白佳憶

[摘 要]“一帶一路”戰(zhàn)略是我國(guó)面向新時(shí)期，為全面深化改革開(kāi)放而提出的新一輪對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略從時(shí)機(jī)、內(nèi)容和導(dǎo)向等方面為我國(guó)府際合作及其創(chuàng)新帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。然而，作為政府間的一種重要關(guān)系，一國(guó)的國(guó)體、政體、經(jīng)濟(jì)制度及文化等都會(huì)成為影響府際關(guān)系的重要因素。基于此，本文以“一帶一路”戰(zhàn)略為背景，探尋其為我國(guó)府際合作帶來(lái)的新思路以及路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]一帶一路；地方政府；府際合作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.066

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）16-0-02

“一帶一路”戰(zhàn)略是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工程，是我國(guó)未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間的大戰(zhàn)略，我國(guó)和沿線相關(guān)國(guó)家在推進(jìn)該戰(zhàn)略時(shí)會(huì)面臨諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和不確定性問(wèn)題，這為我國(guó)地方政府的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1 我國(guó)府際合作現(xiàn)狀

府際合作是指政府部門(mén)和非政府部門(mén)等公共治理主體為實(shí)現(xiàn)公共利益，在相互依存的環(huán)境中分享權(quán)力，共同管理公共事務(wù)及彼此合作的過(guò)程，是中央與地方、地方與地方及公私部門(mén)共同構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)。受信息化時(shí)代的影響，各地方政府間跨區(qū)域、跨級(jí)別的合作愈來(lái)愈多，這雖然加快了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，但隨之而來(lái)的問(wèn)題也越來(lái)越多。

1.1 地方保護(hù)主義阻礙府際合作

斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)系安東尼·唐斯博士認(rèn)為：“每一個(gè)社會(huì)行為主體，不論是個(gè)人還是團(tuán)體都是領(lǐng)域的霸主”，并將這個(gè)觀念應(yīng)用到了官僚體系。這種本位主義為了追求局部利益甚至不惜損害整體利益，逐漸在政府間制造合作阻力，以至于形成地方保護(hù)主義，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)府際合作工作的順利開(kāi)展。

1.2 府際合作陷入利益博弈的困境

自我國(guó)推行分權(quán)化和分稅制改革以來(lái)，地方政府所掌握的權(quán)力得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。實(shí)現(xiàn)自身利益最大化漸漸成為各地方政府行為的導(dǎo)向，受到利益和權(quán)力的雙重誘導(dǎo)，各政府往往積極利用政治組織和政治手段捕捉潛在的制度收益，參與地方之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)力，積極擴(kuò)大自己的稅源，贏得政績(jī)。近年來(lái)，地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，地方政府的行為對(duì)社會(huì)資源的耗費(fèi)、對(duì)社會(huì)正義的危害，導(dǎo)致各地方政府間的利益博弈及合作出現(xiàn)“瓶頸”。

1.3 尚未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

即使我國(guó)各地方政府在貿(mào)易投資、信息網(wǎng)絡(luò)、能源開(kāi)發(fā)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面的合作達(dá)成共識(shí)，但整體而言，沒(méi)有生成一個(gè)戰(zhàn)略性的合作規(guī)劃，從而造成的資源浪費(fèi)等問(wèn)題頗為嚴(yán)重，比如，我國(guó)江浙滬地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)極高，重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。另外，地方政府間的合作因缺乏明確的、制度化的合作機(jī)制而導(dǎo)致合作組織渙散，因缺少有效的議事決策機(jī)構(gòu)而導(dǎo)致合作組織效率低下。除此之外，中央政府在相關(guān)方面職能缺位。中央在國(guó)家層面為府際合作提供的政策保障、制度支持應(yīng)作為府際合作開(kāi)展的前提，但政府在相關(guān)方面職能缺位。

1.4 缺乏相關(guān)法律與制度的保障

法律法規(guī)在區(qū)域合作中發(fā)揮著重要作用，但目前為止，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)與同級(jí)府際合作有關(guān)的法令條例。根據(jù)我國(guó)《憲法》第八十九條及地方組織法規(guī)定：“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！笨梢?jiàn)，《憲法》只針對(duì)各級(jí)政府間上下級(jí)的權(quán)責(zé)、各級(jí)政府在本轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)盡職責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)的說(shuō)明與規(guī)定，但對(duì)政府間競(jìng)合關(guān)系的說(shuō)明、權(quán)責(zé)關(guān)系等沒(méi)有提及。

2 “一帶一路”戰(zhàn)略為我國(guó)府際合作提供的新思路

2.1 在“互聯(lián)互通”中，推進(jìn)府際合作

首先，“一帶一路”戰(zhàn)略要求我國(guó)進(jìn)一步從海陸兩方面做到互聯(lián)互通，從而為我國(guó)與外部世界的海陸互聯(lián)互通奠定基石。以沿線政府合作創(chuàng)新推動(dòng)我國(guó)與外部世界的互聯(lián)互通，加大我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的程度、擴(kuò)大我國(guó)對(duì)外延展的范圍，將府際合作同推進(jìn)我國(guó)與外部世界的互聯(lián)互通有機(jī)結(jié)合起來(lái)。其次，“一帶一路”戰(zhàn)略成功將地方政府間的合作與互聯(lián)互通有機(jī)銜接，這更加有利于推動(dòng)政府的發(fā)展?！耙粠б宦贰毖鼐€涉及我國(guó)東部、中部和西部，由于歷史及地理位置等種種原因，這三部分各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)側(cè)重點(diǎn)不一、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有互補(bǔ)性、資源稟賦條件不同。這要求我國(guó)要進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從客觀上保證互聯(lián)互通工作的有效開(kāi)展，同時(shí)從法律和制度上規(guī)范政府間的合作。最后，根據(jù)各政府具體情況，確定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而更有效地推動(dòng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)互聯(lián)互通并肩發(fā)展。

