楊思斌

[關(guān)鍵詞]慈善事業(yè)法；慈善組織；稅收優(yōu)惠；慈善服務(wù)

[摘要]《慈善事業(yè)法》與民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法、訴訟法等多個(gè)法律部門發(fā)生關(guān)聯(lián)。從法的形式看，與《慈善事業(yè)法》相關(guān)的立法有中央層級(jí)不同效力的法律規(guī)范和地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。從已有的具體內(nèi)容看，有的可以且應(yīng)當(dāng)被《慈善事業(yè)法》所吸收，有的則需要廢止或加以修改?！洞壬剖聵I(yè)法》與其他相關(guān)立法的關(guān)系，涉及立法權(quán)限的劃分和法律體系的統(tǒng)一，關(guān)乎慈善事業(yè)立法的科學(xué)性和有效實(shí)施。慈善事業(yè)立法需要重點(diǎn)關(guān)注并妥善處理其與民事法律、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《信托法》、《行政許可法》及其他法律法規(guī)的關(guān)系，還需確立慈善服務(wù)等在立法中的合理定位。

[中圖分類號(hào)]C979 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]0257-2826（2014）12-0015-08

慈善事業(yè)立法與其他相關(guān)立法的關(guān)系，涉及的不僅是新法與舊法的關(guān)系或者一般法與特別法的關(guān)系，也涉及立法權(quán)限的劃分和國家法律體系的和諧統(tǒng)一，更關(guān)乎慈善事業(yè)立法的科學(xué)性和有效實(shí)施，需要引起立法機(jī)關(guān)的高度重視并妥善處理。本文旨在全面梳理慈善事業(yè)立法與相關(guān)法律、法規(guī)等的關(guān)系，從妥善處理這些法律、法規(guī)之間的關(guān)系提出自己的主張。

一、慈善事業(yè)法與多個(gè)法律部門發(fā)生關(guān)聯(lián)

中共十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。當(dāng)前，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重點(diǎn)是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，而社會(huì)治理創(chuàng)新亟須大力發(fā)展慈善公益型社會(huì)組織。在此背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，以法制促進(jìn)和規(guī)范慈善事業(yè)的發(fā)展更具有必要性和緊迫性。從宏觀視角看，制定一部起支架作用的、系統(tǒng)規(guī)范中國慈善事業(yè)并能夠引導(dǎo)、促進(jìn)各種社會(huì)力量從事慈善事業(yè)的基本法律，是彌補(bǔ)社會(huì)法“短板”、完善中國特色社會(huì)主義法律體系不可或缺的一個(gè)重要組成部分。從微觀視角看，對現(xiàn)行不同層級(jí)的有關(guān)慈善事業(yè)發(fā)展的法律、法規(guī)、規(guī)章適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的整合，出臺(tái)一部規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的具有可操作性的高質(zhì)量法律，也是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)法制化的迫切需要。

2005年9月，民政部曾經(jīng)啟動(dòng)《慈善法》的起草工作。2008年10月，全國人大常委會(huì)亦曾將《慈善法》正式確定為《慈善事業(yè)法》并列入了立法計(jì)劃，但并未真正進(jìn)入國家立法機(jī)關(guān)的立法程序。直到2013年末，第十二屆全國人大常委會(huì)再次將《慈善事業(yè)法》列入立法規(guī)劃，并明確為處于優(yōu)先考慮的第一類項(xiàng)目，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)牽頭負(fù)責(zé)起草法律草案。

正在起草中的《慈善事業(yè)法》是一部規(guī)范慈善組織和慈善活動(dòng)的基本法律。它屬于社會(huì)法范疇，但又橫跨私法、公法兩大法域，與民商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、刑法、訴訟法等多個(gè)法律部門發(fā)生關(guān)聯(lián)。

