蘇炳豪　張國超

摘 要 文物行政執(zhí)法是文物保護(hù)的重要環(huán)節(jié)，筆者在研究文物行政執(zhí)法的基本理論的基礎(chǔ)上，實(shí)地深入相關(guān)有重大價(jià)值或影響的文化遺址、文物保護(hù)單位實(shí)地進(jìn)行問卷和走訪座談，查找文物行政執(zhí)法現(xiàn)階段存在的問題及成因，構(gòu)建文物行政執(zhí)法建設(shè)的對(duì)策建議框架。

關(guān)鍵詞 文物 行政執(zhí)法 問題

作者簡介：蘇炳豪，武漢輕工大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院2014級(jí)本科生，研究方向：法學(xué)與文化產(chǎn)業(yè)；張國超，武漢輕工大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：文化遺產(chǎn)與文化產(chǎn)業(yè)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.275

文物作為一種文化資源，其存量的稀缺性、質(zhì)地的脆弱性以及身份體征的不可再生性，決定了文物工作的首要任務(wù)是保護(hù)，即采取一切可能的措施，防止文物的損壞和流失。在文物保護(hù)工作中，文物行政執(zhí)法作為一種國家力量首當(dāng)其沖，強(qiáng)化文物行政執(zhí)法建設(shè)，為社會(huì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

一、文物行政執(zhí)法的概念和特征

文物行政執(zhí)法是指文物行政機(jī)關(guān)及其授權(quán)機(jī)關(guān)或法律授權(quán)、委托的其他組織及公職人員，依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)文物進(jìn)行監(jiān)督管理并產(chǎn)生法律效果的活動(dòng)。

根據(jù)此概念，文物行政執(zhí)法主要有以下特征：第一，主體法定性。文物行政執(zhí)法權(quán)是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)或由國家授權(quán)的相關(guān)單位部門的職權(quán)，其他無授權(quán)部門不能進(jìn)行文物行政執(zhí)法活動(dòng)。第二，客體特定性。文物行政執(zhí)法的客體包括與文物行政執(zhí)法相關(guān)的公民、法人和其他組織。第三，執(zhí)法單方性。文物行政執(zhí)法的單方性是指執(zhí)法主體可以直接實(shí)施文物行政執(zhí)法行為而無需征得執(zhí)法相對(duì)人的同意。第四，執(zhí)法主動(dòng)性。文物行政執(zhí)法是文物行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，文物行政執(zhí)法主體一般根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定、政策及上級(jí)主管部門的要求積極地實(shí)施執(zhí)法行為，而無需征求文物行政執(zhí)法相對(duì)人的意愿。第五，執(zhí)法規(guī)范性。文物行政執(zhí)法的規(guī)范性是指在文物行政執(zhí)法在主體法定的前提下必須根據(jù)法律所規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，越權(quán)無效。

二、文物行政執(zhí)法存在的問題

（一）文物行政執(zhí)法體制問題

文物行政執(zhí)法體制是文物法律實(shí)施體制的重要環(huán)節(jié)。調(diào)查得知，成立專門的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的必要性較大、行政執(zhí)法人員對(duì)成立專門的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)愿望的迫切性較強(qiáng)。

1.執(zhí)法主體問題

第一，執(zhí)法主體在司法實(shí)踐中不明確。在司法實(shí)踐中，多頭管理、交叉管理現(xiàn)象較為嚴(yán)重，執(zhí)法主體的不明確、委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力欠缺，造成了當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法工作的疲軟。第二，地方政府對(duì)文物行政執(zhí)法的主體建設(shè)的重視程度不夠，致使執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)不健全。這導(dǎo)致了當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置不獨(dú)立，執(zhí)法主體的形象有待提高，文物行政執(zhí)法工作難度較大。第三，執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力有待提高。我國文物行政執(zhí)法機(jī)關(guān)近年來不斷重視開展與文物行政執(zhí)法相關(guān)的培訓(xùn)活動(dòng)，但執(zhí)法隊(duì)伍高學(xué)歷人才缺乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法人員的法制觀念和法律意識(shí)比較薄弱。

2.執(zhí)法程序問題

我國長期以來不重視程序正當(dāng)，在追求實(shí)體正義時(shí)忽略程序正義，存在諸多“重實(shí)體而輕程序”的現(xiàn)象 。現(xiàn)階段的文物行政執(zhí)法存在一定程度的不規(guī)范，抑或是強(qiáng)調(diào)效率的執(zhí)法行為，主要表現(xiàn)為執(zhí)法程序的不規(guī)范，難以保證執(zhí)法結(jié)果的正確性和正當(dāng)性。無論執(zhí)法理由的正當(dāng)與否，違背法律程序本身就是在違反實(shí)體法，給整個(gè)文物行政執(zhí)法的實(shí)施帶來嚴(yán)重的不利后果，無法為實(shí)體法服務(wù)，阻礙文物法治建設(shè)。

