謝瓊

[關(guān)鍵詞]慈善；慈善立法；慈善稅收；立體監(jiān)管

[摘要]各國慈善事業(yè)的發(fā)展在很大程度上歸功于慈善法制建設(shè)。國外的慈善立法不同中蘊(yùn)含著共性、相同之中體現(xiàn)著個(gè)性。共性反映了慈善事業(yè)發(fā)展及慈善立法的基本規(guī)律，明確的宗旨與業(yè)務(wù)范圍、越來越寬松的設(shè)立門檻、規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、清晰的稅收支持政策和嚴(yán)格的監(jiān)管體系等，構(gòu)成立法規(guī)范下各國慈善事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的基本要素；個(gè)性則體現(xiàn)了國家特點(diǎn)和民族傳統(tǒng)。這些共性與個(gè)性均可為我國的慈善立法提供有益借鑒。

[中圖分類號(hào)]C979 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0257-2826（2014）12-0023-09

創(chuàng)新社會(huì)治理體制強(qiáng)調(diào)多主體參與、激發(fā)社會(huì)活力，慈善組織作為參與主體的重要形態(tài)，歷史悠久，在傳承民族文化、化解社會(huì)矛盾、彌補(bǔ)政府公共服務(wù)不足、促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用，且潛力無限。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)程度往往與所在國家對(duì)慈善組織和慈善活動(dòng)的法律規(guī)制密切相關(guān)，越是法制健全的國家，慈善事業(yè)的發(fā)展也越規(guī)范、越成熟。本文旨在探尋國外慈善立法的發(fā)展脈絡(luò)，分析各國慈善事業(yè)立法的共性與差異，為我國制定既遵循慈善事業(yè)法制建設(shè)基本規(guī)律，又符合國情并能夠真正促進(jìn)慈善事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的《慈善事業(yè)法》提供參考。

一、國外慈善立法的發(fā)展脈絡(luò)

慈善活動(dòng)在中外都有著悠久的歷史，國外的慈善事業(yè)受宗教的影響和控制時(shí)間較長，國家力量介入慈善事業(yè)發(fā)展的記錄最早可追溯至16世紀(jì)末17世紀(jì)初的英國。1601年，英國女王正式頒布《慈善用途法》，成為英國慈善立法體系的生長原點(diǎn)，也為世界慈善事業(yè)發(fā)展開啟了法治保障的新篇章，被稱為“現(xiàn)代慈善法的開端”。此后，英國又先后制定了相關(guān)法律，如《慈善信托法》（1853）、《慈善受托人社團(tuán)法》（1872）、《永久營業(yè)和慈善促進(jìn)法》（1888）等，1960年出臺(tái)了綜合性的《慈善法》，并分別于1987年、1993年、2006年和2011年對(duì)其進(jìn)行修訂。英國還于2005年出臺(tái)了《慈善和信托投資法（蘇格蘭）》，2008年制定了《慈善法（北愛爾蘭）》，這些法律一起構(gòu)成了規(guī)范英國慈善事業(yè)發(fā)展的基本法律體系。

從17世紀(jì)到18世紀(jì)，英國的慈善組織多以集體主義形式的社會(huì)團(tuán)體出現(xiàn)，主要資助建立醫(yī)院和學(xué)校。19世紀(jì)的工業(yè)化為西方國家的慈善事業(yè)發(fā)展提供了相應(yīng)的物質(zhì)條件和社會(huì)條件，相關(guān)立法應(yīng)運(yùn)而生，許多國家的慈善法律理念和內(nèi)容受英國慈善法影響深刻。例如，美國建國初期的大部分慈善捐贈(zèng)的理念、法律和實(shí)施機(jī)構(gòu)就打上了當(dāng)時(shí)英國模式的烙印，各州在處理慈善事務(wù)時(shí)也將英國的成文法和習(xí)慣法作為基本依據(jù)。明治維新后的日本在全面學(xué)習(xí)西方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)制度的過程中也引入了西方的慈善制度，并在1896年頒布的《民法》中確立了基于許可主義的公益法人制度。

