在1997～1998年金融危機(jī)后的政策，讓周邊國家感受到了中國睦鄰和富鄰的誠意，進(jìn)一步加強(qiáng)了建立在雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上的與周邊國家關(guān)系。

隨著中國的崛起，中美關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾不斷凸顯。2008年以來，中國與周邊國家之間沉寂多年的矛盾開始顯露，齟齬或沖突頻繁發(fā)生。對于這些問題，有不少聲音認(rèn)為都是“想玩弄地緣政治游戲的域外大國”唆使相關(guān)國家對中國進(jìn)行挑釁的結(jié)果。甚至還有人提出，“日本、菲律賓不可怕，怕的是美國挑唆。”這種思維方式，回到了冷戰(zhàn)時(shí)期從中國與大國的關(guān)系的視角看待中國與周邊國家關(guān)系的思維，把與小國的矛盾和沖突當(dāng)作是大國唆使的結(jié)果。

“殺雞儆猴”的作法值得思考

中國周邊安全的威脅主要來自大國，但中國與大國之間的直接沖突則相對較少。中美之間的“抗美援朝”，中印邊界沖突，中蘇之間的小規(guī)模邊界沖突屬于中國與大國的直接沖突。除此之外，更多的矛盾則表現(xiàn)為中國與周邊小國的沖突，即中國對追隨或依附威脅中國安全大國的那些周邊小國的打擊和懲罰。1979年，通過對越南的 “懲罰性”自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，打擊和破壞蘇聯(lián)的全球霸權(quán)戰(zhàn)略，是這種邏輯的典型。

一方面認(rèn)為大國是中國周邊面臨問題的根源，另一方面對個(gè)別小國予以懲罰，這種作法可以被稱為“殺雞儆猴”。這種思維近年來有新的發(fā)展。如2009年，在美國挑唆和慫恿下，日本、菲律賓等國，不斷在海洋領(lǐng)土問題上進(jìn)行挑釁，侵犯中國主權(quán)。人們看到的是，這個(gè)時(shí)期中美關(guān)系總體穩(wěn)定，但中日關(guān)系陷入了低谷，中越關(guān)系受到直接影響，菲律賓的農(nóng)產(chǎn)品遭到抵制。受到打擊最大的是受美國“唆使”的菲律賓。

2016年，美國借口朝鮮核和導(dǎo)彈項(xiàng)目的發(fā)展，推動韓國同意在韓國部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)。中國主要對韓國政府表達(dá)了強(qiáng)烈抗議，終止了雙方之間多個(gè)高層次的對話。在樂天集團(tuán)同意韓國政府的征地，提供該公司的一個(gè)高爾夫球場給政府部署“薩德”系統(tǒng)之后，中國民間還爆發(fā)了針對樂天的示威和抵制活動，造成它付出了慘重的代價(jià)。

搞好周邊關(guān)系需要掌握與小國外交的邏輯

當(dāng)今世界近200個(gè)國家，絕大多數(shù)是小國。外交是一個(gè)國家行使主權(quán)的行為，是落實(shí)追求國家利益的對外政策的過程。美國是世界最大的國家，面對弱小的鄰國古巴以及“威脅其安全”的朝鮮都無能為力，說明大國并不能隨意主導(dǎo)一個(gè)小國的對外政策。不能夸大美國主導(dǎo)其他國家對外政策或教唆其他國家不顧自己利益挑釁另一個(gè)大國的能力。

中國鄰國眾多，多數(shù)也是中小國家。作為主權(quán)國家，它們在涉及自己主權(quán)的外交問題上制定政策的依據(jù)，更多還應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)人對自己國內(nèi)外形勢和國家利益的判斷。杜特爾特就任菲律賓總統(tǒng)后，對華政策的“華麗轉(zhuǎn)身”，卡塔爾拒絕了地區(qū)大國提出的侵犯主權(quán)、干涉其對外政策的要求，都說明了這一點(diǎn)?；跉v史經(jīng)驗(yàn)，將中國與周邊國家的關(guān)系建立在雙邊關(guān)系的基礎(chǔ)上，而不是簡單地把周邊國家當(dāng)做大國的附庸，是處理與周邊國家關(guān)系的關(guān)鍵。

不可否認(rèn)，大國總是試圖使用各種方法拉攏和影響小國。正因?yàn)槿绱耍诖髧g縱橫捭闔，玩弄平衡，維護(hù)自己的獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)自己的國家利益——這是國際政治中中小國家外交的傳統(tǒng)，也是中小國家的生存之道和立國之本。如果簡單地把小國政策當(dāng)作大國唆使的結(jié)果，并對小國進(jìn)行懲罰，可能會產(chǎn)生適得其反的效果，讓小國擔(dān)心，弱國恐懼，鄰居離心，為“中國威脅論”提供依據(jù)。

在處理與周邊小國關(guān)系的時(shí)候，需要弄清楚這些國家的哪些政策是它們追求國家利益的理性選擇，哪些是該國家領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)自己的經(jīng)歷和信仰做出的判斷，又有哪些是國內(nèi)政治的需求和官僚政治的結(jié)果。即使確有鄰國在涉華問題上受到大國的唆使，也應(yīng)該采取針對性的措施，或解釋說明，或曉之以利，或釜底抽薪，爭取它們回到中方一側(cè)。如果簡單地把一個(gè)國家在涉及中國利益上的政策當(dāng)作大國唆使的行動，并簡單地“殺雞儆猴”，很難抓住根本矛盾，找到有效之策。

大國關(guān)系對國際關(guān)系格局具有決定性作用，但處理與中小國家的關(guān)系才是所有國家對外關(guān)系的主要內(nèi)容。把中國與周邊國家關(guān)系建立在雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上，了解小國外交的邏輯，對于落實(shí)好中央發(fā)展周邊關(guān)系的理念、創(chuàng)造良好周邊環(huán)境而言，有著至關(guān)重要的意義。

（作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院外交學(xué)與外事管理系主任、教授）