高樂(lè)

【摘 要】城鄉(xiāng)公共物品統(tǒng)籌供給，是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距、改善農(nóng)村居民生存狀態(tài)和生活水平、提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展能力的重要途徑。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)公共物品供給現(xiàn)狀的總結(jié)，分析其出現(xiàn)差別的原因，提出調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制；關(guān)注農(nóng)民需求，調(diào)動(dòng)供給主體合作積極性；加強(qiáng)人力資源供給，拓展多渠道融資體制的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公共物品；城鄉(xiāng)差別

前言：

城鄉(xiāng)關(guān)系是我國(guó)社會(huì)發(fā)展中重要關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系處理的好壞直接決定我國(guó)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。在現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)日趨明顯，城鄉(xiāng)居民收入差距越來(lái)越大，城市將農(nóng)村一切優(yōu)質(zhì)資源都吸收過(guò)去，國(guó)家在資源調(diào)配過(guò)程中，優(yōu)先考慮城市的發(fā)展，優(yōu)先滿足城市發(fā)展的資源需要，造成了不均衡城鄉(xiāng)公共物品供給。而公共物品作為民生建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，更是我國(guó)農(nóng)村改革和發(fā)展的核心問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)公共物品供給現(xiàn)狀的整理，分析造成城鄉(xiāng)公共物品供給差異的原因，進(jìn)而提出對(duì)策建議。

一、城鄉(xiāng)公共物品供給現(xiàn)狀

城市與農(nóng)村的發(fā)展都需要相應(yīng)的外部資源的支持，但是國(guó)家所擁有的資源是有限的，這種以犧牲農(nóng)村而發(fā)展城市的分配方式，造成了城鄉(xiāng)教育資源分配不公、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、公共基礎(chǔ)設(shè)施供給差距較大、城鄉(xiāng)社會(huì)保障不均等的問(wèn)題。

（一）城鄉(xiāng)教育資源分配不公

很多縣級(jí)政府的財(cái)政收入水平低下，使得在農(nóng)村的九年義務(wù)教育費(fèi)用投入少，從而農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展受到了嚴(yán)重制約。農(nóng)村缺乏義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，義務(wù)教育狀況得不到改善。盡管國(guó)家實(shí)行了真正的免費(fèi)教育，減輕了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)，但由于財(cái)政投入不足，加上長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部門、集中于城市地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的辦學(xué)條件仍比城市差，許多學(xué)校，特別是中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村學(xué)校條件差，教學(xué)設(shè)施簡(jiǎn)陋，學(xué)生還在危房教室上課，教師人數(shù)少，教學(xué)水平低，多數(shù)兒童不能正常接受義務(wù)教育。農(nóng)村人口中低學(xué)歷人口的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市人口，城市人口中高學(xué)歷人口的比例明顯高于農(nóng)村人口的比例。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學(xué)歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。這些差距將直接導(dǎo)致未來(lái)城市和鄉(xiāng)村居民在知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)地位和收入方面差距的擴(kuò)大。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理

農(nóng)村合作醫(yī)療在 20世紀(jì)80年代解體以后，同時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生體制也進(jìn)行了改革，農(nóng)村地區(qū)的廣大農(nóng)民的醫(yī)療沒(méi)有任何保障，農(nóng)民一直深受“看病難、看病貴”的折磨，一個(gè)家庭只要有一人患重病全家就被拖累。這幾年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革緩解了農(nóng)民一部分負(fù)擔(dān)，“因病致貧、因病返貧”的情況也得到了改善，但農(nóng)村公共衛(wèi)生體系在整體上還很不完善，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如報(bào)銷比例偏低、報(bào)銷過(guò)程過(guò)于復(fù)雜，并不能徹底地幫助農(nóng)民擺脫因病致貧的困境。而且我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用向城市傾斜，醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療人員向城市集中。無(wú)法滿足農(nóng)民的健康需求，主要在以下三個(gè)方面：一是醫(yī)療資源城鄉(xiāng)配置不合理。二是農(nóng)村的基本醫(yī)療條件不達(dá)標(biāo)。三是農(nóng)村醫(yī)療收費(fèi)相對(duì)較高，農(nóng)民一旦有大病只得去城里的大醫(yī)院，求醫(yī)十分不方便，且負(fù)擔(dān)加重。四是農(nóng)村的公共衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)，基本的保健設(shè)施相當(dāng)滯后。

