“一帶一路”是由中國倡議發(fā)起的、由各方共同打造的全球公共產(chǎn)品。它以歐亞大陸作為重點，同時向世界其他地區(qū)延展與輻射?？梢哉f，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)突破了地域的限制，而具有了更為廣泛的全球意義。正如習(xí)近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇上所強調(diào)的：“‘一帶一路建設(shè)植根于絲綢之路的歷史土壤，重點面向亞歐非大陸，同時向所有朋友開放。不論來自亞洲、歐洲，還是非洲、美洲，都是‘一帶一路建設(shè)國際合作的伙伴?！睆倪@點來說，“一帶一路”覆蓋的國家從經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、治理水平等方面存在著較大差異，尤其是“一帶一路”建設(shè)的重點區(qū)域——歐亞大陸來看，這種復(fù)雜性更為突出。因此，“一帶一路”建設(shè)的地緣政治風(fēng)險必須要認真加以評估。根據(jù)沿線國家的具體情況，地緣政治風(fēng)險可以分為三大部分：第一是國家或地區(qū)政局動蕩所帶來的政治風(fēng)險；第二是恐怖主義、極端勢力的干擾和破壞所導(dǎo)致的政治風(fēng)險；第三是“一帶一路”促動國際秩序變革而引發(fā)大國戰(zhàn)略沖突的風(fēng)險。

一、政治動蕩的風(fēng)險

歐亞大陸的內(nèi)部是全世界最不穩(wěn)定的地區(qū)之一，政治上能否實現(xiàn)安全穩(wěn)定是影響“絲綢之路經(jīng)濟帶”建成的關(guān)鍵因素。實際上，絲綢之路涉及的許多國家都面臨著國內(nèi)政治不穩(wěn)定的風(fēng)險，如阿富汗以及烏克蘭政局的動蕩等。另一方面，絲綢之路上各國之間也存在許多矛盾，如印巴沖突及伊斯蘭教內(nèi)部派別之間的矛盾?！?1世紀海上絲綢之路”建設(shè)同樣也面臨著地緣政治動蕩的風(fēng)險，如南海問題的持續(xù)發(fā)酵。下面僅以緬甸為例，對于“一帶一路”因政局變動所帶來的政治風(fēng)險做具體分析。

緬甸是“一帶一路”建設(shè)的重要節(jié)點國家。它位于亞洲中南半島西北部，西南瀕臨印度洋，是東南亞第二大國，同時也是東盟（ASEAN）、世界貿(mào)易組織（WTO）成員國，與中國、泰國、印度、孟加拉和老撾5國互為陸上鄰國。緬甸地理位置十分特殊，是陸地上聯(lián)結(jié)東南亞與南亞、中東的必然通道，也是通往印度洋的重要通道，天然的地理位置優(yōu)勢使其具有了重要的戰(zhàn)略意義。近年來，美國、日本、印度都十分重視與緬甸政府建立密切關(guān)系。在美國重返亞太的戰(zhàn)略背景下，前國務(wù)卿希拉里、前總統(tǒng)奧巴馬先后訪問緬甸。于中國而言，緬甸不僅是一個鄰國，同時在“一帶一路”建設(shè)中也具有特殊的戰(zhàn)略地位。

然而，緬甸國內(nèi)的政局不穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展程度較低等因素也使得“一帶一路”在緬甸面臨著較大政治風(fēng)險，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，緬甸中央與地方分權(quán)，部分地區(qū)局勢動蕩。緬甸是亞洲國家中民族成分最復(fù)雜的國家之一，存在大量的民族矛盾和地區(qū)分裂勢力。根據(jù)美國中央情報局（CIA）網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，緬甸全國約有人口5575萬，政府承認的民族共有135個，民族語言100多種。緬甸北部的克欽邦和撣邦等地實行自治，但與政府間軍事沖突經(jīng)常發(fā)生，政局頗為不穩(wěn)，安全環(huán)境較為惡劣。2013年6月至今，緬甸北部克欽邦境內(nèi)武裝沖突時有發(fā)生。值得注意的是，緬境內(nèi)各派力量（緬政府、“民地武”）等對中國在處理緬北問題方面既有期待，也有抱怨。筆者2014年8月曾到緬甸曼德勒、仰光、密支那等地調(diào)研，對于這一點感受較深。這使得中緬外交關(guān)系面臨著較大挑戰(zhàn)，也勢將影響到“一帶一路”建設(shè)。

