宋宸宇

(重慶交通大學經(jīng)濟與管理學院 重慶 400074)

論我國行政立法中的公眾參與問題

宋宸宇

(重慶交通大學經(jīng)濟與管理學院 重慶 400074)

民主理論的發(fā)展，催生出參與式行政模式的崛起，進而興起世界各國普遍接納公眾參與行政立法的趨勢。本文通過文獻分析法，歸納總結(jié)了我國行政立法中的公眾參與問題現(xiàn)狀和參與影響因素，并針對前一部分提出相應(yīng)的具有可操作性的策略性機制建議，以期為公眾參與行政立法這一我國民主政治發(fā)展的必然結(jié)果和推進我國民主政治發(fā)展的有效手段能夠快速長足發(fā)展提供政策性啟示。

行政立法；公眾參與；問題；完善機制

一、引言

伴隨著社會發(fā)展及社會事務(wù)的日益復雜多變，議會立法的局限性開始暴露，而行政機關(guān)因其組織及活動特點所具有的承擔立法任務(wù)的相對優(yōu)勢卻日益凸顯，因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，立法機關(guān)將其部分立法權(quán)委托給行政機關(guān)行使，以彌補其立法局限性。處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，參與式行政，尤其是公眾參與行政立法，是一項逐漸發(fā)展中的系統(tǒng)工程。行政立法的公眾參與，就是指行政立法主體在立法過程中充分吸收廣大公眾參與具體的立法程序，聽取參與者的見解與意愿的活動。公眾參與行政立法具有諸多意義：行政立法公眾參與有利于提高法律實施的效果；公眾參與是通過程序控制行政立法權(quán)，避免權(quán)力濫用的一個重要舉措；公眾參與行政立法機制有利于多元利益的均衡和協(xié)調(diào)，把不同利益訴求所可能引發(fā)的矛盾引導到可調(diào)控的范圍內(nèi)，避免利益沖突的激化以及由此可能引發(fā)的社會沖突；即使公眾參與的意見表達沒能在最終的行政法案中體現(xiàn)，但是由于立法程序的正當性，法案的相對人也會普遍接納立法結(jié)果。但是，當前我國行政立法中的公眾參與還存在許多問題。

二、公眾參與問題的現(xiàn)狀

首先應(yīng)當肯定的是，自上世紀末以來，伴隨著行政法治化和民主立法進程的推進，我國行政立法的公眾參與取得了突破性進展，不只是在國家層次，不少的省市也建立了行政立法公開征求意見制度(例如廣州市2006年出臺了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》)，并在立法實踐中十分重視對公眾意見的收集和吸納。然而，在此過程中的問題也比較明顯。

(一)參與渠道流于形式

主要表現(xiàn)是立法機關(guān)隨意召開聽證會、座談會和征求意見會。就以組織聽證會為例，中央立法和絕大部分地方立法對組織聽證會的整個程序處于比較隨意的狀態(tài)。參加聽證的公眾都是法制機關(guān)事先“安排”好的，實際上是一種由相關(guān)立法部門指定的“形式聽證”，有時候為了加快立法進度，往往不會通知那些愛提意見或者利益直接相關(guān)的公眾參加聽證，這種情況下代表的廣泛性顯然不夠，不能全面反映不同利益群體尤其是與行政部門利益對立群體的利益，違背了引進聽證制度的初衷。[1]

(二)參與成本耗費巨大

從根本上說，公眾之所以不情愿參與行政立法，主要是因為公眾參與行政立法要付出一定的成本，卻難以獲取相應(yīng)的收益。如果公眾要參與立法，對擬出臺的法規(guī)提出意見或建議，則需要耗費一定的時間來查閱相關(guān)法律文本、調(diào)查實際情況，還需要支付一定的路費、誤工費等費用。[2]此外，如果自己所提的合理意見和建議不能被采納的話，還會給自己帶來心理上的不悅。

