摘 要 隨著社會(huì)矛盾的不斷加劇，引發(fā)了“訴訟爆炸”和信訪“高溫不退”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象一方面增加了法院法官的工作壓力，另一方面還容易引起人民與公職人員的社會(huì)矛盾，因而亟待改進(jìn)。同時(shí)，也反映出社會(huì)運(yùn)行不暢通、社會(huì)矛盾處理機(jī)制較為單一等問題。因而，建立多元化、多角度的糾紛解決機(jī)制在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中就顯尤為重要。行政調(diào)解以其高效、快捷、低成本的特點(diǎn)展現(xiàn)了其優(yōu)勢。但在實(shí)踐運(yùn)行過程中，沒有任何制度是完美無瑕的，行政調(diào)解也不例外，本文針對(duì)行政調(diào)解運(yùn)行中存在的諸多問題逐一提出完善建議，使其能夠更好的發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞 行政調(diào)解 弊端 制度

作者簡介：張嘉，河西學(xué)院政法學(xué)院助教，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.013

一、 行政調(diào)解基本理論和運(yùn)行現(xiàn)狀

（一） 行政調(diào)解制度的基本理論

1.行政調(diào)解的主體。行政調(diào)解在傳統(tǒng)意義上主要指由行政機(jī)關(guān)參與主持的調(diào)節(jié)活動(dòng)，區(qū)別于司法調(diào)解。是由行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)屬于國家行政機(jī)關(guān)職權(quán)管轄范圍內(nèi)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解，力求對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行勸說教育，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使雙方當(dāng)事人互相諒解，從而達(dá)到徹底解決糾紛矛盾的方式。但是，這個(gè)定義并不能準(zhǔn)確界定什么是行政調(diào)解。因?yàn)樵趯?shí)踐中，行政調(diào)解的主體不只限于國家機(jī)關(guān)，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

2.行政調(diào)解的特征：

（1）主體的行政性。調(diào)解主體是整個(gè)行政調(diào)解中的主持者和引導(dǎo)者，一般由對(duì)該調(diào)解事項(xiàng)具有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織構(gòu)成。但具體負(fù)責(zé)爭議調(diào)解的機(jī)構(gòu)，可以是原行政行為的作出機(jī)構(gòu)，也可以是該機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他部門，但必須注意的是不包括作出原行政行為的具體承辦人。

（2）行政調(diào)解的拘束性。當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議，具有一定的約束力。經(jīng)過行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議書具有合同性質(zhì)。因此，事人可向公證機(jī)關(guān)或是人民法院申請(qǐng)確認(rèn)行政調(diào)解協(xié)議書的效力。經(jīng)過公證的以給付為內(nèi)容的具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的行政調(diào)解協(xié)議，或是經(jīng)人民法院依法確認(rèn)有效的行政調(diào)解協(xié)議，在一方當(dāng)事人不履行或者不適當(dāng)履行時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人可依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行調(diào)解協(xié)議。

（3）行政調(diào)解的非強(qiáng)制性。行政調(diào)解必須把自愿原則貫穿始終。其一，行政調(diào)解依當(dāng)事人的申請(qǐng)或是行政機(jī)關(guān)征得當(dāng)事人的同意而啟動(dòng)；其二，當(dāng)事人不同意或以其他方式表示不接受繼續(xù)調(diào)解的以及行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人無法達(dá)成行政調(diào)解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解；其三，行政調(diào)解能否最終達(dá)成協(xié)議，必須緊緊依賴當(dāng)事人的意愿；其四，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容應(yīng)該能夠反映雙方的利益需求，行政機(jī)關(guān)作為中間人，不得將自身意志強(qiáng)加于當(dāng)事人。

（二）行政調(diào)解制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

1.立法現(xiàn)狀。目前，涉及行政調(diào)解的法律近40多部，行政法規(guī)以及規(guī)章有近80部，除此之外，地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章大約有120部左右，再加上大量的規(guī)范性文件，共同指導(dǎo)著行政調(diào)解的實(shí)施。