進(jìn)入20世紀(jì)后，慈善事業(yè)得到了進(jìn)一步發(fā)展，許多國家通過基本法、專門法或相關(guān)法對(duì)慈善行為和慈善活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。法國于1901年頒布了《非營利社團(tuán)法》，對(duì)包括慈善組織在內(nèi)的非營利社團(tuán)進(jìn)行了行為規(guī)范；1987年出臺(tái)《慈善發(fā)展法》，對(duì)慈善組織接收社會(huì)捐贈(zèng)的合法性和稅收問題進(jìn)行了規(guī)定。美國在1913年頒布的稅法中明確規(guī)定，向經(jīng)過認(rèn)定的慈善組織捐贈(zèng)可以享受稅收減免，是較早給予慈善稅收優(yōu)惠的國家。1917年，加拿大出臺(tái)《戰(zhàn)爭慈善法案》，從聯(lián)邦層面上對(duì)慈善組織進(jìn)行規(guī)制，同時(shí)還在《戰(zhàn)時(shí)所得稅法》規(guī)定了援助戰(zhàn)爭的捐贈(zèng)的稅收減免。1983年，新加坡制定《慈善法》，并于1994年、2006年和2010年對(duì)其進(jìn)行修訂。1995年，俄羅斯國家杜馬通過《俄羅斯慈善活動(dòng)和慈善組織法》，對(duì)慈善組織的成立、終止及實(shí)施活動(dòng)的條件和程序以及慈善活動(dòng)的國家保障進(jìn)行了規(guī)定。1999年，巴西總統(tǒng)簽署《巴西第9790號(hào)法律》，明確了公益性民事社會(huì)組織的資格和活動(dòng)規(guī)則。進(jìn)入21世紀(jì)后，各國慈善立法與修法的勢頭有增無減，越來越多的國家出臺(tái)和完善了慈善有關(guān)法律法規(guī)。

考察國外慈善立法的進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，通過立法對(duì)慈善活動(dòng)與慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范是各國慈善事業(yè)發(fā)展的基本條件與特征，也是國際通行慣例（部分國家的慈善立法體系見表1和表2）。不過，受歷史淵源及國家傳統(tǒng)等因素影響，不同國家采取的立法模式不同，有的是集中立法，即出臺(tái)慈善母法或慈善基本法，同時(shí)也輔之以相關(guān)配套法，如英國、俄羅斯、新加坡等；有的采取分散立法，將適用于慈善事業(yè)的規(guī)范分散在多部法律中，如美國、加拿大、德國、日本等。采取分散立法的國家，慈善立法重點(diǎn)也有不同，以美國和加拿大為代表的國家主要通過稅法引導(dǎo)和規(guī)范各界的慈善活動(dòng)與行為，而以德國、日本為代表的一些國家則主要以組織法來規(guī)范慈善組織，這在一定程度上體現(xiàn)了國家特點(diǎn)和民族特色。

二、國外慈善立法的共性

各個(gè)國家的慈善立法模式、法律名稱以及具體內(nèi)容等不盡相同，但不同之中蘊(yùn)含著共性、相同之中體現(xiàn)著個(gè)性，共性反映了慈善事業(yè)發(fā)展及慈善立法的一些基本規(guī)律，個(gè)性則體現(xiàn)了國家特點(diǎn)和民族傳統(tǒng)。

1.慈善法規(guī)范的內(nèi)容相近。采用集中立法模式國家的慈善法的框架結(jié)構(gòu)并不完全一致，但大多數(shù)包括宗旨和目的、管理體制、慈善組織、慈善活動(dòng)與慈善資源使用、慈善監(jiān)督、慈善促進(jìn)、相關(guān)法律關(guān)系、法律責(zé)任等內(nèi)容；分散立法的國家則主要圍繞對(duì)慈善組織、慈善活動(dòng)和慈善行為的規(guī)范、稅收優(yōu)惠及監(jiān)管和法責(zé)展開。

2.慈善目的是慈善組織界定和享受稅收優(yōu)惠的主要依據(jù)。無論是善愛之心還是慈悲之舉，慈善的目的總是以己之力幫助他人，因此，國外慈善立法中多將是否奉行慈善宗旨、是否追求慈善目的作為慈善組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和享受稅收優(yōu)惠的劃定標(biāo)準(zhǔn)。在英國，可以被認(rèn)定為慈善組織的組織形態(tài)有多種，如有擔(dān)保的有限慈善公司、慈善信托、非法人社團(tuán)（主要指協(xié)會(huì)和俱樂部）、慈善法人組織、王室特許機(jī)構(gòu)、行業(yè)互助組織以及免登記的微小慈善組織等，只要組織是為慈善目的而設(shè)，并且在司法權(quán)方面接受高等法院管轄，都可以被認(rèn)定為慈善組織。在美國，從事慈善活動(dòng)的有公司、基金會(huì)、社團(tuán)等，但慈善稅收優(yōu)惠僅限于以慈善為目的的排私性活動(dòng)或行為。比利時(shí)將慈善組織定義為以慈善為目標(biāo)、注冊辦公地在比利時(shí)、不通過工業(yè)或商業(yè)活動(dòng)為組織成員謀取自身利益的組織。“不認(rèn)出身認(rèn)結(jié)果”是這些國家慈善立法的共同特點(diǎn)，行善門檻低，鼓勵(lì)人們將善心善念變?yōu)樯菩?，從而促進(jìn)了慈善事業(yè)發(fā)展。endprint

