夏春春

[提要] 征地是當(dāng)代中國城市化的主要方式。我國農(nóng)村征地拆遷過程中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，各地政府為實現(xiàn)城市化過程中不同的目標(biāo)，利用“公共利益”不斷擴(kuò)大征地的范圍，嚴(yán)重侵害被征地農(nóng)民的合法地權(quán)，在農(nóng)村征地拆遷過程中存在例如違法強(qiáng)制性拆遷方式等地方政府行為失范的問題，破壞農(nóng)村社會的和諧和穩(wěn)定。因此。為了城市化進(jìn)程的平穩(wěn)進(jìn)行、保障失地農(nóng)民的合法土地權(quán)利和社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧發(fā)展，作為征收主體的政府必須嚴(yán)格恪守“公共利益”、遵守法定征地程序以緩解或減少農(nóng)村征地過程中地方政府與被征地農(nóng)民的摩擦。

關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)村征地；政府行為失范

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月27日

農(nóng)村土地征收事關(guān)農(nóng)民切身利益，由于地方政府在征地拆遷中占據(jù)主導(dǎo)地位，因此地方政府應(yīng)維護(hù)農(nóng)民地權(quán)，遵守征地拆遷程序，給予農(nóng)民合理的征地拆遷補(bǔ)償。而現(xiàn)實中，很多地方政府在農(nóng)地征收拆遷中出現(xiàn)大量行為失范現(xiàn)象，如違法征地、暴力拆遷、農(nóng)民安置不當(dāng)、補(bǔ)償費扣發(fā)挪用等。

一、農(nóng)村土地征收中地方政府行為失范的表現(xiàn)

“社會學(xué)上的失范是指規(guī)范的缺失或喪失，具體之就有的價值觀念和行為被普遍否認(rèn)或受到嚴(yán)重的破壞，逐漸失去對社會成員的約束力，新的價值觀念和行為模式尚未被普遍接受或尚未形成，不具有對社會成員的有效約束力，使得社會成員的行為缺乏明確的社會規(guī)范約束，形成社會規(guī)范權(quán)威失落、社會規(guī)范真空或規(guī)范沖突這樣一種社會狀態(tài)?！闭袨槭Х妒侵赣捎谌狈τ行У谋O(jiān)督機(jī)制和權(quán)利制衡，政府行為偏離公共利益和意志并僅以政府自身利益為目標(biāo)。

土地征收的主體是代表公共意志和公共利益的為人民服務(wù)的政府，若政府以真正意義上的“公共利益”為目的而進(jìn)行土地征收，那么就發(fā)揮了政府公共服務(wù)的正當(dāng)職責(zé)。然而，在農(nóng)村土地征收過程中，多數(shù)地方政府均打著“公共利益”的旗號進(jìn)行土地征收，引發(fā)諸多社會矛盾?，F(xiàn)下農(nóng)地征收拆遷中，我國地方政府失范行為的表現(xiàn)有以下幾個方面：

（一）強(qiáng)制拆遷權(quán)力濫用，工作方法不得當(dāng)。強(qiáng)制拆遷是在不能自動履行拆遷情況下采取的必要手段，無論是對于城市國有土地上的拆遷，還是農(nóng)村集體土地上的征地拆遷都有相關(guān)的法律規(guī)定。但是強(qiáng)制拆遷必須在法律依據(jù)和事實依據(jù)都十分充分的情況下才可以實施。但在現(xiàn)實中，拆遷主體在缺少監(jiān)督和制約的情況下，征地拆遷的行政自由裁量權(quán)過大，在征地拆遷中對被征地農(nóng)民進(jìn)行暴力拆遷，不按照法律法規(guī)操作，缺少耐心、工作方法粗暴等現(xiàn)象時常發(fā)生。并且面對公共利益，地方政府認(rèn)為被征地農(nóng)民應(yīng)犧牲自我做出貢獻(xiàn)。征地公權(quán)力的濫用不僅對被征地農(nóng)民的合法地權(quán)造成了巨大的侵害，亦嚴(yán)重破壞政府的形象、削弱政府公信力。