從法的形式看，與《慈善事業(yè)法》相關(guān)的法律、法規(guī)有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等中央層級(jí)不同效力的法律規(guī)范，也有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。例如，《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《行政許可法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《信托法》、《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《政府采購法》及有關(guān)社會(huì)福利方面的立法，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《政府信息公開條例》、《社會(huì)救助暫行辦法》等行政法規(guī)及有關(guān)規(guī)章，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》、《北京市促進(jìn)慈善事業(yè)的若干規(guī)定》、《湖南省募捐條例》等地方性法規(guī)與規(guī)章，均涉及《慈善事業(yè)法》中的相關(guān)內(nèi)容。從已有法律、法規(guī)、規(guī)章的具體內(nèi)容看，有的可以且應(yīng)當(dāng)被《慈善事業(yè)法》所吸收，有的則需要廢止或加以修改。例如，慈善范圍的大小，實(shí)際上已經(jīng)有多部法律明確規(guī)定國家鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)與社會(huì)力量參與，如果《慈善事業(yè)法》中遺漏相關(guān)內(nèi)容，就可能引起法律混亂。

二、與慈善事業(yè)法相關(guān)的法律法規(guī)的關(guān)聯(lián)內(nèi)容

《慈善事業(yè)法》在立法過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮到與其他相關(guān)立法的關(guān)系，并能夠妥善協(xié)調(diào)與處理，這樣會(huì)使該法的立法質(zhì)量得到提高，立法的科學(xué)性得以增強(qiáng)，法律通過后的實(shí)施效果將會(huì)更加理想。

1.《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》等民事法律與《慈善事業(yè)法》。

《民法通則》在我國民事法律體系中具有準(zhǔn)“民法典”的功能，它確立了我國的法人制度，規(guī)定了企業(yè)法人、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人四種法人類型。其中有關(guān)“法人資格”的規(guī)定對于《慈善事業(yè)法》中慈善組織法人資格取得的立法有重要影響。

《合同法》規(guī)定了我國合同制度的一般原則和規(guī)則并專門規(guī)定了贈(zèng)與合同。捐贈(zèng)與募捐是《慈善事業(yè)法》中的重要制度，公眾捐款給慈善組織可采取贈(zèng)與合同的方式。由此，與《合同法》中的贈(zèng)與合同發(fā)生關(guān)聯(lián)。

《物權(quán)法》規(guī)定了國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)三種法定形態(tài)的物權(quán)類型?！洞壬剖聵I(yè)法》中關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)的所有、使用和處分適用《物權(quán)法》的一般規(guī)定，并具有其自身特殊性。

《公司法》是規(guī)制股權(quán)捐贈(zèng)的主要法律?！肮蓹?quán)捐贈(zèng)作為新類型的捐贈(zèng)方式，已在我國出現(xiàn)了數(shù)年并得到了法律上的支持。”股權(quán)捐贈(zèng)中的股權(quán)變動(dòng)以及受贈(zèng)人在被捐贈(zèng)股權(quán)公司中股東權(quán)利的享有與行使等，應(yīng)該屬于公司法律制度調(diào)整的內(nèi)容。

2.《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》與《慈善事業(yè)法》。

《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是慈善領(lǐng)域具有代表意義的法律。該法分為總則、捐贈(zèng)和受贈(zèng)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理、優(yōu)惠措施、法律責(zé)任和附則六章。該法明確規(guī)定鼓勵(lì)捐贈(zèng)，規(guī)范捐贈(zèng)和受贈(zèng)行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的立法宗旨，涉及慈善事業(yè)發(fā)展的諸多方面，與《慈善事業(yè)法》有較多的交叉。

但是，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》具有明顯的局限性與滯后性。例如，該法的調(diào)整范圍局限于公益捐贈(zèng)環(huán)節(jié)，對于慈善組織及其治理、慈善募捐等慈善事業(yè)法需要調(diào)整的基本問題存在空白。此外，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》制度設(shè)計(jì)本身亦存在局限，如政府角色錯(cuò)位，法律規(guī)范過于原則和籠統(tǒng)，無法起到慈善基本法的規(guī)范作用，無法適應(yīng)規(guī)范和促進(jìn)我國慈善事業(yè)發(fā)展的需要，也無法通過修改滿足慈善事業(yè)發(fā)展的立法需求。endprint

3.《紅十字會(huì)法》與《慈善事業(yè)法》。

《紅十字會(huì)法》是公益領(lǐng)域的社團(tuán)法律，紅十字會(huì)的人道救援工作既與一般慈善事業(yè)相區(qū)別，其具體活動(dòng)如募捐或接受捐贈(zèng)等又與慈善事業(yè)有交集。因此，《紅十字會(huì)法》的相關(guān)規(guī)范構(gòu)成特別內(nèi)容，與《慈善事業(yè)法》并行不悖。