3.通過正面清單列舉慈善組織的業(yè)務(wù)范圍。英國自1601年出臺(tái)《慈善用途法》開始就對(duì)慈善的業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行清單式列舉，并一直保持了這種傳統(tǒng)。在英國2011年最新修訂版的慈善法中，將慈善組織的宗旨與業(yè)務(wù)范圍歸結(jié)為13項(xiàng)，包括促進(jìn)教育、宗教、健康或挽救生命；促進(jìn)公民或社區(qū)發(fā)展；促進(jìn)藝術(shù)、文化、遺產(chǎn)或科學(xué)；促進(jìn)業(yè)余體育；促進(jìn)人權(quán)進(jìn)步、沖突解決或調(diào)節(jié)、宗教、種族和諧、平等和多樣性；促進(jìn)環(huán)境保護(hù)或改善；幫助年輕、老年、疾病、殘疾、經(jīng)濟(jì)困難或其他弱勢群體；促進(jìn)動(dòng)物福利；促進(jìn)皇家軍隊(duì)提高效率，或警察、消防隊(duì)、救援服務(wù)或救護(hù)服務(wù)的效率提高；法律規(guī)定的其他任何目的。在美國的相關(guān)法律中，也規(guī)定慈善組織的目的為扶貧、發(fā)展教育、傳播宗教、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、減輕政府負(fù)擔(dān)、通過下列方式增進(jìn)社會(huì)福利——緩解鄰里緊張關(guān)系、消除偏見和歧視、保護(hù)法律賦予公民的人權(quán)和公民權(quán)利、防止社區(qū)惡化和青少年犯罪等。瑞典則明確將慈善的業(yè)務(wù)范圍限定在提高兒童的教育及照料、為教育和教授活動(dòng)做貢獻(xiàn)、促進(jìn)科學(xué)領(lǐng)域的研究工作、促進(jìn)北歐合作、增強(qiáng)瑞典軍事或其他當(dāng)局之間的防衛(wèi)聯(lián)系等領(lǐng)域。新加坡的慈善法模式受英國的影響很大，慈善業(yè)務(wù)范圍與英國的不相上下。巴西的慈善相關(guān)法不但規(guī)定了公益性民事社會(huì)組織服務(wù)范圍的正面清單，還明確規(guī)定了即使符合法律規(guī)定的服務(wù)范圍，也不得成為公益性民事社會(huì)組織的法人和非法人組織的清單。這說明，慈善組織履行慈善宗旨的業(yè)務(wù)范圍在各國都是受到法律約束的。

在這些業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，許多國家允許慈善組織除公益性活動(dòng)外從事適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)活動(dòng)，但商業(yè)活動(dòng)的目的僅限于擴(kuò)大組織的慈善能力，活動(dòng)收入限于非私性用途。如英國慈善法允許慈善團(tuán)體進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，但必須是在追求公共利益的前提下開展。美國支持慈善組織進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，但須維護(hù)慈善組織的非營利性，對(duì)危及慈善意圖的私人基金會(huì)的投資則會(huì)征收特種營業(yè)稅；同時(shí)明確定義，涉及商業(yè)活動(dòng)的慈善信托須以推進(jìn)社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展為目的，并以非特定的大多數(shù)人為受益人，而不能服務(wù)于個(gè)別人。俄羅斯的慈善法賦予慈善組織融資和開展與其宗旨相符的企業(yè)家活動(dòng)的權(quán)利，并允許慈善組織為擴(kuò)大慈善能力而成立經(jīng)營性公司，但禁止與他人合作。德國的法律則規(guī)定，如果慈善組織的商業(yè)活動(dòng)是其實(shí)現(xiàn)慈善目的的必要組成部分，且不構(gòu)成對(duì)同類營利性機(jī)構(gòu)的競爭，便不用繳稅；但是，若商業(yè)活動(dòng)的收入超過35000歐，便要正常納稅；若規(guī)模更大，則須替轉(zhuǎn)為營利性附屬公司。

4.組織立法和稅收立法是慈善法律體系的關(guān)鍵內(nèi)容。慈善組織是慈善活動(dòng)的實(shí)施主體，稅收政策對(duì)慈善事業(yè)的影響甚至超過道德因素，這兩方面的法律規(guī)范往往構(gòu)成一國慈善法律體系的關(guān)鍵性內(nèi)容。許多分散立法的國家都有針對(duì)慈善組織或非營利機(jī)構(gòu)的專門立法或法條，且在相關(guān)的稅法中對(duì)慈善組織的稅收政策作出明確規(guī)定，如德國的《民法典》對(duì)慈善組織進(jìn)行專章規(guī)定，《稅收基本法》、《公司所得稅法》、《遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅法》、《不動(dòng)產(chǎn)稅法》、《增值稅法》、《所得稅法》等稅法則對(duì)慈善相關(guān)稅收優(yōu)惠作了詳細(xì)規(guī)定；日本專門制定有《一般法人法》、《公益法人法》和《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》，但在這些法律中只對(duì)相關(guān)慈善的稅收優(yōu)惠作了原則性規(guī)定，具體的優(yōu)惠力度必須根據(jù)《法人稅法》、《消費(fèi)稅法》、《地價(jià)稅法》等稅法中的規(guī)定確定。在采用集中立法模式國家的慈善立法體系中，對(duì)慈善組織的成立與活動(dòng)、慈善組織的認(rèn)證與監(jiān)管等均占有大量篇幅，與之相關(guān)的稅收優(yōu)惠也是法律中的關(guān)鍵問題，但由于與慈善有關(guān)的稅收政策繁雜細(xì)瑣，許多國家的慈善基本法中也只對(duì)慈善稅收優(yōu)惠作原則性規(guī)定，具體內(nèi)容也由相關(guān)稅法作出規(guī)定。