2.實(shí)施現(xiàn)狀。行政調(diào)解在實(shí)踐中發(fā)揮著重大意義，是定紛止?fàn)幍闹匾侄?。行政調(diào)解是一種柔性的解決爭議的方法，有助于緩解官民對(duì)立的局面。并且調(diào)解是在征得當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，當(dāng)事人擁有一定的自主權(quán)，故而能夠在相互諒解中達(dá)成一致，從而更徹底、更便捷地解決糾紛。實(shí)踐中，行政調(diào)解也降低了糾紛解決成本，屬于性價(jià)比較高的解決爭議的方法。因此，當(dāng)事人往往也愿意選擇行政調(diào)解的方式來解決糾紛，并能夠自覺履行。

二、行政調(diào)解的弊端及其成因

（一）行政調(diào)解立法體系不完善

1.無統(tǒng)一立法提供依據(jù)。目前，我國沒有一部專門規(guī)定行政調(diào)解制度的法律為行政調(diào)解的實(shí)施提供法律依據(jù)，而是將相關(guān)規(guī)定散見于不同層級(jí)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章中。這些行政法律規(guī)范并未形成體系，內(nèi)容也不協(xié)調(diào)，有些甚至出現(xiàn)下位法與上位法不符的現(xiàn)象。

2.存在大量層級(jí)不高的創(chuàng)設(shè)性立法。行政機(jī)關(guān)在立法過程中，不得以消極地不抵觸法律為滿足，必須得到法律的積極授權(quán)。但事實(shí)卻有大量的創(chuàng)設(shè)性立法出現(xiàn)，在上位法沒有明確規(guī)定或授權(quán)的情況下，很多法規(guī)、規(guī)章根據(jù)實(shí)際情況的需要進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性立法，雖然這些創(chuàng)設(shè)性立法有針對(duì)性地解決了一些實(shí)際問題，但是由于層級(jí)不高，沒有廣泛的法律效力而沒有的到廣泛適用；甚至還有一些因?yàn)楸旧磉`反了上位法的規(guī)定而無效；或可能因?yàn)檫`背了公平正義原則而對(duì)法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性造成損害。

（二）行政調(diào)解協(xié)議權(quán)威性不足

行政調(diào)解屬訴訟外調(diào)解，故而達(dá)成的協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。其與司法調(diào)解以及人民調(diào)解相比，效力的規(guī)定散見于法律位階較低的規(guī)范性文件中。另外，在實(shí)踐中，存在雙方當(dāng)事人雖然達(dá)成協(xié)議，但是不履行的情況，而此時(shí)，由于行政調(diào)解不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，另一方并不能要求行政機(jī)關(guān)或法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，有損國家公信力，使大家對(duì)行政調(diào)解失去信心。

（三）行政調(diào)解實(shí)施程序缺失

程序正義是看得見的正義，這一環(huán)節(jié)也是確保行政調(diào)解能夠公平、公正并且有效實(shí)施的重要的內(nèi)容。但是現(xiàn)有的法律規(guī)范大多只規(guī)定了可以適用行政調(diào)解的情形，但卻沒有對(duì)調(diào)解的程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致行政調(diào)解過于隨意，使當(dāng)事人喪失對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴感。

（四）行政調(diào)解適用范圍狹窄

首先，我國行政調(diào)解的適用范圍局限于對(duì)傳統(tǒng)民間糾紛案件以及情節(jié)較輕微的賠償、補(bǔ)償案件，因此適用范圍較為狹窄；其次，雖然行政調(diào)解簡易快捷，但在法治建設(shè)中，過分依賴于司法判決，沒有將案件分類處理，往往是盲目選擇了司法程序，造成司法資源的浪費(fèi)。

三、我國行政調(diào)解制度的完善

我國行政調(diào)解制度在運(yùn)用中逐漸暴露的問題無法回避，而其在實(shí)踐中起到的良好作用也是不容忽視的。我們不能舍棄一個(gè)解決糾紛的好方式，但也無法放任其被隨意實(shí)施。因此，完善我國行政調(diào)解制度就顯得尤為重要。結(jié)合我國法治發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)如何完善我國行政調(diào)解制度的具體措施總結(jié)如下：