（二）違反征地拆遷程序。我國農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，拆遷集體所有土地上的附著物，要先將集體土地征收為國有，給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償及安置才能進(jìn)行征收。因此，農(nóng)地征收拆遷程序?qū)嶋H包括了土地征收和房屋拆遷兩個階段。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》、《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不論是征地方案還是拆遷方案都要先公告然后才可以實施。而在實際過程中，多數(shù)地方政府未秉持公開、公正、公平的工作原則，忽視被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，減少征地聽證程序，不按規(guī)定發(fā)布公告且內(nèi)容含糊。并且政府獨自決定土地征收、房屋拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、居住安置等內(nèi)容，被征地農(nóng)民沒有參與其中。地方政府無限度地擴(kuò)大了征地拆遷公權(quán)力，忽視被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)?！坝绕湓谡畽?quán)力行為無約束時，政府對社會和公民的壓迫性更加突顯，在政府面前，我們將變得束手無策，只能消極等待政府的任意決定?！钡胤秸`反法定征地程序，征地公權(quán)力濫用，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且混亂?！把a(bǔ)償政策是由當(dāng)?shù)鼗鶎诱趪摇堆a(bǔ)償條例》基礎(chǔ)上按當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況自行出臺，現(xiàn)實中各地政府出臺的補(bǔ)償政策較為混亂?！?。并據(jù)物權(quán)法規(guī)定，“在征地拆遷補(bǔ)償應(yīng)對被拆遷人因拆遷受到的損失進(jìn)行足額、充分補(bǔ)償。不應(yīng)因征地拆遷致使被拆遷人居住條件、生活水平下降”。而現(xiàn)實中，地方政府征地拆遷的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)很低，大多數(shù)被征地農(nóng)民的生活水平不比以前。各地方政府在補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)制定方面有極大的權(quán)力，執(zhí)行過程中隨意性大，通常都是盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與市場價格相差很遠(yuǎn)。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，加上有些地方政府拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費，補(bǔ)償款被層層截留，由此“出現(xiàn)了所謂的‘務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份的三無農(nóng)民，增加了社會不安定因素?！?/p>

（四）征地拆遷中的腐敗現(xiàn)象。我國的農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，只能通過征收為國有才可進(jìn)入市場，由此可見政府的主導(dǎo)性。亦因土地資源的稀缺性，土地征收和分配領(lǐng)域行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，土地征收中存在的巨大剪刀差，也都為政府尋租行為的產(chǎn)生提供了溫床。

在農(nóng)村征收拆遷過程中，地方政府以上種種失范行為不符合政府追求公共利益、保護(hù)人民財產(chǎn)、為人民服務(wù)的價值，引發(fā)征地過程中各利益主體激烈沖突，誘發(fā)一系列社會問題，同時破壞了政府自身的形象。

二、地方政府行為失范原因分析

（一）土地財政。土地財政是地方政府農(nóng)村土地征收過程中行為失范的原因之一。所謂“土地財政”是指地方財政主要依賴于土地出讓收入及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收的一種現(xiàn)象?！巴恋刎斦钡膶嵸|(zhì)就是“賣地財政”，即地方政府賣地收入越高，地方財政收入越大。為了使賣地收入最大化，地方政府會采取兩個策略：一是在地方財政吃緊時候多賣地；二是在地方財政向好時多囤地惜售”。土地財政是中國現(xiàn)有體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關(guān)稅費和融資收入的非正?，F(xiàn)象。政府依賴于土地財政后，政府角色發(fā)生變化，成為土地由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)型為城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)人和經(jīng)營者，其核心都在于通過征收土地和出售土地賺取大量經(jīng)濟(jì)利益，而忽略和侵害了農(nóng)民群體的利益。在這樣的財政需求下，極易造成農(nóng)村土地征收過程中地方政府失范行為的發(fā)生。