5.慈善促進(jìn)措施是慈善事業(yè)大發(fā)展的助推器。從國外慈善立法的內(nèi)容看來，幾乎各國都制定有促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的措施，如財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠、服務(wù)優(yōu)先、技術(shù)保障、慈善獎(jiǎng)設(shè)立等，其中最主要的還是稅收優(yōu)惠，但各國的稅收優(yōu)惠政策各有特色，優(yōu)惠條件不一、力度不一、方式多樣。多數(shù)國家對(duì)捐受雙方都有減免，也有一些國家只對(duì)捐贈(zèng)方減免稅收；一些國家對(duì)物資、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等所有可估價(jià)的捐贈(zèng)都有減免優(yōu)惠，但也有一些國家規(guī)定只有現(xiàn)金捐贈(zèng)才能減免稅收；一些國家只對(duì)慈善活動(dòng)的某個(gè)環(huán)節(jié)減免稅收，而也有一些國家則對(duì)多個(gè)環(huán)節(jié)甚至全部環(huán)節(jié)都減免。在各國的立法中，稅收減免力度較大的是美國，其慈善事業(yè)的發(fā)達(dá)很大程度上歸功于稅收政策的大力引導(dǎo)。美國對(duì)慈善機(jī)構(gòu)和捐贈(zèng)者雙方都有稅收優(yōu)惠：慈善機(jī)構(gòu)免繳所得稅（高達(dá)35%），捐贈(zèng)財(cái)物的個(gè)人和組織分別享受高達(dá)總收入50%和應(yīng)繳稅收入10%的稅收減免；涉及稅種也多樣，包括所得稅、營業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅等。同時(shí)，美國還設(shè)有遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等，通過降低民眾捐贈(zèng)的機(jī)會(huì)成本來促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。瑞典的稅收減免僅限于現(xiàn)金捐款，并且捐款者必須一次最少捐助200克朗，或者一年最少捐助2 000克朗。稅收減免相當(dāng)于捐款額度的25%，一年最大稅收減免1 500克朗，即相當(dāng)于一年捐款6 000克朗。英國的慈善法則規(guī)定，慈善組織注冊登記后可免繳直接稅負(fù)，并可享受相當(dāng)數(shù)量的間接稅優(yōu)惠，稅種包括遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅、印花稅法規(guī)，以及地方的增值稅、關(guān)稅、保險(xiǎn)費(fèi)稅、氣候變化稅等，與此同時(shí)，還可以自動(dòng)享受有關(guān)財(cái)政優(yōu)惠政策。新加坡只給向境內(nèi)公益性組織的現(xiàn)金捐贈(zèng)免所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，給境外慈善組織或一般非公益性組織的捐贈(zèng)都不享受免稅。阿根廷只對(duì)慈善組織免除財(cái)產(chǎn)稅和/或增值稅。坦桑尼亞政府只對(duì)從事扶貧、教育、飲用水供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的慈善活動(dòng)免稅。以色列的收入法規(guī)定，免除慈善組織除商業(yè)收入以外的其他收入稅賦。

除稅收優(yōu)惠外，一些國家和地區(qū)還通過福利預(yù)算撥款和政府購買服務(wù)等方式支持慈善組織和慈善活動(dòng)。在德國，政府資助甚至是慈善組織的主要資金來源。2009年，德國慈善組織的平均收入構(gòu)成中，64.3%源于公共財(cái)政，遠(yuǎn)高于國際平均水平42.7%。俄羅斯則明確要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)對(duì)慈善活動(dòng)提供支持，包括保障慈善活動(dòng)參與人的權(quán)利和合法權(quán)益、向慈善組織提供物質(zhì)技術(shù)保障和財(cái)政撥款、在國家或地方財(cái)產(chǎn)非國有化和私有化過程中根據(jù)無償原則或優(yōu)惠原則將國家或地方的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)交慈善組織所有、組建支持慈善活動(dòng)委員會(huì)等。endprint