（三）公共基礎(chǔ)設(shè)施供給差距較大

農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是廣大農(nóng)民生存、發(fā)展的基本保障。近些年國(guó)家增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，而農(nóng)民的實(shí)際需求遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)水平。例如農(nóng)村水利設(shè)施逐漸老化，且得不到良好維護(hù)，而新的水利工程建設(shè)步伐又跟不上，致使農(nóng)村水利設(shè)施的供給嚴(yán)重不足。同時(shí)，農(nóng)村的發(fā)展也受到了落后的文化設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施和電網(wǎng)建設(shè)等的限制。

（四）城鄉(xiāng)社會(huì)保障不均等

社會(huì)保障制度絕大部分著眼于城鎮(zhèn)居民，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民很大一部分則被排除在這一制度之外，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率低，且完善程度不夠，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)民的參保率普遍偏低，保障項(xiàng)目少，與城鎮(zhèn)居民享受的保障待遇差別巨大。農(nóng)村養(yǎng)老主要還是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，農(nóng)民仍將自己的老年生活期望寄托于子女身上，但隨著大量青壯年進(jìn)入城市打工，農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日漸突出。大多數(shù)家庭的“四二一”結(jié)構(gòu)使得家庭養(yǎng)老面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。農(nóng)村低保的覆蓋面和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與城市相比也比較低。

農(nóng)村最低生活保人數(shù)超過(guò)城鎮(zhèn)兩倍，但是最低生活保障資金全年計(jì)劃支出并沒(méi)有與之相匹配，2002年農(nóng)村人均最低生活保障資金高于城鎮(zhèn)0.76元/月，2003年城鎮(zhèn)人均最低生活保障資金反超農(nóng)村，并且差距越來(lái)越大，2011 年城鄉(xiāng)人均最低生活保障資金差距達(dá)到2726.5元/月。由此可見(jiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度并沒(méi)有調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距，反而起著―逆向調(diào)節(jié)的作用。

二、城鄉(xiāng)公共物品供給差別的形成因素

目前我國(guó)公共物品供給現(xiàn)狀來(lái)看，城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差別，主要體現(xiàn)在供給主體的城鄉(xiāng)分殊，供給客體的城鄉(xiāng)懸差，供給模式的城鄉(xiāng)差別，供給能力的城鄉(xiāng)差別。

（一）供給主體的城鄉(xiāng)分殊

在城市公共物品的主體是政府，而農(nóng)村公共物品供給的主體村民自發(fā)組織的村集體，而村級(jí)組織在我國(guó)不是一級(jí)政權(quán)組織，沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)。所以城市在公共物品供給上具有明顯的組織優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，而農(nóng)村就處于弱勢(shì)地位，這樣就造成了公共物品供給上的城鄉(xiāng)分殊。而且我國(guó)鄉(xiāng)村公共物品供給效率卻普遍低下，因此供給這類產(chǎn)品的準(zhǔn)入門檻比較高，一些第三方機(jī)構(gòu)由于其資質(zhì)、規(guī)模和受政策條件的限制，難以成為公共物品的供給者。

（二）供給客體的城鄉(xiāng)懸差

城市公共物品供給種類繁多，覆蓋面廣，能夠保障城市居民的健康發(fā)展，而農(nóng)村公共物品供給種類單一，覆蓋面低，即使現(xiàn)在還處于低水平的狀態(tài)，正努力滿足于全覆蓋的要求。這種城鄉(xiāng)供給水平差異化是政府公共物品供給的一大特征，也對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展形成障礙。endprint

（三）政府在公共物品供給模式上的城鄉(xiāng)差別

政府在農(nóng)村公共物品供給上的缺位導(dǎo)致了農(nóng)村村級(jí)組織和村民進(jìn)行自我供給的主要原因。這種模式的孱弱與無(wú)力，使得農(nóng)民在享受公共物品供給上的公共福利長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)重滯后。而城市在公共物品供給上的組織機(jī)構(gòu)、資源配備上都比農(nóng)村有效，從而導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間供給模式上的顯著差異。在供給技術(shù)上相比，城市公共物品供給的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。不僅有傳統(tǒng)的以政府為主的供給模式，各種市場(chǎng)化的供給模式也運(yùn)用而生。而在鄉(xiāng)村，由于市場(chǎng)化發(fā)展的程度較為低下，現(xiàn)代供給技術(shù)在農(nóng)村沒(méi)有生存的土壤，這就從供給技術(shù)上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)公共物品供給上的非均衡態(tài)勢(shì)。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共物品供給模式由于既定利益主體的限制往往導(dǎo)致供給成本過(guò)高，公共物品從原料采購(gòu)、加工生產(chǎn)、市場(chǎng)流通到最后分配，各個(gè)環(huán)節(jié)中都存在成本過(guò)高的問(wèn)題。我國(guó)公共物品的供給主要由政府統(tǒng)一配置，政府從人民那里取得稅收收入，再劃撥用于公共物品的專項(xiàng)財(cái)政資金，而政府進(jìn)行配置時(shí)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)供給不均、不公平的現(xiàn)象，又在一定程度上增加了農(nóng)村公共物品供給的成本。