3.缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

法律監(jiān)督方面的問題表現(xiàn)在，第一，監(jiān)督流于形式，不便操作。法律雖然規(guī)定了文物部門對(duì)破壞文物的行為有監(jiān)督的權(quán)利，但在實(shí)際過程中，由于文物犯罪現(xiàn)象比比皆是，而文物保護(hù)人員缺乏，財(cái)力、物力不足，往往導(dǎo)致大量文物遭到破壞。第二，監(jiān)督主體濫用監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，有些監(jiān)督主體為了利益，干預(yù)正常監(jiān)督程序，法律監(jiān)督成為權(quán)力濫用的借口。當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮中，為了謀求經(jīng)濟(jì)利益，打著文物修復(fù)的名義，對(duì)其進(jìn)行拆建、毀壞、遷移等等，嚴(yán)重破壞了文物的原真性和完整性。

（二）立法問題

法律法規(guī)操作性不強(qiáng)，缺乏制定行之有效的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制。以缺乏明確可行的文物保護(hù)補(bǔ)償和文物保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的問題較為突出。雖然有關(guān)法律規(guī)定了一切組織和個(gè)人有保護(hù)文物的義務(wù) ，并且相關(guān)法律雖然列舉了有八種典型事跡的單位或者個(gè)人，由國家給予精神鼓勵(lì)或者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì) ，但這方面的規(guī)定過于抽象而使文物保護(hù)補(bǔ)貼和文物保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)缺乏具體的可操作性和規(guī)范性。

（三）文物法制氛圍問題

文物法制宣傳力度不足，文物保護(hù)法律法規(guī)宣傳效果不佳。公眾的文物保護(hù)意識(shí)和法制觀念薄弱，參與程度、配合程度與支持力度較弱，致使文物違法犯罪信息獲取的及時(shí)性較差，沒有形成一個(gè)良好的文物法制氛圍。導(dǎo)致了文物販賣、流失等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、加強(qiáng)文物行政執(zhí)法工作的對(duì)策建議

隨著我國社會(huì)主義法制體系的不斷完善，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不斷提升，結(jié)合文物行政執(zhí)法的實(shí)際，針對(duì)上述問題，提出以下建議：

（一）加強(qiáng)文物行政執(zhí)法體制建設(shè)

1.強(qiáng)化執(zhí)法主體建設(shè)

第一，明確主體地位。文物行政執(zhí)法主體在文物行政執(zhí)法實(shí)踐中表現(xiàn)為文物局，應(yīng)當(dāng)明確其在執(zhí)法體制中的主體地位，其他部門參與聯(lián)合執(zhí)法只是配合其工作，而不是多頭、交叉管理所造成的執(zhí)法混亂、互相推諉情況。第二，健全主體結(jié)構(gòu)。政府部門針對(duì)文物行政執(zhí)法過程中產(chǎn)生的負(fù)面影響，應(yīng)及時(shí)予以解決，并就文物行政執(zhí)法體系建設(shè)，制定相關(guān)的科學(xué)的、合理合法的規(guī)章制度并予以實(shí)施。第三，提升執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)和水平。建立健全相關(guān)制度，尊重知識(shí)和人才，加強(qiáng)執(zhí)法人員的文物專業(yè)知識(shí)和相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)的雙重培訓(xùn)，定期組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)文物保護(hù)的最新案例、經(jīng)驗(yàn)、成果并以論文、專著、報(bào)告等文字形式記錄執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和心得體會(huì)。

2.按照法定程序進(jìn)行文物行政執(zhí)法

文物行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)，遵循法定程序，對(duì)相關(guān)文物違法行為進(jìn)行查處。在文物執(zhí)法過程中選擇的程序應(yīng)該符合客觀實(shí)際、社會(huì)公序良俗、一般社會(huì)公正價(jià)值和文物所特有的特征，盡可能為行政相對(duì)人和執(zhí)法相對(duì)人提供參與行政程序和法定程序的各種條件和機(jī)會(huì)。

3.創(chuàng)新文物行政執(zhí)法工作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

首先，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法不是多頭、交叉管理，而是行政機(jī)關(guān)之間或與其他主體之間，由一部門牽頭、其他部門配合而采取聯(lián)合行動(dòng)，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)。文物行政執(zhí)法主體應(yīng)與公安、海關(guān)等部門溝通配合，提高聯(lián)合執(zhí)法的效率。其次，強(qiáng)化公眾監(jiān)督。接受上級(jí)和公眾的監(jiān)督，建立有效的監(jiān)督機(jī)制。在建立監(jiān)督機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)監(jiān)督，既包括有權(quán)的機(jī)關(guān)，又應(yīng)當(dāng)包括一些社會(huì)組織和公民個(gè)人，從而保障文物行政執(zhí)法多層次全方位的監(jiān)督機(jī)制。