6.管理體制各有不同。但都注重建立立體化的慈善監(jiān)管體系。各國慈善組織的管理體制主要有三種模式：第一種是納入政府管理系列進(jìn)行行政管理，如德國和韓國；第二種是由特設(shè)的法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，如英國和新加坡；第三種是行業(yè)自治管理，如瑞典。不管哪種管理體制，各國都很重視慈善監(jiān)管體系的建立，多個(gè)主體、多個(gè)環(huán)節(jié)、不同方式進(jìn)行不同程度監(jiān)管的立體式監(jiān)管備受推崇，其在規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展、防止慈善濫用、保障慈善公信力、促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展等方面作用顯著。具體說來，監(jiān)管主體包括官方、半官方或官民結(jié)合；監(jiān)管環(huán)節(jié)包括登記、資格認(rèn)定、運(yùn)營監(jiān)管、募款管理、稅務(wù)調(diào)控等；監(jiān)管制度則包括透明規(guī)范的報(bào)告制度、內(nèi)部治理制度、信息公開制度、基金監(jiān)管制度等。其中，信息公開包括了公示認(rèn)證或登記材料、公開慈善行為和慈善活動(dòng)記錄以供公眾查閱、公開財(cái)務(wù)信息、公開年度報(bào)告以及法律規(guī)定的其他需要公開的所有信息等，具體要求各國不一，公開手段多樣化。如，英國的慈善法規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)向慈善委員會(huì)和公眾開放，必須準(zhǔn)備隨時(shí)誠實(shí)地回答委員會(huì)的質(zhì)詢；慈善組織必須每年在其財(cái)政年度結(jié)束后的10個(gè)月內(nèi)向慈善委員會(huì)提供賬目，以供公布賬目詳情；同時(shí)，慈善組織必須填寫慈善委員會(huì)發(fā)放的年度回報(bào)表，申報(bào)過去一年活動(dòng)的詳細(xì)情況。對(duì)那些被認(rèn)定為不合格的慈善組織，慈善委員會(huì)有權(quán)將其取締。

三、國外慈善立法的國家特點(diǎn)

由于各國慈善事業(yè)的發(fā)展往往與其歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治環(huán)境都有密切關(guān)系，規(guī)范慈善事業(yè)運(yùn)行的相關(guān)法律也都具有明顯的國家烙印，有些還體現(xiàn)了民族特點(diǎn)。

1.英國。數(shù)百年來，英國慈善法經(jīng)過多次修訂已趨于完善，其明顯的立法特點(diǎn)便是與時(shí)俱進(jìn)、逐漸完善。英國慈善法的另一個(gè)特點(diǎn)，是通過專門章節(jié)明確規(guī)定了設(shè)立慈善事業(yè)的最高管理機(jī)構(gòu)——慈善委員會(huì)，該委員會(huì)依法獨(dú)立行使職權(quán)，獨(dú)立于政府，直接受議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)，結(jié)合高等法院、皇家檢察總長、遺囑事務(wù)署、國內(nèi)稅務(wù)署、地方政府等機(jī)構(gòu)共同作用。慈善委員會(huì)的職責(zé)定位，是制定明確的慈善政策，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。英國慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐表明，統(tǒng)一的慈善組織管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有助于慈善組織整體上的有序運(yùn)行，也有利于維護(hù)慈善組織良好的形象。

2.瑞典。瑞典的特色在于賦權(quán)予慈善組織進(jìn)行完全自治管理。瑞典主要設(shè)有三個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，而這三個(gè)機(jī)構(gòu)均為非營利組織，是慈善事業(yè)進(jìn)行自治管理的基本架構(gòu)：瑞典籌資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分配和管理“90賬戶”，取得“90賬戶”即意味著成為資質(zhì)合格的慈善組織；瑞典籌資委員會(huì)是慈善組織的行業(yè)聯(lián)盟組織，職責(zé)在于促進(jìn)有道德的、專業(yè)的慈善行為，并進(jìn)行慈善活動(dòng)的質(zhì)量認(rèn)證；慈善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)代表捐贈(zèng)者監(jiān)督善款的有效利用情況和慈善服務(wù)的執(zhí)行過程。

3.俄羅斯。俄羅斯慈善立法的特點(diǎn)在于有明確的國家責(zé)任和國家界線：規(guī)定了慈善活動(dòng)的國家保障，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)對(duì)慈善活動(dòng)的支持方法與手段以及對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)管等，同時(shí)也用兩條五款的篇幅規(guī)定了國際慈善活動(dòng)的實(shí)施，包括實(shí)施國際慈善活動(dòng)和外國及國際組織及人士在境內(nèi)的慈善活動(dòng)。