4.《行政許可法》與《慈善事業(yè)法》。

《行政許可法》第3條明確規(guī)定：“行政許可的設(shè)定和實(shí)施，適用本法?！贝壬平M織的登記、慈善募捐的許可（或備案）在法律性質(zhì)上屬于《行政許可法》規(guī)定的“普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記”等五種許可類型中的一種，慈善組織登記制度、慈善募捐的許可（或備案）制度應(yīng)遵循《行政許可法》的基本原則和立法精神。

5.《信托法》與《慈善事業(yè)法》。

《信托法》對公益信托作了專章規(guī)定，包括公益信托的含義、公益信托的設(shè)立與變更、公益信托監(jiān)察、公益信托終止及剩余財(cái)產(chǎn)處理、法律適用等?！洞壬剖聵I(yè)法》是否需要規(guī)定慈善信托（公益信托）以及如果要規(guī)定慈善信托的話，應(yīng)該設(shè)置何種規(guī)范，必然涉及《信托法》與《慈善事業(yè)法》關(guān)系的處理。

6.社會(huì)福利相關(guān)法律與《慈善事業(yè)法》。

我國還沒有制定專門的社會(huì)福利法，但與社會(huì)福利相關(guān)的立法已有多部，即面向老年人、殘疾人、未成年人等的專門立法中均規(guī)定了對慈善組織從事社會(huì)福利服務(wù)活動(dòng)的國家鼓勵(lì)扶持政策，與《慈善事業(yè)法》發(fā)生關(guān)聯(lián)。從未來的發(fā)展趨勢看，以后慈善事業(yè)的重點(diǎn)將會(huì)從現(xiàn)在的社會(huì)救助逐步向社會(huì)福利發(fā)展，“在相當(dāng)長歷史時(shí)期內(nèi)，各類慈善組織的慈善服務(wù)將會(huì)在社會(huì)福利與社會(huì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮社會(huì)中介、拾遺補(bǔ)缺和重要助手的作用”。因此，重視社會(huì)福利方面的立法很有必要。

7.《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》與《慈善事業(yè)法》。

《企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)個(gè)人所得稅法》是慈善稅收優(yōu)惠的法律規(guī)定。依據(jù)法律規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤總額的12%以內(nèi)，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；個(gè)人將其所得對教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除。慈善稅收優(yōu)惠政策待遇還體現(xiàn)在財(cái)政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)通知等文件中。這些文件，對慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠的規(guī)定比較零散，慈善稅收優(yōu)惠是否需要在慈善事業(yè)法中予以更具體的統(tǒng)一規(guī)范，是慈善事業(yè)立法需要研究的問題。

8.《政府采購法》與《慈善事業(yè)法》。

《政府采購法》并沒有把社會(huì)組織的公共服務(wù)（其中包括慈善組織提供的公共服務(wù)，典型如養(yǎng)老服務(wù)）規(guī)定為政府采購的標(biāo)的，不利于政府購買慈善組織服務(wù)的落實(shí)。建立和實(shí)施政府購買慈善組織的服務(wù)是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要舉措，《慈善事業(yè)法》應(yīng)規(guī)定政府購買慈善組織的服務(wù)，涉及與《政府采購法》的協(xié)調(diào)。

9.“三大條例”與《慈善事業(yè)法》。

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》被稱為社會(huì)組織管理的“三大條例”。通過“三大條例”，在社會(huì)組織方面，初步形成了基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等三種慈善組織可以采用的法律形態(tài)?！叭髼l例”確立了“歸口管理”、“雙重許可”和“分級(jí)管理”三大社會(huì)組織管理的基本原則。慈善組織是屬于社會(huì)組織的一種，《慈善事業(yè)法》中關(guān)于慈善組織的規(guī)范需要考慮突破“三大條例”滯后的規(guī)定，例如，關(guān)于慈善組織的雙重許可，慈善組織設(shè)立門檻過高等規(guī)定。

