潘文軒

摘 要：養(yǎng)老保障是調節(jié)居民收入差距的一項重要再分配政策，它通過代際與代內再分配效應，能起到減少收入不平等的作用。發(fā)達國家的公共養(yǎng)老保障較為有效地降低了基尼系數(shù)與貧困率，從實踐來看，發(fā)達國家運用養(yǎng)老保障縮小收入差距的主要路徑包括：設立非繳費型養(yǎng)老保障、社會養(yǎng)老保險保持較高統(tǒng)籌層次、減免低收入群體社會養(yǎng)老保險費、公共養(yǎng)老金采用均等化定額給付方式、養(yǎng)老救助金采用補差式給付模式、第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式遞減替代率、設置第一支柱養(yǎng)老金給付額上限、建立第一支柱養(yǎng)老金最低給付保障機制、對公共養(yǎng)老金收入公平課征個人所得稅等。我國需要合理借鑒發(fā)達國家的相關經驗，更好發(fā)揮養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入差距的功能。

關鍵詞：養(yǎng)老保障；收入差距；發(fā)達國家

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編碼：0257-5833（2017）09-0042-12

一、引 言

如何降低收入不平等程度、使居民收入差距保持在適度范圍內是世界各國普遍關注的重要現(xiàn)實問題。從收入再分配環(huán)節(jié)看，稅收、社會保障、轉移支付是調節(jié)居民收入差距的主要手段。與稅收和轉移支付只能進行單向調節(jié)相比，社會保障通過繳費與給付兩環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)雙向調節(jié)，因而在縮小居民收入差距上具有更大的作用空間。然而，具體到不同國家，社會保障調節(jié)收入分配的效果有所差異。歐盟國家政府的社會保障政策使其基尼系數(shù)的平均值下降了40%，但中國僅下降了12.3%1，差距十分明顯。

養(yǎng)老保障是社會保障體系的最主要項目，收入再分配也是養(yǎng)老保障的重要功能之一。合理的養(yǎng)老保障制度，既要能夠為老年人提供穩(wěn)定充足的收入來源，又要有助于縮小社會成員間的收入差距。美國、德國、英國等發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度的建立時間較早，經過長期發(fā)展已形成比較完善的體系，在實現(xiàn)老年收入保障目標的同時，也較有效地降低了居民收入的不平等程度。本文的主要目的在于考察發(fā)達國家養(yǎng)老保障在調節(jié)居民收入差距方面取得的效果，并分析這些國家通過養(yǎng)老保障縮小收入差距的實現(xiàn)路徑和具體舉措。在借鑒國外經驗的基礎上，提出完善我國養(yǎng)老保障收入再分配功能的政策建議。

二、養(yǎng)老保障對居民收入差距調節(jié)作用的理論分析

養(yǎng)老保障有繳費型與非繳費型兩大類型。繳費型養(yǎng)老保障就是養(yǎng)老保險，而非繳費型養(yǎng)老保障（即零支柱養(yǎng)老金）包括養(yǎng)老救助金與養(yǎng)老福利金。在養(yǎng)老保險中，由政府發(fā)起的社會養(yǎng)老保險（即第一支柱養(yǎng)老金）通常具有良好的收入再分配功能，而私人養(yǎng)老保險（包括第二和第三支柱養(yǎng)老金）則強調養(yǎng)老儲蓄功能，社會互濟能力較弱。至于非繳費型養(yǎng)老保障，其受益不以繳費為條件，相比養(yǎng)老保險能更好地擴展至低收入群體1，因此也具有較明顯的再分配作用。所以，養(yǎng)老保障體系中能夠發(fā)揮縮小居民收入差距作用的部分，主要是由非繳費型養(yǎng)老保障和社會養(yǎng)老保險共同構成的公共養(yǎng)老保障，本文所研究的養(yǎng)老保障專指公共養(yǎng)老保障。