4.美國。因勢利導(dǎo)、順勢而為是美國慈善立法的主要特點(diǎn)。在經(jīng)歷了由英國法向美國法的轉(zhuǎn)變之后，美國的慈善立法變得更寬松、更靈活，充分體現(xiàn)了對(duì)慈善領(lǐng)域的開放性。美國慈善組織成立門檻低、違法成本高、懲罰嚴(yán)厲，其運(yùn)行市場特色明顯。慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理依公司法，法律并不禁止慈善組織進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，甚至不限制慈善組織開展商業(yè)活動(dòng)的范圍。慈善組織從事商業(yè)活動(dòng)受到的唯一限制，就是與慈善目的不相關(guān)的商業(yè)收入應(yīng)當(dāng)繳納所得稅。聯(lián)邦稅法是美國慈善法體系中最為重要的一部法律，它所確立的激勵(lì)、公平和監(jiān)管原則，對(duì)于促進(jìn)和規(guī)范美國慈善的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

5.德國。德意志民族的自治性在德國社團(tuán)立法中一如既往地得到體現(xiàn)。作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，德國運(yùn)用地方自治性強(qiáng)的特點(diǎn)，強(qiáng)化慈善組織在法律范圍內(nèi)的自治意識(shí)，以地方立法的方法，運(yùn)用公眾輿論監(jiān)督來制約慈善組織的違法行為和活動(dòng)，地方政府承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。

6.新加坡。新加坡的慈善法受英國慈善法影響深刻，但與英國不同，新加坡對(duì)慈善組織的監(jiān)管以嚴(yán)格著稱，慈善組織良好的聲譽(yù)得益于此，慈善事業(yè)的發(fā)展?jié)摿σ彩芟抻诖恕４壬平M織須依據(jù)《社團(tuán)法》、《慈善法》分別進(jìn)行登記，即具有慈善目的的民間組織必須在負(fù)責(zé)慈善事務(wù)的官員處提起登記申請，否則將構(gòu)成違法。在其嚴(yán)格的規(guī)定下，受托人的義務(wù)繁重、慈善組織必須有當(dāng)?shù)卮恚ㄐ录悠氯嘶蛴谰霉瘢┑囊蠖髿⒘艘恍┎皇煜さ胤缴鐓^(qū)網(wǎng)絡(luò)的新生力量。

7.韓國。一部支援法、一份總統(tǒng)令、一部處罰法和26個(gè)部門條例構(gòu)成了韓國包括慈善組織在內(nèi)的非營利機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法律體系。其特色在于有一部專門的《非營利法人的人員處罰相關(guān)法》，并制定了26個(gè)由檢察院、教育部、國防部等部門所管的非營利法人的成立及監(jiān)督相關(guān)條例，對(duì)慈善組織進(jìn)行“條條管理”。在這種管理體制下，缺少一個(gè)高層次的宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，給宏觀決策增加了難度，也很容易產(chǎn)生部門意識(shí)。

8.日本。從日本慈善性非營利組織立法的歷史變遷來看，其經(jīng)歷了立法碎片化向立法整合化的演進(jìn)過程，并且這種立法統(tǒng)合工作目前仍在進(jìn)行中。就日本慈善性非營利組織立法的相關(guān)內(nèi)容來看，1998年施行的《特定非營利活動(dòng)促進(jìn)法》詳細(xì)規(guī)定了慈善組織、慈善活動(dòng)及其稅收優(yōu)惠等問題，彌補(bǔ)了過去分散立法模式的不足，使日本慈善立法模式開始走向綜合立法模式。此外，日本的慈善立法非常明顯地體現(xiàn)了培育和尊重非營利組織的立法理念。日本慈善組織相關(guān)立法的另一個(gè)明顯特點(diǎn)，是立法內(nèi)容規(guī)定極其細(xì)致，具有很強(qiáng)的操作性。

綜上可見，盡管通過立法來推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展是各國共同的取向，但在具體立法中，包括對(duì)慈善組織、慈善服務(wù)內(nèi)容的界定，以及稅收政策、監(jiān)管體制卻存在著明顯差異，這表明慈善政策的制定不可能脫離本國國情，而慈善事業(yè)的發(fā)展也只有與本國文化相呼應(yīng)才能吸引公眾參與。有鑒于此，在慈善立法中需要尊重的是慈善事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，而需要慎重的是對(duì)“國際慣例”做理性分析。endprint

四、國外慈善立法對(duì)我國的啟示

從國外慈善立法的發(fā)展和立法內(nèi)容及結(jié)構(gòu)來看，寬松的設(shè)立條件、規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、清晰的稅收支持政策和嚴(yán)格的監(jiān)管制度構(gòu)成慈善事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的四個(gè)要素，也是各國慈善法及法律體系建設(shè)努力追求的目標(biāo)。我國慈善事業(yè)法正在制定中，可以借鑒和吸收國外慈善立法的經(jīng)驗(yàn)。