(三)立法信息公開制度存在缺陷

有效公眾參與，必備的條件之一就是政府的信息公開透明化程度高。否則，公眾只能盲參，意見就沒有意義，有偏向的、被控制的信息，可能會導致錯誤的參與，甚至把公眾參與當作實現(xiàn)政府不良目的的工具。[3]

三、公眾參與的影響因素

依據(jù)行政立法的公眾參與概念，影響公眾參與的因素主要有立法主體和公眾兩個維度。公眾參與的影響因素具體如表1所示。[4]

表1 公眾參與的影響因素

資料來源：筆者整理

通過筆者對相關(guān)文獻中行政立法公眾參與的影響因素歸納分析，對于立法主體的立法信息公開程度、參與渠道和方式和信息反饋以及公眾的傳統(tǒng)意識影響等正相關(guān)因素，應(yīng)當通過完善行政立法公眾參與的機制來促進公眾參與。反之，對于立法主體的組織成本和裁量權(quán)自由度以及公眾的參與成本等負相關(guān)因素，應(yīng)當通過機制來抑制。

四、行政立法公眾參與機制的完善

(一)激勵機制

實踐中，有些地方行政立法主管機關(guān)在組織座談會或者專家論證會時，給予參會人員尤其是專家學者一定的用餐補助和交通補貼，這其實就是一種利益引導，一定程度上能夠吸引更多的公眾參與到立法活動中來。

(二)信息反饋機制

行政立法公眾參與的重要一環(huán)就是建立和完善意見反饋制度。公眾意見反饋制度為許多國家所采用。完善的反饋機制要求行政機關(guān)在立法過程中必須認真分析、整理和歸納公眾意見。對相同的意見整理歸納后，應(yīng)就是否采納以及沒有被采納的原因作出統(tǒng)一說明。

(三)培養(yǎng)發(fā)展和規(guī)范管理社會組織

社會組織得到充分發(fā)展，實現(xiàn)社會組織的獨立自主，就能夠保障社會組織一定范圍內(nèi)公眾利益的代表性，進而提高社會組織在行政立法中的協(xié)商能力。[5]目前我國對社會組織的設(shè)定采取的是登記核準制，重準入而輕管理，一方面限制社會組織數(shù)量的增長，另一方面依法登記核準設(shè)立的社會組織由于行政監(jiān)管的缺失而無序發(fā)展，社會組織能力低下。因此放寬準入條件，擴大直接登記范圍，為社會組織的發(fā)展提供法律保障，間接的提升了公眾參與行政立法的能力和效果。

五、結(jié)論

綜上所述，公眾才能逐漸真正有效地參與行政立法過程，對行政立法的公正、合理，科學、民主作用很大，不但有利于防止制度性的決策失誤，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增強政府的權(quán)威，而且有利于加強行政監(jiān)督防止行政權(quán)力的缺失和濫用，更有利于平衡社會各種利益關(guān)系，帶動全社會尊重法律，遵守法律，維護法律。這對推進民主法制建設(shè)，加強和創(chuàng)新社會管理，促進社會和諧穩(wěn)定，保證經(jīng)濟社會的科學發(fā)展都有著重要的意義。

[1]丁玲.我國行政立法公眾參與的弊端及完善[J].法制與社會,2010(1):278-278.

[2]代水平.行政立法公眾參與的集體行動困境[J].西北大學學報(哲學社會科學版),2011,41(5):141-145.

[3]胡溢武.公眾參與行政立法的背景、困境以及完善路徑[J].黨政干部學刊,2013(10).

[4]青鋒.公眾參與行政立法決策狀況分析[J].上海政法學院學報,2012,27(6):1-13.

[5]王洪宇.日本公眾參與立法制度簡介[J].人大研究,2012(12):36-38.

宋宸宇(1993.08-)，男，漢，河南淮陽，研究生學歷，重慶交通大學，研究方向：項目管理方向。