養(yǎng)老保障之所以能起到調節(jié)居民收入差距的作用，源于它所具有的代際再分配效應與代內再分配效應：前者指不同代人（主要指在職年輕人與退休老年人）之間的再分配，而后者指同代人之間的再分配。在代際再分配方面，薩繆爾森2和戴蒙德3利用世代交疊模型，較好揭示了養(yǎng)老保險中收入代際轉移的內在機理。收入代際轉移的過程實際上也是收入差距縮小的過程。因為年輕人的初次分配收入平均而言總是高于老年人的，通過現(xiàn)收現(xiàn)付制社會養(yǎng)老保險將收入直接從年輕人群體轉移到老年人群體，自然就能起到縮小社會整體收入差距的作用。除了代際再分配外，西方經濟學家4在研究中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險還能夠通過對不同人群采用差異化的繳費方式或養(yǎng)老金計發(fā)方法來實現(xiàn)代內收入再分配。其中，差異化的繳費方式可以起到調節(jié)不同收入水平在職人員間收入差距的作用，而個體替代率隨收入遞減的養(yǎng)老金計發(fā)方式則能縮小不同收入階層退休者間的收入差距。除了繳費方式與待遇計發(fā)方法外，養(yǎng)老保障的覆蓋范圍、籌資機制、融合性與便攜性、財政轉移支付等因素也會影響其對收入分配的調節(jié)作用5。

根據(jù)時間跨度，養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距的作用還可劃分為即期再分配與跨期再分配兩種類型：即期再分配效應表現(xiàn)為養(yǎng)老保障對當期收入差距的影響；而跨期再分配效應則要通過相關人群的養(yǎng)老保障轉移率6來反映。至此，對代際再分配、代內再分配按時間跨度進一步細分，就形成了即期代際再分配、跨期代際再分配、即期代內再分配、跨期代內再分配四種形式。結合養(yǎng)老保障的兩大類型來看這四種再分配形式（表1）：首先，非繳費型養(yǎng)老保障因無繳費行為，故不涉及跨期再分配效應，跨期代際與代內再分配僅存在于繳費型養(yǎng)老保障中。其次，繳費型養(yǎng)老保障與非繳費型養(yǎng)老保障均存在即期代際再分配效應，區(qū)別在于年輕一代向老年一代轉移收入的途徑不同，繳費型養(yǎng)老保障通過保險繳費渠道，而非繳費型養(yǎng)老保障則借助于一般稅收渠道。再次，繳費型養(yǎng)老保障的即期代內再分配效應包括在職年輕一代的再分配與退休老年一代的再分配兩個層面，繳費型養(yǎng)老保障的繳費方式、給付機制將分別決定其對在職人員、退休人員當期收入差距的調節(jié)效果。而非繳費型養(yǎng)老保障的即期代內再分配效應僅涉及退休老年一代，養(yǎng)老救助金與福利金的給付機制將決定非繳費型養(yǎng)老保障對退休人員當期收入差距的調節(jié)效果。下文對發(fā)達國家養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距作用的分析，主要關注的是養(yǎng)老保險費的即期再分配效應、養(yǎng)老金的即期再分配效應、繳費型養(yǎng)老保障的跨期代內再分配效應，并以養(yǎng)老金即期再分配效應為重點。

三、發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度對居民收入差距的調節(jié)效果

發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度普遍比較完善，盡管養(yǎng)老保障具體模式的選擇存在國別差異，但各國在養(yǎng)老保障制度建設中均充分考慮了社會公平性因素，這使得絕大多數(shù)發(fā)達國家的養(yǎng)老保障體系在縮小收入差距方面做出了有益貢獻。

（一）社會養(yǎng)老保險費調節(jié)即期收入差距的效果

從按收入十等分組的社會養(yǎng)老保險費負擔率（社會養(yǎng)老保險費占初次分配收入比重）指標值來看，在歐洲發(fā)達國家中，除了英國和葡萄牙外，其余國家的社會養(yǎng)老保險費均呈現(xiàn)出不同程度的累退性，即社會養(yǎng)老保險費負擔率隨著收入水平提高而趨于下降（表2）endprint