10.《政府信息公開條例》、《征信業(yè)管理?xiàng)l例》與《慈善事業(yè)法》。

2007年，國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》規(guī)定，政府信息是指“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！痹诖壬平M織設(shè)立、登記、稅收優(yōu)惠以及監(jiān)管過程中行政機(jī)關(guān)獲取的信息屬于信息公開的范疇。慈善組織作為以公信力為生命的社會(huì)組織，應(yīng)該公開相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督?！洞壬剖聵I(yè)法》中的信息公開制度需要考慮慈善組織相關(guān)信息公開與《政府信息公開條例》的銜接。

2013年，國務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，征信業(yè)務(wù)采集的信息包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)等社會(huì)組織。《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的實(shí)施促進(jìn)了慈善組織透明度和公信力建設(shè)。

11.《社會(huì)救助暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》與《慈善事業(yè)法》。

2014年2月21日，國務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，自2014年5月1日起施行?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》專章規(guī)定了“社會(huì)力量參與”。慈善組織作為社會(huì)力量參與社會(huì)救助是一種慈善活動(dòng)，因此，與之相關(guān)。

2008年，民政部頒布了《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》。這一辦法的制定和出臺(tái)對于規(guī)范以救災(zāi)為目的的公益性捐贈(zèng)發(fā)揮了積極用，其中的一些內(nèi)容可以被慈善立法吸收，但是受制于立法背景，該辦法的一些規(guī)定具有滯后性，例如，把救災(zāi)募捐主體限定為具有救災(zāi)宗旨的公募基金會(huì)等。

12.涉及捐贈(zèng)、募捐及慈善活動(dòng)范圍的相關(guān)法律、法規(guī)。

我國有多部法律規(guī)定了社會(huì)組織參與慈善的權(quán)利或賦予一些組織、單位募捐或接受捐贈(zèng)的權(quán)利，這與《慈善事業(yè)法》必然發(fā)生聯(lián)系。例如：《傳染病防治法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《防震減災(zāi)法》、《國有資產(chǎn)法》、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》、《禁毒法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《村民委員會(huì)組織法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《國防教育法》、《職業(yè)教育法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》、《體育法》、《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《審計(jì)法》、《海關(guān)法》等。

13.《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《刑法》、《刑事訴訟法》與《慈善事業(yè)法》。

慈善組織與慈善活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，受到法律保護(hù)。一方面，對于單位組織、個(gè)人妨礙其依法行為的，應(yīng)依法追究其法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的追究刑事責(zé)任；另一方面，慈善活動(dòng)中存在的違法行為，也應(yīng)當(dāng)予以追究。

《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰的種類，違反慈善法相關(guān)規(guī)定需要承擔(dān)行政責(zé)任的，涉及與《行政處罰法》的關(guān)系。endprint

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。慈善組織違反法律擅自改變捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用途的，可以由監(jiān)管部門決定將捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)交其他慈善組織管理使用。如果慈善組織拒不轉(zhuǎn)交的，就會(huì)涉及申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題。

《刑法》是一部規(guī)定犯罪及刑罰的法律。違反慈善法的相關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重社會(huì)危害，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)該依法追究刑事責(zé)任。

《慈善事業(yè)法》還與訴訟法具有關(guān)聯(lián)。如捐贈(zèng)人與慈善組織之間發(fā)生糾紛的，應(yīng)當(dāng)可依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，通過向人民法院提起訴訟的方式予以解決；對于慈善事業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)拒絕登記為慈善組織，不予批準(zhǔn)募捐準(zhǔn)入，稅務(wù)部門拒不給予稅收優(yōu)惠等行為，申請人、慈善組織不服的，有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》提起行政訴訟（亦可申請行政復(fù)議）。另外，慈善組織對于侵犯其名譽(yù)權(quán)、名稱權(quán)的行為，也可向法院提起訴訟。還有利用慈善名義行騙等違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》提起刑事訴訟。

三、慈善事業(yè)法與相關(guān)立法的關(guān)系處理

在處理《慈善事業(yè)法》與其他相關(guān)立法關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“于法有據(jù)，與時(shí)俱進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧”的基本原則?！坝诜ㄓ袚?jù)”是指要依據(jù)《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限和法律適用的規(guī)則處理《慈善事業(yè)法》與其他立法的關(guān)系；“與時(shí)俱進(jìn)”是指《慈善事業(yè)法》應(yīng)能夠適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并適度超前，關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展方面的一些滯后的規(guī)定需要廢止，關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的方針和政策，如2011年公布的《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011-2015年），2013年公布的《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》等，雖然并不具有法律效力，但其中的合理內(nèi)容應(yīng)該作為慈善事業(yè)立法的指導(dǎo)或者進(jìn)人法律條文；“統(tǒng)籌兼顧”是指慈善事業(yè)立法需兼顧與其他法律的關(guān)系。首先是尊重其上位法的規(guī)定，不與上位法發(fā)生抵觸，如果認(rèn)為其上位法的規(guī)定確實(shí)需要修改的，建議通過立法程序修改上位法。其次是考慮《慈善事業(yè)法》與同一位階的其他法律的分工和銜接，發(fā)揮法律的整體功能。