1.明確慈善立法的宗旨和原則，劃清界限。確立行為準(zhǔn)則。慈善事業(yè)發(fā)展所涉及的主體多元、形態(tài)多樣、資源龐大、關(guān)系復(fù)雜，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)建設(shè)，因此，慈善事業(yè)立法首先需要把握慈善事業(yè)發(fā)展的大方向，明確慈善立法的宗旨和原則；慈善立法的目的是鼓勵(lì)善心善念、規(guī)范慈善行為、扶持慈善組織、發(fā)展慈善事業(yè)，所以，慈善事業(yè)立法的總方向應(yīng)在于促進(jìn)，而非限制。許多國家在慈善法律中強(qiáng)調(diào)慈善的公益性、排私性、自愿性和志愿性以及慈善組織的非政府性和非營利性，這是慈善的基本要素，也是慈善事業(yè)發(fā)展的基本要求，不可違背。其次，慈善事業(yè)立法需要明確政府、社會(huì)和市場在慈善事業(yè)發(fā)展中的關(guān)系和界限，各司其職，各負(fù)其責(zé)。政府主要承擔(dān)引導(dǎo)、促進(jìn)和監(jiān)督的職責(zé)，由社會(huì)力量承辦慈善活動(dòng)，也可以適當(dāng)引入市場機(jī)制，切忌政府爭搶慈善資源，或者包辦監(jiān)管事務(wù)，而是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮慈善組織的力量與作用。再次，慈善事業(yè)立法需要為慈善組織和慈善行為確立規(guī)則。慈善組織如何設(shè)立、如何籌資、如何運(yùn)行、具體承擔(dān)什么責(zé)任、該遵守什么標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等都需要清晰且詳細(xì)的規(guī)定。只有規(guī)則清晰、責(zé)任明確，慈善事業(yè)的各方主體才能發(fā)揮協(xié)同作用，共同促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。

2.寬進(jìn)嚴(yán)管是慈善事業(yè)正常運(yùn)行的保障。從國外慈善事業(yè)發(fā)展的歷史軌跡來看，慈善組織的界定范圍漸趨寬泛，而對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)管則趨于嚴(yán)密。英國、新加坡等國在最初的慈善法中都沒有對(duì)慈善組織或公益組織進(jìn)行明確界定，但在后來的修訂中對(duì)慈善行為的范疇、慈善組織的活動(dòng)范圍、慈善主體的地位和責(zé)任等都進(jìn)行了正式、詳細(xì)的規(guī)定，主要目的是強(qiáng)化慈善行為和慈善組織運(yùn)行的規(guī)范性，并加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督。同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，法律對(duì)慈善組織的設(shè)立門檻有所降低，慈善范疇的界定趨向?qū)挿?，慈善組織的種類趨向多樣化。例如，傳統(tǒng)的慈善法曾把慈善活動(dòng)局限于救災(zāi)濟(jì)困、傳播宗教、發(fā)展教育等領(lǐng)域，慈善與公益存在著明顯的區(qū)別，而現(xiàn)在的慈善與公益則出現(xiàn)趨同現(xiàn)象，兩者在品性、功能及表現(xiàn)形式等方面已經(jīng)具有高度的相似性。在各國的慈善法律實(shí)踐中，是否具有公益性逐漸成為衡量慈善組織是否合格的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)降低慈善組織的設(shè)立門檻、放寬慈善服務(wù)的范圍是一個(gè)必然的選擇，但與寬松的準(zhǔn)入相配套的必須是更加具體的慈善目的的判定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的監(jiān)管措施和明確的罰責(zé)，否則，寬松的準(zhǔn)入只能帶來慈善事業(yè)運(yùn)行的混亂。因此，在慈善事業(yè)立法中設(shè)計(jì)和構(gòu)建合理、嚴(yán)密的監(jiān)管體系尤為重要。法律出臺(tái)后，有法必依、依法必行、執(zhí)法必嚴(yán)也是慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。

3.慈善法是一個(gè)法律體系。慈善活動(dòng)涉及的主體多元、客體多樣、環(huán)節(jié)多重、形態(tài)多樣，其健康發(fā)展不僅需要基本法的規(guī)范，也需要相關(guān)法律的配合。國外慈善立法實(shí)踐表明，即使在采用集中立法模式的國家，調(diào)整慈善活動(dòng)的法律也不僅僅是一部慈善法，而是以慈善法為基本法，輔之以其他配套法律，共同形成慈善法律體系。隨著慈善組織數(shù)量的增多和影響力的增加，一些采取分散立法的國家和地區(qū)也在不斷完善相關(guān)法律，或醞釀出臺(tái)綜合的慈善基本法，以更好地統(tǒng)籌規(guī)范慈善組織和慈善活動(dòng)，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。我國《慈善事業(yè)法》的制定是集中立法的典型體現(xiàn)，但僅一部《慈善事業(yè)法》并不能解決慈善事業(yè)發(fā)展中的所有問題，還需要其他相關(guān)法的配套，《慈善事業(yè)法》本身也還應(yīng)在出臺(tái)后不斷修訂完善。