（二）征收拆遷法律制度的缺陷。目前，我國尚無《征地拆遷法》，征地拆遷主要依據(jù)憲法和土地管理法的相關(guān)法律法規(guī)，而這兩部法律存在著明顯的缺陷，對征地權(quán)缺少約束，為地方政府征地權(quán)濫用提供了可能性。而《土地管理法》沒有將征地拆遷與土地征收分離開來，在實踐中無法給予指導(dǎo)。地方政府在進(jìn)行征地拆遷時一般會參照《城市房屋拆遷管理條例》，或就一個項目制定政策，招致被征地農(nóng)民的抵觸。此外，地方政府在處理征地拆遷工作時也按照自行制定的地方法規(guī)來執(zhí)行，但地方法規(guī)缺少科學(xué)依據(jù)法律效力低。此外，目前我國相關(guān)法律中對農(nóng)村土地征收的前提“公共利益”的界定模糊，導(dǎo)致地方政府在實際操作中假借公共利益之名，進(jìn)行非公共利益為目的征地拆遷，直接導(dǎo)致征地公權(quán)力的濫用。

（三）征地拆遷程序缺少規(guī)范性。隨著農(nóng)地征收拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，征地拆遷程序設(shè)計及執(zhí)行不規(guī)范損害被征地農(nóng)民的現(xiàn)象頻發(fā)，這是由于國家公權(quán)力本身具有一定的擴(kuò)張性、侵犯性以及腐蝕性等特征。因此，有必要對征地拆遷公權(quán)力進(jìn)行必要的制約，而公正的程序是制約國家公權(quán)力的重要手段之一。在1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布之前，我國一直采用土地計劃征收制度，在計劃征收制度中存在關(guān)于程序方面的規(guī)定，但這些程序本身極為簡單，“缺少嚴(yán)格的關(guān)于權(quán)力行使的時間、空間、方式或順序方面的細(xì)致規(guī)定”，導(dǎo)致政府土地征收權(quán)自由裁量權(quán)過大。目前的土地征收拆遷程序仍殘留計劃征收制度的一些特征。我國尚未有統(tǒng)一明確的征地拆遷程序，征地拆遷的程序包含在征收程序之中。因此在征地拆遷中，各地方政府只能參照《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。由于征地拆遷的法定程序規(guī)范性弱，征地公權(quán)力缺少法定程序的制約，地方政府在實際操作用為追求地方經(jīng)濟(jì)利益，存在隨意進(jìn)行拆遷程序的現(xiàn)象。

（四）征地拆遷過程缺少監(jiān)督及懲罰機(jī)制。公共選擇理論認(rèn)為，政府不僅是“社會人”，也是“經(jīng)濟(jì)人”，其行為的首要和最高的目標(biāo)都是追求有利于自己的利益。因此，政府部門的自利性及征收公權(quán)力的擴(kuò)張性，如若缺少監(jiān)督、懲罰機(jī)制的約束，必然會導(dǎo)致農(nóng)地征收拆遷過程中政府行為的失范，危及到被征地人合法地權(quán)。目前，我國征地拆遷過程中對政府部門監(jiān)督、懲罰機(jī)制存在諸多不足，例如，農(nóng)地征收的合法前提“公共利益”認(rèn)定是由政府部門一手操辦，而未設(shè)定政府部門或社會組織對其進(jìn)行監(jiān)督。近年來，農(nóng)地征收拆遷中種種侵害被征地農(nóng)民權(quán)益的事件亦警醒著要完善監(jiān)督與懲罰機(jī)制以規(guī)范征地拆遷中政府行政行為，制約政府征地公權(quán)力。

三、規(guī)范城市化農(nóng)地征收拆遷過程中地方政府行為的對策

農(nóng)地征收拆遷是我國城市化建設(shè)過程中的一個重要環(huán)節(jié)，政府主導(dǎo)征地拆遷過程，政府行為規(guī)范對于農(nóng)地征收拆遷具有重要意義。針對前文闡述的農(nóng)村土地征收拆遷過程中政府行為失范問題，提出以下幾點對策：