1.《慈善事業(yè)法》與《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》等民商事法律的關(guān)系處理。

《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》等都有涉及慈善事業(yè)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，這三部法律都是由全國人大制定的基本法律，《慈善事業(yè)法》立法應(yīng)該尊重。“我國目前正處于民法典的緊張制定之中，法人制度將是民法典中重要而不可或缺的部分?！痹诿穹ǖ渖形闯雠_(tái)的背景下，慈善事業(yè)法關(guān)于慈善組織的規(guī)定不宜突破《民法通則》的規(guī)定?！逗贤ā逢P(guān)于贈(zèng)與合同的規(guī)定，《慈善事業(yè)法》中的捐贈(zèng)關(guān)系可以部分適用，至于捐贈(zèng)和募捐的其他規(guī)則需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)?！段餀?quán)法》第8條規(guī)定：“其他相關(guān)法律對物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”，因此，《慈善事業(yè)法》可以對慈善資產(chǎn)的歸屬與使用等問題作出規(guī)定，但是其基本精神不得與《物權(quán)法》相抵觸。

2.《慈善事業(yè)法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的關(guān)系處理。

《慈善事業(yè)法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是調(diào)整范圍有交叉、聯(lián)系緊密的兩部法律?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》關(guān)于社會(huì)公益事業(yè)的界定不僅包含了傳統(tǒng)的慈善，而且還包括現(xiàn)代慈善福利事業(yè)，具有更為寬泛的內(nèi)涵。隨著我國社會(huì)保障制度的發(fā)展，特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度的逐步完善，弱勢群體的生存與發(fā)展權(quán)利有了國家保障以后，慈善事業(yè)需要拓展其活動(dòng)范圍，發(fā)揮其在社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代國家治理體系中的應(yīng)有功能。這樣，《慈善事業(yè)法》關(guān)于慈善范圍的界定必然會(huì)向現(xiàn)代“大慈善”的范圍靠近，對此可以借鑒《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中關(guān)于公益事業(yè)的概念界定?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》具體規(guī)定了公益性捐贈(zèng)各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理及優(yōu)惠措施等，但不夠完善。慈善法立法可以適當(dāng)借鑒并在其基礎(chǔ)上予以補(bǔ)充完善。

關(guān)于《慈善事業(yè)法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的關(guān)系處理，由于兩者的調(diào)整范圍不同、側(cè)重點(diǎn)不同，立法的原則也不同，因此，《慈善事業(yè)法》頒布實(shí)施后，按照新法優(yōu)于舊法的原則，《公益事業(yè)法》的規(guī)定與《慈善事業(yè)法》相矛盾的不予適用，與《慈善事業(yè)法》沒有矛盾的條款仍有法律效力。當(dāng)然，最好的處理方法是《慈善事業(yè)法》通過后，對《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》進(jìn)行修改，使《慈善事業(yè)法》與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》保持協(xié)調(diào)，維護(hù)法律體系的和諧，發(fā)揮法律的整體功效。

3.《慈善事業(yè)法》與《紅十字會(huì)法》的關(guān)系處理。

紅十字會(huì)是一個(gè)特殊的社會(huì)組織，“擁有來自國家、國際紅會(huì)聯(lián)合會(huì)和紅會(huì)基層會(huì)員的三重賦權(quán)”。近年來，《紅十字會(huì)法》以及依據(jù)該法制定的《紅十字會(huì)章程》，越來越呈現(xiàn)出滯后于時(shí)代之處。目前，全國人大已經(jīng)啟動(dòng)了對《紅十字會(huì)法》的修訂工作，將進(jìn)一步明確紅十字會(huì)的法定機(jī)構(gòu)特性，《慈善事業(yè)法》與《紅十字會(huì)法》的關(guān)系處理需要保持協(xié)調(diào)性。