第二，緬甸非政府組織活躍，導(dǎo)致民眾對華投資存在片面誤解。實際上，在緬甸投資過程中，除了要處理好與緬政府和地方勢力之間的關(guān)系外，還需要考慮到非政府組織的功能以及緬民眾對中方項目建設(shè)的態(tài)度。這些非政府組織大都有美日等國外力量的支持，且在緬甸民眾心中較有影響力，而美日等國對于“一帶一路”建設(shè)是有所保留的。因此，如何規(guī)避和對沖非政府組織的負面影響也是中國在“一帶一路”建設(shè)中所必須面對的重要課題。

第三，緬甸“大國平衡”外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。緬甸新一屆政府上臺后，在重點發(fā)展與周邊國家，尤其是東盟國家的關(guān)系的同時，還努力改善與歐美日等大國的關(guān)系。緬甸也希望與其他重要國家搞好關(guān)系，在中美之間通過平衡外交，實現(xiàn)國家利益最大化。美、日、印等國也希望緬甸減輕對中國的依賴，企圖在區(qū)域內(nèi)弱化中國影響力。在美國重返亞洲的國際環(huán)境下，企業(yè)投資也可能會受到此類不確定性的影響。

二、“三股勢力”破壞的風(fēng)險

暴力恐怖勢力、宗教極端勢力、民族分裂勢力這三股勢力是影響“一帶一路”穩(wěn)定的重要因素。例如，“伊斯蘭國”組織得到塔利班派系和烏茲別克斯坦伊斯蘭運動的效忠承諾?！耙了固m國”可能會嘗試以一次襲擊來挑釁中亞，以宣揚它在阿富汗和中亞的勢力。“東突厥斯坦伊斯蘭黨”死灰復(fù)燃。它通常被稱作“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（“東伊運”），其后勤基地設(shè)在土耳其境內(nèi)。由于敘利亞戰(zhàn)爭的緣故，它與敘利亞乃至東南亞的“伊斯蘭國”好戰(zhàn)分子和支持者以及“基地”組織派系加強了關(guān)系。這增加了“東伊運”襲擊中國海外目標、發(fā)動更多形式的自殺式汽車炸彈襲擊的可能性。另外，美軍在阿富汗的撤軍行動為該國留下了持續(xù)動蕩和政治紛爭的隱患。這可能為好戰(zhàn)分子及其他罪犯和毒販在中亞邊境地區(qū)制造不穩(wěn)定局勢提供機會。與此同時，各相關(guān)國對打擊這三股極端勢力尚未形成合力，這極大制約了應(yīng)對三股勢力的有效性與持久性。

當(dāng)然，從辨證的思維來看，“一帶一路”建設(shè)很大程度上也會抑制和打擊“三股勢力”。新美國安全研究中心研究員扎卡里·凱克表示，“三股勢力”的目的之一就是攪亂中國與中亞、歐洲等地的經(jīng)濟合作，而中國“一帶一路”倡導(dǎo)的道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如穿越中國新疆，經(jīng)哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家的鐵路，將中國與歐洲相連，促進中國與中亞各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，為維護與促進地區(qū)穩(wěn)定與和平發(fā)揮重要作用。美國卡內(nèi)基國際和平基金會高級研究員黃育川認為，“一帶一路”將使中國在亞洲取得更加積極的外交效果，緩和地區(qū)緊張關(guān)系，確保主要海上通道的安全暢通與穩(wěn)定。新加坡國立大學(xué)教授鄭永年認為，通過參與“一帶一路”建設(shè)，相對落后的國家將獲得重新融入世界經(jīng)濟主流的機會，逐步消除貧困，這有助于根除“三股勢力”。

三、大國戰(zhàn)略沖突的風(fēng)險

“絲綢之路”一詞源于德文“die Seidenstrasse”，最早出現(xiàn)于德國地理學(xué)家費迪南·馮·李希霍芬（Ferdinand von Richthofen）于1877年出版的著作《中國——我的旅行成果》中。絲綢之路蘊含的巨大精神價值和發(fā)展?jié)摿σ鹆擞騼?nèi)域外國家的興趣，從20世紀90年代開始，以“絲綢之路”冠名的各種規(guī)劃構(gòu)想不斷提出，如聯(lián)合國的“絲綢之路復(fù)興”計劃、美國的“新絲綢之路”計劃、日本的“絲綢之路外交”、俄羅斯的“新絲綢之路”等。這些計劃與“一帶一路”建設(shè)既存在契合點，但也有著明顯的沖突，尤其是美國、日本、俄羅斯的絲路計劃。