2.2 在“對(duì)口支援”中，加強(qiáng)府際合作

“一帶一路”戰(zhàn)略于對(duì)口支援工作而言，在內(nèi)容、時(shí)機(jī)、功能和導(dǎo)向等諸多方面推進(jìn)了其發(fā)展與創(chuàng)新，激發(fā)了區(qū)域府際合作潛力、開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)合作發(fā)展的新局面，提供了雙向支援、多方支援的新導(dǎo)向。新時(shí)期，為了在“一帶一路”的平臺(tái)中將對(duì)口支援工作做得更好，我國(guó)必須要求各地相關(guān)政府找準(zhǔn)兩項(xiàng)戰(zhàn)略的契合點(diǎn)，提升契合度。

2.3 在“推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)”中，深化府際合作

新疆作為我國(guó)的西北窗口，在新形勢(shì)下將以“五中心、三基地、一通道”為核心，形成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的重要交通樞紐。甘肅作為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要省份，甘肅省應(yīng)加快對(duì)蘭州的開(kāi)發(fā)開(kāi)放，目前其所建立的蘭州自貿(mào)區(qū)已成功批轉(zhuǎn)至商務(wù)部，為未來(lái)成為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的黃金段做好準(zhǔn)備。青海和寧夏是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上少數(shù)民族聚居區(qū)，在“一帶一路”戰(zhàn)略的引導(dǎo)下必須統(tǒng)籌好各民族的共同利益。廣西和云南地處我國(guó)南下出海的樞紐位置，要繼續(xù)完善“滇印”“滇緬”經(jīng)濟(jì)走廊與湄公河區(qū)域的合作，為“一帶一路”建設(shè)提供戰(zhàn)略支撐。

3 “一帶一路”戰(zhàn)略下府際合作的路徑選擇endprint

3.1 構(gòu)建府際間的利益協(xié)調(diào)系統(tǒng)

利益關(guān)系和諧發(fā)展是政府間進(jìn)行合作的保障，利益協(xié)調(diào)系統(tǒng)的設(shè)置應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。第一，明確以合作共贏為主題的協(xié)調(diào)總目標(biāo)。第二，協(xié)調(diào)過(guò)程具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，并一定程度上依賴于管理方法和科學(xué)的技術(shù)手段。第三，要重視環(huán)境對(duì)協(xié)調(diào)對(duì)象的影響，在不同環(huán)境下對(duì)象可能會(huì)呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)，所以需要對(duì)其進(jìn)行一定的分類(lèi)以便研究。第四，協(xié)調(diào)組織管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該跳出僅僅包括上下級(jí)關(guān)系的政府的“牢籠”，它同時(shí)也是平級(jí)政府間協(xié)商互動(dòng)的產(chǎn)物。

3.2 完善和創(chuàng)新對(duì)口支援政策

首先，東中西部地區(qū)地方政府要依據(jù)各自的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定、簽訂和實(shí)施有效的合作協(xié)作政策、協(xié)議及措施，推動(dòng)區(qū)域間合作互動(dòng)和產(chǎn)業(yè)聚集，培育和發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)。在當(dāng)前和今后的一定時(shí)期內(nèi)，東中西部地區(qū)地方政府要圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，通過(guò)對(duì)口支援，合力打造新疆絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)。其次，借用“一帶一路”戰(zhàn)略平臺(tái)，在創(chuàng)新支援內(nèi)容的基礎(chǔ)上，促進(jìn)我國(guó)對(duì)口支援工作向互惠的方向發(fā)展。最后，各地政府必須明確認(rèn)識(shí)到把對(duì)口支援工作看作是完成上級(jí)任務(wù)的錯(cuò)誤思想，并應(yīng)向法治化方向發(fā)展。因此，我國(guó)應(yīng)切實(shí)建立一套完整的法制體系，讓各參與政府在工作過(guò)程中有章可循。

3.3 加強(qiáng)府際合作法制保障

為了促使“一帶一路”戰(zhàn)略順利從“愿景”升華至“行動(dòng)”，我國(guó)不僅要重項(xiàng)目，更要重法律制度為其提供的保障。為此，我國(guó)在相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)置上需要注意以下幾點(diǎn)：要以我國(guó)《憲法》以及中國(guó)特色社會(huì)主義倡導(dǎo)的各項(xiàng)理念為指導(dǎo)思想，深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神、習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神；以體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)、實(shí)現(xiàn)公平參與、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)為目標(biāo)，堅(jiān)決禁止地方政府間保護(hù)主義、惡性競(jìng)爭(zhēng)等行為；以實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一為立法原則，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。

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