（一） 建立自上而下統(tǒng)一的立法體系

首先，就行政調(diào)解實(shí)施現(xiàn)狀來看，急需制定統(tǒng)一的行政調(diào)解法律規(guī)范，規(guī)范行政調(diào)解實(shí)施原則、范圍、主體、程序、機(jī)構(gòu)和職能等問題；其次，在中央統(tǒng)一立法的指導(dǎo)下，以地區(qū)為單位，各地可針對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況建立相對(duì)具體的行政調(diào)解立法體系，用以指導(dǎo)該地行政調(diào)解實(shí)踐工作。再次，嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)不同層級(jí)立法的審查，避免下位法逾越上位法的情形，從而導(dǎo)致對(duì)法律體系統(tǒng)一性、權(quán)威性的挑戰(zhàn)。

（二） 提升行政調(diào)解協(xié)議的法律效力

1.就行政爭議達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力。通過行政調(diào)解，作為調(diào)解一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)可以撤銷原行政行為并重新作出行政行為，或者按照協(xié)議履行相應(yīng)行為；作為另一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人則應(yīng)當(dāng)撤回復(fù)議申請(qǐng)或向法院起訴。

2.就民事糾紛達(dá)成的調(diào)解協(xié)議效力。協(xié)議達(dá)成后，當(dāng)事人一旦簽名、蓋章，即表示對(duì)協(xié)議效力的認(rèn)可，之后經(jīng)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)，該協(xié)議書即可嚴(yán)格約束雙方當(dāng)事人的行為，具有了類似合同的效力。若一方當(dāng)事人拒絕履行、消極履行，或履行不符合要求時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)請(qǐng)求法院或公證機(jī)關(guān)確認(rèn)協(xié)議書效力。此時(shí)，調(diào)解協(xié)議書就獲得了強(qiáng)制執(zhí)行力，對(duì)方當(dāng)事人可請(qǐng)求按照協(xié)議書的內(nèi)容強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）規(guī)范行政調(diào)解的程序

1.行政調(diào)解的啟動(dòng)程序。行政調(diào)解的啟動(dòng)程序以依申請(qǐng)啟動(dòng)為原則，以主動(dòng)提起為例外：

（1）當(dāng)事人申請(qǐng)。行政調(diào)解始于當(dāng)事人的申請(qǐng)程序，當(dāng)事人申請(qǐng)一般采用書面形式，但不限于書面形式，特定情況下也可以采用口頭形式申請(qǐng)。以書面形式申請(qǐng)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可提供標(biāo)準(zhǔn)格式的申請(qǐng)文本以供當(dāng)事人填寫。書面申請(qǐng)中一般包括當(dāng)事人基本情況以及申請(qǐng)事由等相關(guān)信息，并經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

（2）行政機(jī)關(guān)受理。當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)：行政機(jī)關(guān)在一方當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解民事糾紛時(shí)應(yīng)詢問對(duì)方當(dāng)事人的意愿，如果該糾紛涉及第三人，亦要征詢第三人的意見之后再?zèng)Q定受理與否。若經(jīng)過審查后行政機(jī)關(guān)作出不受理的決定，應(yīng)當(dāng)出具加蓋公章的書面憑證，并說明拒絕受理的理由。行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)：行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中，如果涉及到適用范圍內(nèi)的民事糾紛，在征得雙方當(dāng)事人同意后可以主動(dòng)啟動(dòng)調(diào)解程序。

2.行政調(diào)解的調(diào)解程序：

（1）調(diào)解前的準(zhǔn)備。首先，行政調(diào)解前要明確行政調(diào)解的主持人。若是因民事糾紛引起的調(diào)解，則應(yīng)當(dāng)由具體承辦該項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行；若是因行政爭議引起的調(diào)解，應(yīng)由作出原行政行為的工作人員（原直接承辦人員除外）主持。其次，無論是依申請(qǐng)啟動(dòng)的調(diào)解還是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)的調(diào)解，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)如實(shí)地將相關(guān)信息及救濟(jì)方式、期限告知參與人員（包括當(dāng)事人以及第三人）。