從法律上講，紅十字會(huì)是特殊法定機(jī)構(gòu)，是人道主義組織，它的特殊性在于必須考慮其國際性，是境內(nèi)所有社會(huì)組織中肩負(fù)著國際救援、戰(zhàn)地救援并壟斷經(jīng)營獻(xiàn)血、人體器官捐獻(xiàn)等的法定組織，從而不能將其歸入慈善組織。然而，紅十字會(huì)因從事人道事業(yè)需要募捐、接受捐贈(zèng)并開展相應(yīng)的慈善活動(dòng)，這又與慈善組織具有類似的功能，如何處理關(guān)系確實(shí)需要審慎?！洞壬剖聵I(yè)法》要求募捐組織均須登記或許可，但紅十字會(huì)依其法律可以免予登記或許可，但其募捐活動(dòng)需要依法接受監(jiān)督。

4.《慈善事業(yè)法》與《信托法》的關(guān)系處理。

慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要渠道。我國《信托法》規(guī)定了公益信托。公益信托具有“設(shè)立簡便、易行、靈活性強(qiáng)，運(yùn)行管理效率較高，有助于節(jié)省管理費(fèi)用；監(jiān)督體系科學(xué)”等優(yōu)點(diǎn)。慈善信托與公益信托同義，是慈善事業(yè)的一種運(yùn)作模式?！缎磐蟹ā繁举|(zhì)上屬于商法，慈善信托對于《信托法》來說是非核心內(nèi)容，而對于《慈善事業(yè)法》來說卻是必要的核心內(nèi)容。缺少慈善信托的《慈善事業(yè)法》是不完整的，也不符合《慈善事業(yè)法》的基本法和綜合法的立法定位。

有鑒于此，把慈善信托納入《慈善事業(yè)法》調(diào)整，《信托法》重點(diǎn)調(diào)整商事信托，更符合法律發(fā)展的專業(yè)化分工趨勢，也更有利于各自功能的發(fā)揮?！洞壬剖聵I(yè)法》中的慈善信托制度相對于《信托法》而言，既是特別法，又是新法，具有優(yōu)先適用的效力。endprint

5.《慈善事業(yè)法》與《行政許可法》及“三大條例”的關(guān)系處理。

慈善監(jiān)管制度包括慈善管理體制、慈善組織的認(rèn)定、慈善募捐活動(dòng)、慈善監(jiān)督機(jī)制等涉及與《行政許可法》及《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等“三大條例”的關(guān)系。

慈善組織的登記管理的法律理應(yīng)遵循《行政許可法》的基本原則和精神，在慈善組織登記的登記范圍、條件、程序和監(jiān)管方面實(shí)現(xiàn)與《行政許可法》的有效銜接。

“三大條例”是我國現(xiàn)行的包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織管理的主要法律依據(jù)，但是其內(nèi)容滯后。目前，“三大條例”尚未修訂，慈善組織的登記門檻降低和雙重許可體制的取消等事宜面臨的法律障礙仍沒有被消除。為促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，《慈善事業(yè)法》應(yīng)該突破“三大條例”的一些規(guī)定，并為條例的修訂提供法律依據(jù)。

需要注意的是，在降低慈善活動(dòng)準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，《慈善事業(yè)法》應(yīng)該建構(gòu)行政監(jiān)督、行業(yè)自律與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的立體化的監(jiān)督體系，以維護(hù)慈善事業(yè)的公信。此外，因“三大條例”規(guī)范的社會(huì)組織不限于慈善組織，《慈善事業(yè)法》將無法涵蓋“三大條例”的所有內(nèi)容，因此，《慈善事業(yè)法》頒布后并不意味著“三大條例”廢止，只是其與《慈善事業(yè)法》規(guī)定相沖突的部分無效。

6.《慈善事業(yè)法》與稅收法律法規(guī)的關(guān)系處理。

稅收優(yōu)惠是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制?！拜^為優(yōu)惠的稅收激勵(lì)和先進(jìn)的征收手段為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了動(dòng)力支持和技術(shù)保障”。在慈善促進(jìn)方面，我國的個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法以及其他規(guī)范性文件等對慈善稅收優(yōu)惠制度與措施有一些規(guī)定，但存在激勵(lì)效果脆弱、優(yōu)惠的額度偏低、區(qū)別對待、程序煩瑣、實(shí)物捐贈(zèng)免稅面臨障礙等問題。