美國的“新絲綢之路”計劃。美國的新絲路計劃分智庫和官方兩個層面。從智庫層面看，2005年，美國約翰斯·霍普金斯大學(xué)中亞高加索研究院院長弗雷德里克·斯塔爾提出了“新絲綢之路”構(gòu)想：建設(shè)一個連接南亞、中亞和西亞的交通運輸與經(jīng)濟發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，以阿富汗為樞紐，將油氣資源豐富的中亞、西亞國家與經(jīng)濟發(fā)展迅速的印度乃至東南亞連接起來，促進各國以及幾大區(qū)域間的優(yōu)勢互補，推動包括阿富汗在內(nèi)的該地區(qū)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展。2011年，美國官方提出了“新絲綢之路”計劃，設(shè)想以阿富汗為中心，在美國等國軍隊從阿富汗撤出后，由美國主導(dǎo)阿富汗戰(zhàn)后重建工作，希望阿富汗鄰國投資、出力來維護美國繼續(xù)在歐亞大陸腹地發(fā)展過程中的主導(dǎo)地位。實際是以美國為推手，以阿富汗為中心，連接中亞、南亞，建立一個區(qū)域性地緣政治、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，最重要的是這些國家里有美國的軍事基地，用來圍堵遏制中國、俄羅斯和伊朗。

日本的“絲綢之路外交”。日本本不屬于絲路沿線，但從自身能源需要出發(fā)，在1997年由時任日本首相橋本龍?zhí)商岢鲆浴敖z綢之路外交”冠名的中亞外交戰(zhàn)略。2004年日本重提“絲綢之路外交”戰(zhàn)略，將中亞五國及外高加索三國定為“絲綢之路地區(qū)”，并把該地區(qū)擺在日本新外交戰(zhàn)略的重要地位。根據(jù)“絲綢之路外交”的構(gòu)想，日本將從地緣政治考慮，謀求在中亞和外高加索這個世界戰(zhàn)略要地站住腳跟；同時從經(jīng)濟利益考慮，搶占這一儲量不亞于中東的能源寶庫，通過加強政治影響和經(jīng)濟滲透來爭取該地區(qū)能源開發(fā)及貿(mào)易的主導(dǎo)權(quán)。

俄羅斯的“新絲綢之路”。針對美國將俄排除在外的新絲綢之路計劃，俄羅斯曾多次將正在建設(shè)中的由中國經(jīng)過中亞和俄羅斯直抵德國杜伊斯堡，并連通歐洲鐵路網(wǎng)和港口的“中歐運輸走廊”稱為“新絲綢之路”，表示俄羅斯將在“新絲綢之路”上發(fā)揮決定性作用。與此同時，俄大力推動歐亞經(jīng)濟一體化進程，打造內(nèi)部互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)。

可以看到，這些計劃的突出特點是，制定者本著自身利益最大化的思路來構(gòu)建藍圖，在很大程度上是強調(diào)自己的“連”和“通”，而對其他競爭者卻是某種程度上的“隔”和“斷”，目的是一方面實現(xiàn)自身利益最大化，另一方面讓競爭者邊緣化。顯然，各國在“絲綢之路經(jīng)濟帶”上的博弈使我國對外經(jīng)貿(mào)合作面臨更多困難和障礙，中國“一帶一路”建設(shè)很可能也將與這些國家的絲路計劃發(fā)生矛盾、碰撞和沖突，其中最為突出的是美國、俄羅斯等國的絲路戰(zhàn)略。巴基斯坦駐華大使哈立德認為，從地緣政治的角度看，俄羅斯與中國是影響中亞地區(qū)穩(wěn)定、和平與發(fā)展的最重要的兩個國家，“一帶一路”構(gòu)想是促進中亞地區(qū)經(jīng)濟合作與穩(wěn)定的重要因素，美國的“新絲綢之路”計劃把中國排除在外，是因為美國要限制中國在中亞地區(qū)發(fā)揮影響力。他認為美國“新絲綢之路”計劃與“一帶一路”在地域上有重合，在利益上有競爭，從長期來看是相互沖突的。另外，中國是俄羅斯最大的貿(mào)易伙伴，而歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟卻將中國排除在外，展現(xiàn)了俄羅斯對中國在中亞勢力擴大的擔(dān)憂。俄羅斯學(xué)者謝爾蓋·盧賈寧認為，最大的原因是隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，俄羅斯擔(dān)心中國會影響其在中亞傳統(tǒng)勢力范圍內(nèi)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系與政治生態(tài)。受俄羅斯的影響，中亞國家最近有從過去對俄羅斯的被動依賴轉(zhuǎn)向主動依靠的趨勢，這勢必會削弱中國和中亞國家開展經(jīng)貿(mào)合作的動力，從而影響我國推動與中亞國家“絲綢之路經(jīng)濟帶”的進程。