第一，完善土地征收制度。土地征收制度的合理性可以有效地弱化土地財政這種現(xiàn)象，從根本上抑制農(nóng)村土地征收過程中地方政府的失范行為。首先，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度?！霸谥腥A人民共和國憲法中，有關(guān)土地制度和征地制度的規(guī)定存在兩者相背的問題：一方面憲法規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為進(jìn)行轉(zhuǎn)換；另一方面憲法強(qiáng)調(diào)要處于公共利益的需要才能對農(nóng)地實行征收或征用。很明顯可以看出，若滿足前一種的要求，就是違反后一種規(guī)定。”這些問題實際是由土地所有權(quán)城鄉(xiāng)不一致引起的。要解決此問題，就要推進(jìn)我國土地制度改革，建立健全產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體。其次，規(guī)范和完善土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要組成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，在征地過程中，要設(shè)置監(jiān)督和審查程序?qū)Φ胤秸鞯剡^程進(jìn)行監(jiān)督和審查；設(shè)定“公共利益”的認(rèn)定程序，嚴(yán)格對征地權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)地征收前提“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定應(yīng)由地方政府與其他政府部門、社會組織共同決定；建立完善與被征地農(nóng)民集體的糾紛協(xié)商程序。

第二，建立健全土地征收的監(jiān)督和審查機(jī)制，限制公權(quán)力征地范圍。首先，嚴(yán)格界定地方政府的征地權(quán)，政府只能在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有征地權(quán)。公益目的是征地制度的源頭，需要明確界定和謹(jǐn)慎把握，可以通過列舉或概括的方式限定公共利益。不屬于“公共利益”范疇之內(nèi)的征地行為，要嚴(yán)令禁止。嚴(yán)格界定公共利益范圍，可以防止土地征用權(quán)力的濫用，規(guī)范政府行為；其次，加強(qiáng)中央政府對地方政府的監(jiān)督。中央政府要健全監(jiān)督約束機(jī)制，加大征地違法行為懲戒力度，同時也可使用負(fù)激勵機(jī)制。人大、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門要重點監(jiān)督征地拆遷工作中項目審批、拆遷評估、政策制定幾個方面，監(jiān)督地方政府行為的合法性，保障被征地農(nóng)民參與權(quán)及知情權(quán)；最后，加強(qiáng)社會監(jiān)督，完善農(nóng)民糾紛解決機(jī)制。完善農(nóng)民糾紛解決機(jī)制，及時接受被征地農(nóng)民的意見解決問題。例如可以開通村建工作服務(wù)熱線，及時了解并解決被征地農(nóng)民的意見及糾紛等，并根據(jù)被征地農(nóng)民的合理建議對征地拆遷做出調(diào)整，保證被征地農(nóng)民的參與。

第三，完善城鄉(xiāng)社會保障制度。征地拆遷中征地補(bǔ)償及社會保障配置不合理，是被征地農(nóng)民與政府矛盾激化的一個重要原因?！锻恋毓芾矸ā返?7條中規(guī)定的補(bǔ)償內(nèi)容有限且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有上限，而土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活保障，失地農(nóng)民在土地被征收后面臨生活方式的改變，很多失地農(nóng)民的生活水平在土地被征收后大不如前，失地農(nóng)民只能在補(bǔ)償上限內(nèi)尋求最有利的補(bǔ)償。因此，從長遠(yuǎn)角度考慮，要以公平市場價格來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民提供長期的社會保障，盡快建立一套有效可行的失地農(nóng)民社會保障制度。

城市化發(fā)展勢不可擋，但征地拆遷與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，因此必須解決好征地拆遷中存在的問題。在我國，地方政府是征地拆遷工作的主導(dǎo)者，征地拆遷的進(jìn)展取決于地方的政府行為。我國征地拆遷法律制度的缺失和土地財政的存在是征地拆遷中地方政府行為失范的根本原因，因此應(yīng)建立健全土地征收制度，用程序及法律來規(guī)范征地拆遷中地方政府的行為。征地拆遷是城市化發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府在征地拆遷發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時要盡力保障被征地農(nóng)民合法地權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷的法定程序，避免征地拆遷中政府行為失范的發(fā)生。

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