“只要稅收優(yōu)惠措施是通過稅收法律或法律明確授權(quán)的稅收行政法規(guī)加以規(guī)定的，其形式上的合法性就沒有太大的問題”?！洞壬剖聵I(yè)法》在稅收優(yōu)惠方面不可能替代《企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》等稅法，但如果沒有一定的作為，將很難實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的立法宗旨。因此，如何處理相關(guān)關(guān)系，需要審慎。筆者認(rèn)為，《慈善事業(yè)法》可以不考慮調(diào)整稅種和優(yōu)惠稅率問題，宜重點(diǎn)解決慈善組織的免稅資格認(rèn)定、簡化慈善捐贈(zèng)免稅程序等問題，通過立法真正建立便捷、高效的慈善稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)機(jī)制，把現(xiàn)有的慈善稅法的相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，包括明確減免稅收資格認(rèn)定措施、明確將非貨幣資金（如股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)等）慈善捐贈(zèng)也納入減免稅收范圍、明確申請減免稅收程序、財(cái)稅部門的職責(zé)以及失職時(shí)的處理等，以從稅收優(yōu)惠方面鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)，拓展慈善的經(jīng)費(fèi)來源。至于需要進(jìn)一步完善的慈善優(yōu)惠的稅種、額度等問題由稅收法律法規(guī)解決更為適宜。

7.《慈善事業(yè)法》與涉及慈善法律責(zé)任的法律的銜接。

慈善事業(yè)法是“促進(jìn)法”，但不是“軟法”，必須對慈善活動(dòng)的一切違法行為明確法律責(zé)任。由于慈善法律關(guān)系的復(fù)雜性，慈善活動(dòng)需要承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為具有主體和行為形態(tài)的多樣性特點(diǎn)，其法律責(zé)任從性質(zhì)上可以分為民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

在民事責(zé)任方面，對于涉及違反捐贈(zèng)合同、損害賠償?shù)刃袨?，適用《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等民事法律。

在行政責(zé)任方面，對于某些違反《慈善事業(yè)法》的行為，需要承擔(dān)行政責(zé)任的，需要遵循《行政處罰法》的原則，涉及違反慈善監(jiān)管方面的行為需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)該通過《慈善事業(yè)法》進(jìn)行規(guī)定。《慈善事業(yè)法》對于違法行為的類型、處罰等應(yīng)做出明確的規(guī)定，以保障法律的效力。

在刑事責(zé)任方面，根據(jù)刑事法治的原則和理念，犯罪的構(gòu)成及刑罰應(yīng)該通過刑法及修正案或者刑法解釋的方法確定。慈善活動(dòng)中構(gòu)成犯罪的，有的可以直接適用刑法的規(guī)定，有的可以通過刑法解釋的方法確定法律適用?！洞壬剖聵I(yè)法》對某種需要承擔(dān)刑事責(zé)任的行為規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”即可，而不宜具體規(guī)定犯罪的構(gòu)成要件、罪名及刑罰。

8.關(guān)于慈善服務(wù)或業(yè)務(wù)范圍的處理。

慈善服務(wù)或業(yè)務(wù)范圍的界定，是慈善事業(yè)立法中與稅收優(yōu)惠等政策密切關(guān)聯(lián)的問題。我國已有多部法律明確規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)力量參與募捐、捐贈(zèng)，對于這一問題的處理，應(yīng)當(dāng)將已有法律規(guī)范的內(nèi)容涵蓋進(jìn)來。例如，《禁毒法》、《未成年人保護(hù)法》、《體育法》、《傳染病防治法》等法律中已有相應(yīng)原則規(guī)定，這次《慈善事業(yè)法》亦可以涵蓋。

伴隨國家的發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等制度的健全，慈善事業(yè)將與面向老年人、殘疾人、兒童、婦女等群體的各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)密切相關(guān)，許多國家與地區(qū)的慈善組織實(shí)際上就是民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、殘疾人庇護(hù)機(jī)構(gòu)、青少年福利設(shè)施、婦女公益設(shè)施等。因此，《慈善事業(yè)法》應(yīng)當(dāng)對此有所體現(xiàn)。