（2）調(diào)解中的協(xié)商。行政調(diào)解的整個(gè)過程都需要嚴(yán)格遵循當(dāng)事人的意愿，亦可說必須堅(jiān)持自愿原則。調(diào)解主持人不能強(qiáng)制要求當(dāng)事人必須接受、認(rèn)可調(diào)解決定，這是基本要求也是最低限度的要求。本質(zhì)上說調(diào)解只是為當(dāng)事人創(chuàng)造了一個(gè)自由溝通的過濾平臺(tái)，自應(yīng)當(dāng)排除不利于協(xié)商一致的任何因素。

（3）調(diào)解期限設(shè)置。為避免行政機(jī)關(guān)消極執(zhí)法，久拖不決的情形，行政調(diào)解的期限十分有必要作出硬性規(guī)定。一般來說，對(duì)于簡單明了的民事糾紛，調(diào)解期限應(yīng)當(dāng)設(shè)置在30日之內(nèi)完成，自程序啟動(dòng)之日起。對(duì)于案情復(fù)雜的情形，應(yīng)當(dāng)就延長處理時(shí)限一事征詢雙方當(dāng)事人的意見，在征得雙方同意的情況下，可適當(dāng)延長。

（4）調(diào)解的特殊程序。在調(diào)解的過程中，還應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)特殊程序：第一，回避制度?；乇芸梢喇?dāng)事人申請(qǐng)發(fā)生，并由其說明申請(qǐng)理由；亦可由參與該工作的人員主動(dòng)回避。第二，聽證程序。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，發(fā)現(xiàn)爭議關(guān)乎國家利益、集體利益或他人利益的，可決定啟動(dòng)該程序，而不用經(jīng)過當(dāng)事人的同意；當(dāng)事人也可主動(dòng)提出申請(qǐng)，并說明理由，行政機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為確有必要的可舉行聽證。

（四）擴(kuò)大行政調(diào)解的適用范圍

1.因民事糾紛的調(diào)解。隨著公民法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的提高，社會(huì)矛盾愈發(fā)復(fù)雜化、多樣化。想要及時(shí)解決矛盾，單純依靠法院等司法機(jī)關(guān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此可適當(dāng)擴(kuò)大行政調(diào)解適用范圍中民事糾紛的范圍，有關(guān)人身屬性和財(cái)產(chǎn)屬性的糾紛，都可納入其中。

2.因行政爭議的調(diào)解。因行政爭議的調(diào)解主要包括：第一，行政賠償爭議。行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政行為引起的損害賠償。第二，行政補(bǔ)償爭議。行政補(bǔ)償指行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法的行政行為所引起的相對(duì)人損失的補(bǔ)償。第三，行政合同爭議。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在平等自愿的基礎(chǔ)上所達(dá)成的合意可以由合同當(dāng)事人通過協(xié)商來解決爭議。第四，自由裁量案件爭議。行政機(jī)關(guān)在自由裁量案件中，自由裁量權(quán)空間大，可以根據(jù)案件具體情況自主決定是否采取以及如何采取某項(xiàng)措施。若相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)超越法定權(quán)限或行政行為不合理，可申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。第五，行政不作為案件爭議。比如：行政機(jī)關(guān)不履行、遲延履行職責(zé)等情形。

四、結(jié)語

行政調(diào)解以其高效性、專業(yè)性等優(yōu)點(diǎn)在實(shí)踐中有利于建設(shè)和諧社會(huì)，保障公平公正、妥善解決糾紛，但我們?nèi)詰?yīng)重視其在實(shí)施過程中存在的種種問題。本文旨在借鑒國外行政調(diào)解制度的優(yōu)點(diǎn)以及歸納總結(jié)行政調(diào)解制度在運(yùn)行過程中的諸多啟示以解決行政調(diào)解在實(shí)施過程中存在的種種問題。為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家增磚添瓦。

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