4.建設(shè)法治政府

首先，政府要充分樹立“法無規(guī)定不可為”的意識(shí)。文物行政執(zhí)法必須有法律依據(jù)，一旦違法就要承擔(dān)法律責(zé)任。其次，建設(shè)責(zé)任政府。建立健全文物行政執(zhí)法問責(zé)制度，推動(dòng)文物行政執(zhí)法問責(zé)和政府依法行政與財(cái)政、審計(jì)的有機(jī)結(jié)合，樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念。再次，建設(shè)效能政府。要降低文物行政執(zhí)法成本，提高文物行政執(zhí)法效率，其關(guān)鍵在于做正確的事，做人們需要的事，把人民的利益作為根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

（二）加強(qiáng)法的制定和實(shí)施

1.制定合乎文物保護(hù)的法

我國法律需要進(jìn)一步明晰保護(hù)文物的物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。法律對(duì)于具有其所列舉的具體典型事跡的單位和個(gè)人，在精神鼓勵(lì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上交文物價(jià)值和貢獻(xiàn)給予不同程度的具體的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，以法律、司法解釋或出臺(tái)相關(guān)行政法規(guī)的方式來明確和規(guī)范其物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施程序及具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.保障法律的實(shí)施

執(zhí)法是我國文物執(zhí)法體系的核心。文物行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法律規(guī)定和上級(jí)政府的授權(quán)范圍內(nèi)行使文物行政執(zhí)法職能，兼顧內(nèi)容和程序的合法性。在強(qiáng)化文物司法監(jiān)督方面，要通過內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制的完善和創(chuàng)新，從制度上保證隊(duì)伍不出問題，讓司法腐敗和司法不公正沒有滋生的土壤。加強(qiáng)文物守法，就是要求守法主體應(yīng)出于文物法律的要求、利益和信用的考慮、懼怕法律制裁、心理習(xí)慣和道德要求而遵守文物法律，保護(hù)文物，貫徹配合好文物行政執(zhí)法。

（三）營造良好的文物法治氛圍

營造文物法治氛圍就是要求國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人要在實(shí)踐法治中形成可感知的具有普遍意義的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的整體社會(huì)狀態(tài)和社會(huì)氛圍，達(dá)到從被動(dòng)的遵循、敬畏文物法律向自覺遵守、維護(hù)文物法律的轉(zhuǎn)變。建設(shè)良好的法治氛圍是社會(huì)發(fā)展的必然要求，良好的文物法治氛圍并不是自然形成的，而是需要各方力量的努力。

1.培育文物法治意識(shí)

加強(qiáng)文物法治宣傳，培育文物法治意識(shí)，使人在觀念上，有權(quán)利義務(wù)、法律至上、自覺守法的意識(shí)；在實(shí)體上，對(duì)從事文物保護(hù)及文物行政執(zhí)法的國家機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)有一個(gè)明確的認(rèn)知；在形式上，對(duì)文物法律制度、文物法律規(guī)范、文物法律程序、文物法理研究有一個(gè)基本的清晰的認(rèn)識(shí)。文物行政執(zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)文物法治宣傳，例如廣播、電視等新聞媒體推出文物法治欄目，可以策劃文物法治講座或文物法治訪談，定期開展文物法制調(diào)查及公開文物違法犯罪事實(shí)，使民眾得以了解文物、認(rèn)識(shí)文物法律制度，從而使區(qū)域內(nèi)民眾培育文物法治意識(shí)。

2.培養(yǎng)文物法治理念

首先，加強(qiáng)文物普法教育。有關(guān)部門在進(jìn)行普法的過程中，應(yīng)重視與文物有關(guān)的普法工作，減少民眾的不知法而犯法的情況發(fā)生。其次，加強(qiáng)文物行政執(zhí)法的學(xué)術(shù)研究有利于用科學(xué)理論指導(dǎo)實(shí)踐。最后，建立多元化民主參與和監(jiān)督制約機(jī)制，培育公民理念，強(qiáng)化普遍權(quán)利信念和守法精神。

3.培育優(yōu)秀法治文化

法律作為上層建筑的一部分，其最深厚的根源在于一定社會(huì)物質(zhì)生活條件，與人們現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和在生活中形成的權(quán)利要求密切相關(guān)。區(qū)域法治文化深刻影響著區(qū)域各方面的發(fā)展。文物行政執(zhí)法屬于法制文化的一部分，要想促進(jìn)本地文物行政執(zhí)法的發(fā)展，必須把培育優(yōu)秀法制文化提上日程。為此，需要優(yōu)化文物行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)，適應(yīng)法治文化發(fā)展，認(rèn)識(shí)到中國法治文化發(fā)展的整體性要求，并具體指導(dǎo)文物行政執(zhí)法進(jìn)行合理調(diào)整，并以此促進(jìn)法制文化的繁榮和發(fā)展。

注釋：

周永坤.法理學(xué)-全球視野.法律出版社.2010.

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第5條、第7條.2015.

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第12條.2015.

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[3]張文顯.法理學(xué).高等教育出版社、北京大學(xué)出版社.2014.