（四）供給效能的城鄉(xiāng)差距

城市公共物品供給的能量充足，組織得力，其能力明顯強(qiáng)于農(nóng)村。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的之間巨大差異，再加上農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村人口眾多，所以公共物品供給的效力經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)村地區(qū)的消化溶解，其效能也不明顯。而多年來(lái)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)家財(cái)政的強(qiáng)大投入下已經(jīng)變得越來(lái)越好，而農(nóng)村公共物品投資不足，差距很大。農(nóng)村在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共物品供給上歷史欠賬過(guò)多，即使這幾年政府加大投入，但是也很難短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)城鄉(xiāng)之間的差距，所以造成了城鄉(xiāng)在公共物品供給效能上的差異。以經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村公共物品供給的邊際效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市。

三、解決我國(guó)城鄉(xiāng)公共物品供給差別的建議

城鄉(xiāng)公共物品供給失衡是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因。為了縮小差距，就必須從我國(guó)當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，以理論分析為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)狀分析研究如何在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源過(guò)程中促進(jìn)公共物品的均等化供給。

（一）調(diào)整財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

把更多的資金傾向于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)；中央財(cái)政在地方財(cái)政的支付力度要加強(qiáng)，同時(shí)省級(jí)政府和鎮(zhèn)級(jí)政府分配財(cái)政的能力要加強(qiáng)；構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的基層財(cái)政管理體系，保障基層財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。充分發(fā)揮村民自治組織的作用。拓寬農(nóng)民需求表達(dá)渠道。政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)，要充分了解農(nóng)民需求，培養(yǎng)農(nóng)民的主人翁意識(shí)和民主意識(shí)，提高其素質(zhì)，讓他們表達(dá)自己的意愿并參與公共產(chǎn)品供給的全過(guò)程。實(shí)現(xiàn)有效供給。根據(jù)不同層次的政府存在的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，確定不同層次政府在農(nóng)村公共物品供給中的責(zé)任。農(nóng)村公共物品供給機(jī)制以農(nóng)民的需求為主題農(nóng)村的公共物品供給需要有針對(duì)性，農(nóng)民在政府的引導(dǎo)下，決定農(nóng)村公共物品的數(shù)量、種類、方式等等。完善農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民積極參與公共物品供給，提高農(nóng)民自覺(jué)參與決策的意識(shí)。農(nóng)民需求公共物品的表達(dá)渠道要拓寬，能表達(dá)出大多數(shù)農(nóng)民的需求偏好。

（二）關(guān)注農(nóng)民需求，調(diào)動(dòng)供給主體合作積極性

政府加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給并關(guān)注農(nóng)民的需要。政府首先要轉(zhuǎn)變觀念，既要注重農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，又要注重其質(zhì)量。.市場(chǎng)或非政府組織積極配合政府并發(fā)揮應(yīng)有作用。由于大部分地區(qū)政府仍然壟斷著所管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，所以非政府組織和市場(chǎng)的力量在這一領(lǐng)域并沒(méi)有發(fā)揮作用。其他非政府組織應(yīng)該積極配合政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，建立起多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供給決策機(jī)制、供給主體和供給資金等方面的多中心運(yùn)行，調(diào)動(dòng)各主體的積極性，并協(xié)力配合。充分發(fā)掘農(nóng)村的“造血”功能，引進(jìn)高級(jí)人才開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)業(yè)增收。

（三）加強(qiáng)人力資源供給，拓展多渠道融資體制

政府相關(guān)部門配合農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要，適時(shí)進(jìn)行前瞻性的人力資源發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)日常工作需要和各項(xiàng)行政職能變動(dòng)，適時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雇員的人數(shù)和類型。除積極引進(jìn)人才外，要采取措施提高現(xiàn)有公務(wù)人員的公共服務(wù)素質(zhì)與辦事能力。建立長(zhǎng)期的公務(wù)員崗位技能培訓(xùn)體系，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行農(nóng)業(yè)、信息技術(shù)、法律法規(guī)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共管理等知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)公務(wù)員為農(nóng)村、為農(nóng)民辦事的本領(lǐng)和能力。首先，國(guó)家加大向農(nóng)業(yè)的財(cái)政傾斜力度，提高對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入水平，保證供給資金持續(xù)增長(zhǎng)。其次，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織投資。再次，鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)體投資。激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)的熱情，在個(gè)人自愿的前提下，向農(nóng)民籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金。最后，吸引社會(huì)力量投資，引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)村建設(shè)提供資金。

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