實際上，中國的“一帶一路”建設(shè)在某些國家看來是進入到由它們主導(dǎo)的地區(qū)之內(nèi)，是動了它們的“奶酪”。美國在東南亞地區(qū)存在重要戰(zhàn)略利益，俄羅斯在中亞地區(qū)保持著傳統(tǒng)的影響力，印度作為地區(qū)大國一直希望主導(dǎo)南亞地區(qū)事務(wù)。由于涉及到切身利益，同時又因為國際社會的無政府狀態(tài)，一國對于他國的戰(zhàn)略意圖既難以預(yù)料，又無法辨別真?zhèn)?。因此，大國之間的戰(zhàn)略防范便成為一種國際關(guān)系的常態(tài)。對于“一帶一路”中所倡導(dǎo)的和平、共贏等理念，相關(guān)國家仍然存有很大疑問。例如，美國東西方中心高級研究員丹尼·羅伊認為，“一帶一路”所倡導(dǎo)的互利共贏不是中國真正的意圖。俄羅斯尤里·塔夫羅夫斯基教授2013年11月15日在俄羅斯“獨立報”發(fā)表文章指出，一些莫斯科漢學(xué)家認為，“一帶一路”構(gòu)想是中國霸權(quán)主義的體現(xiàn)，對抗歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟機制。由此可見，如何克服主要國家對于“一帶一路”建設(shè)的疑慮也是保障其順利推進的重大課題。

四、“一帶一路”地緣政治風(fēng)險的戰(zhàn)略應(yīng)對

“一帶一路”建設(shè)所面臨的地緣政治風(fēng)險呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性的特點。從多樣性的角度來看，“一帶一路”的地緣政治風(fēng)險既包括地區(qū)或國家政治局勢的狀態(tài)，又包括非國家行為體，如“三股勢力”的影響，同時還摻雜著大國戰(zhàn)略沖撞的風(fēng)險；從復(fù)雜性的角度來說，“一帶一路”建設(shè)中牽涉到風(fēng)險元素眾多，覆蓋面巨大，因而增加了應(yīng)對風(fēng)險的難度。從整體上來說，應(yīng)對“一帶一路”建設(shè)的地緣政治風(fēng)險應(yīng)努力從以下幾個方面著手：

一是要做好政策溝通與戰(zhàn)略對接工作。中國所提出的“一帶一路”倡議是以“共商、共建、共享”為原則的，這就決定了“一帶一路”建設(shè)需要得到各相關(guān)國家的支持與配合。換言之，“一帶一路”建設(shè)是由中國發(fā)起并極力推進的，但其最終的實施是需要各國共同參與，其成果也是各國所共享的。由于“一帶一路”覆蓋面廣，牽涉的主體眾多，既有國家，也包括地區(qū)或國際組織，因此，做好政策溝通便是打消沿線國家顧慮，匯聚各行為主體合力的重要途徑。同時，做好政策溝通也是中國處理好與已有的一體化組織關(guān)系所必需的。可以說，如何將“一帶一路”建設(shè)與已有國家的絲路戰(zhàn)略融合起來，實現(xiàn)良好的、無縫的戰(zhàn)略對接是“一帶一路”建設(shè)減少阻力，避免大國間戰(zhàn)略沖撞的重要一環(huán)。正如美國基辛格協(xié)會副會長雷默在“中國發(fā)展高層論壇陸海絲綢之路專題研討會”上建議，陸海絲綢之路構(gòu)想應(yīng)加強與現(xiàn)有地區(qū)機制的銜接，找到各機制的互通性，協(xié)調(diào)配合，相互促進。