9.關(guān)于志愿服務(wù)的處理。

志愿服務(wù)以貢獻(xiàn)人力為條件，它與以貢獻(xiàn)財(cái)力、物力等為條件的慈善事業(yè)相比，有其特殊性，與至關(guān)重要的減免稅收等政策無關(guān)，也很難量化。作為人們參與社會(huì)公益的方式與途徑，非常值得鼓勵(lì)與支持。但是否全面納入《慈善事業(yè)法》中規(guī)范，值得考量。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《慈善事業(yè)法》應(yīng)規(guī)范廣義的志愿服務(wù)，其好處是將人力捐獻(xiàn)與款物捐獻(xiàn)擺在同等重要的位置上，即“有錢出錢、有物出物、有力出力”，可以向社會(huì)發(fā)出鼓勵(lì)志愿服務(wù)的信號(hào)，有利于促進(jìn)志愿服務(wù)。筆者并不贊同此觀點(diǎn)。志愿服務(wù)是一個(gè)外延更寬泛的大概念，超出慈善事業(yè)范疇。在《慈善事業(yè)法》中規(guī)范所有的志愿服務(wù)并不現(xiàn)實(shí)，有可能使得其關(guān)于志愿服務(wù)的規(guī)定流于形式，弱化志愿服務(wù)。因此，《慈善事業(yè)法》中規(guī)范的志愿服務(wù)應(yīng)該是狹義的志愿服務(wù)即慈善組織利用志愿服務(wù)來發(fā)展慈善事業(yè)。它的優(yōu)點(diǎn)是能夠集中、有效地促進(jìn)以慈善組織為依托的志愿服務(wù)，不是泛論，也不與《慈善事業(yè)法》規(guī)范款物捐贈(zèng)及其利用，以及應(yīng)當(dāng)享受的稅收優(yōu)惠等政策措施的立法主旨相沖突。因?yàn)榇壬平M織動(dòng)員的志愿服務(wù)也是一種可以計(jì)量的社會(huì)捐獻(xiàn)。如果慈善組織能夠形成規(guī)范、有序、高效的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)，勢必帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)的志愿服務(wù)參與。同時(shí)，《慈善事業(yè)法》不涉及廣義的志愿服務(wù)，也為以后制定專門的《志愿服務(wù)法》預(yù)留了立法空間。

10.《慈善事業(yè)法》與地方立法關(guān)系的處理。

在國家立法缺位的情況下，一些省市就慈善事業(yè)促進(jìn)法律進(jìn)行了探索，制定了地方性法規(guī)，也為國家立法提供了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

地方性法規(guī)只在地方的區(qū)域范圍具有法律約束力，同時(shí)各地關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展制度的不統(tǒng)一也為全國慈善事業(yè)的發(fā)展帶來了一些問題。《慈善事業(yè)法》作為國家層面的統(tǒng)一立法，當(dāng)然不受地方性法規(guī)的牽制。當(dāng)《慈善事業(yè)法》頒布實(shí)施后，地方性法規(guī)與之矛盾的自然失效。

從調(diào)動(dòng)地方慈善立法的積極性和促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的方面考量，《慈善事業(yè)法》也可以為地方立法留下空間。例如，國家慈善事業(yè)立法中還不可能提出慈善企業(yè)的概念，但寧夏回族自治區(qū)的《慈善事業(yè)促進(jìn)法》中卻有關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)慈善企業(yè)的規(guī)定等，這可以視為不與《慈善事業(yè)法》相沖突，作為地方立法的空間。

總之，《慈善事業(yè)法》已經(jīng)在起草之中，這部法律作為填補(bǔ)社會(huì)法空白的新法，不僅關(guān)乎慈善事業(yè)自身的發(fā)展，而且會(huì)直接影響到我國社會(huì)治理的現(xiàn)代化。而立法質(zhì)量的高低，在很大程度上取決于對現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)內(nèi)容的妥善處理，既要繼承與發(fā)展，又要解決好它們之間的沖突與重復(fù)交叉問題，并能夠?yàn)榇壬剖聵I(yè)的發(fā)展提供可操作的具體依據(jù)。

[責(zé)任編輯 陳翔云]endprint