4.對(duì)慈善組織進(jìn)行分類管理具有必要性。在慈善事業(yè)較為發(fā)達(dá)的西方社會(huì)，許多國家從業(yè)務(wù)范圍和功能、成立條件、規(guī)模、適用法規(guī)、稅收優(yōu)惠、運(yùn)行規(guī)范和監(jiān)督方式等多方面對(duì)慈善組織進(jìn)行分類管理，使得慈善的過程鏈條已相對(duì)完整，不同類型的慈善組織錯(cuò)落有致，分工專業(yè)、充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，運(yùn)行效率較高。在分類管理的原則下，一些國家承認(rèn)非法人慈善組織的合法性，非法人社團(tuán)與法人型慈善組織共同構(gòu)成慈善組織，在慈善事業(yè)的發(fā)展中共同發(fā)揮作用，只在權(quán)利能力、行為能力和稅收優(yōu)惠等方面有明確的區(qū)別：獲得法人資格的慈善組織需要進(jìn)行登記，而對(duì)非法人組織則一般沒有登記的要求；政府在稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)和提供補(bǔ)貼方面給法人型慈善組織予以特別支持；在透明度、內(nèi)部治理和信息公開等方面，對(duì)法人型慈善組織實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管等。目前，國內(nèi)慈善組織如雨后春筍，但定位和分工分類較為混亂，適用的法規(guī)和政策也不夠清晰，事實(shí)上成為各種慈善問題產(chǎn)生的源頭。因此，有必要對(duì)慈善組織進(jìn)行分類設(shè)置、分類管理，這樣更利于建立和完善可持續(xù)發(fā)展的慈善生態(tài)鏈條，更利于理順慈善事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從而更利于整個(gè)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

5.鼓勵(lì)慈善組織適當(dāng)開展經(jīng)營性活動(dòng)。提升資源動(dòng)員能力。英國、美國、俄羅斯、日本等許多國家的立法都允許慈善組織開展一些經(jīng)營性活動(dòng)，只是規(guī)定經(jīng)營項(xiàng)目要與慈善組織的宗旨有必然聯(lián)系，取得的收入不得在會(huì)員中分配，也不得用于私人利益，而要全部或大部分用于組織慈善能力的擴(kuò)大。不僅如此，還有些國家對(duì)慈善組織開展經(jīng)營性活動(dòng)的收入給予稅收優(yōu)惠。允許慈善組織在法定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)開展與其宗旨相關(guān)的經(jīng)營性活動(dòng)，并在稅收方面給予適當(dāng)優(yōu)惠待遇，不僅可以給慈善組織注入活力、擴(kuò)大其慈善能力，還會(huì)吸引社會(huì)資源流向慈善領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。但此種政策取向必須固守一個(gè)前提，即慈善組織的經(jīng)營性活動(dòng)必須與其宗旨相關(guān)、收入不能用于私人目的，且不能與營利性商業(yè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成競爭。只有這樣才能在體現(xiàn)其慈善本性的同時(shí)平衡慈善活動(dòng)與商業(yè)活動(dòng)間的公平性。

6.尊重慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)律，尊重國情與民族文化。慈善立法只有立足于社會(huì)需求、遵從發(fā)展規(guī)律并合乎國情，才能在實(shí)踐中真正有效并富有生命力。美國慈善立法因其緊密結(jié)合社會(huì)實(shí)際而活力無限，一部稅法就解決了慈善事業(yè)發(fā)展中的根本性問題；德國等國的慈善事業(yè)尊重傳統(tǒng)，在自治體制下同樣發(fā)展得很好；而英國2006年的慈善法曾有意放寬法律框架，試圖引導(dǎo)或塑造一個(gè)新的慈善組織形式——慈善法人組織，卻因當(dāng)時(shí)社會(huì)中實(shí)際需要較少而一直無法付諸實(shí)施，直到2013年制定出更加具體的管理和實(shí)施細(xì)則后才開始發(fā)揮作用。在我國，越來越多的慈善機(jī)構(gòu)將成為公共服務(wù)的提供者，如收養(yǎng)孤兒、老年人或者提供康復(fù)服務(wù)、兒童照料服務(wù)等，服務(wù)性業(yè)務(wù)將成為慈善組織的核心競爭力，這順應(yīng)了各國慈善事業(yè)發(fā)展從傳統(tǒng)的款物接濟(jì)到提供服務(wù)的普遍性規(guī)律。因此，我國慈善事業(yè)立法就不能對(duì)此視而不見，而是應(yīng)當(dāng)給予明確規(guī)范。同時(shí)，我國素有親友互助、鄰里互助等傳統(tǒng)，如果能夠在慈善事業(yè)立法中對(duì)社區(qū)內(nèi)、單位內(nèi)、親友間的互助活動(dòng)給予相應(yīng)的鼓勵(lì)，將更有利于促使我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

[責(zé)任編輯 陳翔云]endprint