二是要建立有效安全機制，合力打擊“三股勢力”?！叭蓜萘Α笔且环N極端邪惡勢力，集恐怖主義、分裂主義、極端主義于一身，在世界各國都留下斑斑劣跡。他們煽動民族仇恨，制造宗教狂熱，鼓吹所謂“圣戰(zhàn)”，大搞暴力恐怖活動，殘殺無辜群眾，挑起暴亂騷亂。三股勢力也成為“一帶一路”建設(shè)中重要的風(fēng)險因素。為此，中國應(yīng)加強與中亞、南亞等相關(guān)國家在安全領(lǐng)域的合作，利用好現(xiàn)有的安全機制，如“上合組織”等，合力打擊“三股勢力”。中國可以與相關(guān)國家在情報共享、司法合作等領(lǐng)域展開更多的安全磋商與交流。

三是要突出強調(diào)“一帶一路”建設(shè)非戰(zhàn)略性、合作性和非排他性?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)不是外向性的地緣政治戰(zhàn)略，而是促進中國西部地區(qū)發(fā)展和擴大向歐亞內(nèi)陸甚至歐洲地區(qū)開放的宏大經(jīng)濟愿景。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》便明確提出，要“加快沿邊開放步伐，加快同周邊國家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，推進絲綢之路經(jīng)濟帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局。”可以說，“絲綢之路經(jīng)濟帶”是在中國進入深化改革、擴大開放之際的一個重要舉措，是在中國沿海地區(qū)通過前30年的改革開放獲得長足發(fā)展之后，中西部地區(qū)通過擴大向西開放而加強與中亞、南亞、西亞乃至歐洲地區(qū)貿(mào)易往來和經(jīng)濟、技術(shù)、金融合作，從而形成中國全方位對外開放格局、實現(xiàn)東西部均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一環(huán)。

“一帶一路”建設(shè)是一個綜合性的跨區(qū)域經(jīng)濟合作倡議，其地緣范圍是以歐亞大陸為主，同時向世界其他地區(qū)開放；其核心內(nèi)容是促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通，對接各國政策和發(fā)展戰(zhàn)略，深化務(wù)實合作，促進協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮。可見，“一帶一路”不是由中國一家主導(dǎo)的地緣經(jīng)濟計劃，更不是中國謀求其戰(zhàn)略利益的政策工具。習(xí)近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇上明確強調(diào)：“我們推進‘一帶一路建設(shè)不會重復(fù)地緣博弈的老套路，而將開創(chuàng)合作共贏的新模式；不會形成破壞穩(wěn)定的小集團，而將建設(shè)和諧共存的大家庭?！币蚨袊谕七M“一帶一路”建設(shè)過程中應(yīng)弱化其戰(zhàn)略性色彩，更多地強調(diào)其經(jīng)濟性、發(fā)展性、開放性、共享性特征。

四是要打造“一帶一路”的精品工程，發(fā)揮其榜樣與引領(lǐng)作用。中國與相關(guān)國家要落實好“一帶一路”建設(shè)，擴大與各方的利益匯合點，讓其優(yōu)越性得以充分發(fā)揮?！笆聦崉儆谛坜q”。只要沿線國家，甚至于整個國際社會能夠從“一帶一路”建設(shè)中獲取實際利益，這便是對各種誤解、曲解最好的回擊。正如習(xí)近平主席在2015年博鰲論壇演講中指出的：“‘一帶一路建設(shè)不是空洞的口號，而是看得見、摸得著的實際舉措，將給地區(qū)國家?guī)韺崒嵲谠诘睦妗！币虼?，中國?yīng)與沿線各國企業(yè)、國際組織以及相關(guān)國際機構(gòu)合作開發(fā)，通過構(gòu)建多方利益共同體，減少外界阻力和疑慮，降低政治風(fēng)險，提高合作的可持續(xù)性，如應(yīng)該善用多邊金融機構(gòu)，聯(lián)合世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織等國際組織共同為大型項目提供融資。中國倡議的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行應(yīng)采取開放式的合作模式，形成多邊協(xié)作的金融平臺，等等。目前，“一帶一路”建設(shè)的愿景與行動文件已經(jīng)制定，絲路基金已經(jīng)順利啟動，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行開始運作，一批基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目已在穩(wěn)步推進。這些早期收獲向我們展現(xiàn)了“一帶一路”的廣闊前景，也進一步吸引與提升了國際社會的參與熱情。從這個角度來說，“一帶一路”建設(shè)的根本在于有效的行動與持久的定力。

（陳積敏，中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副研究員）