（二）公共養(yǎng)老金調節(jié)即期收入差距的效果

1.調節(jié)即期退休人員收入差距的效果

從表3可見，絕大多數(shù)發(fā)達國家的社會養(yǎng)老保險金凈替代率，總體上呈現(xiàn)出隨收入提高而下降的趨勢，這使得在職期間的低收入者在退休后能獲得比高收入者更高的養(yǎng)老金替代率，從而縮小勞動者退休后的養(yǎng)老金收入差距。另外，OECD高收入國家組社會養(yǎng)老保險金凈替代率隨收入遞減的程度，與拉丁美洲和加勒比地區(qū)組接近，但明顯大于東歐及中亞國家、中東和北非國家兩個對比組，這說明了相對發(fā)展中國家而言，發(fā)達國家社會養(yǎng)老保險金具有更強的調節(jié)退休人員收入差距的作用。

要更準確地衡量養(yǎng)老金對退休人員收入差距的調節(jié)效果，可以使用累進系數(shù)指標1，該指標的計算公式為PI=（G-GP）/G×100，其中，PI為累進系數(shù)，G為工資收入的基尼系數(shù)，GP為養(yǎng)老金收入的基尼系數(shù)，累進系數(shù)值越大表明縮小退休人員收入差距的效果越強。由圖2可見，除了瑞典與葡萄牙外，其它發(fā)達國家的公共養(yǎng)老金收入基尼系數(shù)均小于工資收入基尼系數(shù)，這些國家的公共養(yǎng)老金因此具有了不同程度的累進性，在縮小退休人員收入差距方面發(fā)揮了積極作用。特別是新西蘭、加拿大與英國，這三個國家公共養(yǎng)老金的累進系數(shù)均在85以上，降低老年人收入不平等的作用十分顯著。

2.調節(jié)即期全社會成員收入差距的效果

通過測算公共養(yǎng)老金對基尼系數(shù)的影響發(fā)現(xiàn)（表4）：所有歐洲發(fā)達國家的初次分配收入基尼系數(shù)均高于0.4國際警戒線，收入不平等程度較高；而經過公共養(yǎng)老金的再分配調節(jié)后，各國基尼系數(shù)都有不同程度下降，且大部分國家的基尼系數(shù)降至0.4以下。并且，公共養(yǎng)老金對降低基尼系數(shù)的貢獻度也很高，總體上已成為歐洲發(fā)達國家最重要的縮小全社會收入差距的再分配政策工具。另外，公共養(yǎng)老金帶來的基尼系數(shù)降幅，要遠遠高于征收社會養(yǎng)老保險使基尼系數(shù)上升的幅度，因此可以判斷，公共養(yǎng)老保障的凈效應是降低基尼系數(shù)、縮小全社會的收入差距。

我們還注意到，瑞典與葡萄牙兩國的公共養(yǎng)老金，盡管累進系數(shù)為負，但卻使全社會基尼系數(shù)有較大幅度下降，這看似矛盾實則不然。公共養(yǎng)老金對縮小全社會收入差距的貢獻，一方面源于養(yǎng)老金收入差距小于在職收入差距，另一方面來自于收入從年輕一代向老年一代的轉移。對于瑞典和葡萄牙兩國來說，盡管公共養(yǎng)老金收入差距大于在職收入差距（即累進系數(shù)為負）會擴大社會收入差距，但收入代際轉移還是能產生縮小收入差距的效應，且收入代際轉移的正向調節(jié)力度大于養(yǎng)老金給付的逆向調節(jié)力度，這就使得公共養(yǎng)老金依然能發(fā)揮降低全社會收入不平等程度的作用。

（三）社會養(yǎng)老保險調節(jié)跨期代內收入差距的效果

由于缺少其它國家的相關數(shù)據(jù)，在此僅考察美國社會養(yǎng)老保險調節(jié)跨期代內收入差距的效果。按收入等級分組的計算結果（表5）顯示：從跨期視角來看，低收入、中低收入與中等收入三個組別從社會養(yǎng)老保險中獲得了凈轉移收入，而高收入組與中高收入組在社會養(yǎng)老保險中則是收入凈轉出。社會養(yǎng)老保險的平均內部回報率與平均凈轉移收入均隨著收入水平的提高而下降，而養(yǎng)老保險轉移率則隨著收入水平提高而上升?？梢姡绹鐣B(yǎng)老保險較好地實現(xiàn)了資金從較高收入群體向較低收入群體的轉移，進而起到了縮小跨期代內收入差距的作用。

（四）小結

對于發(fā)達國家養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入差距的作用，通過前文的實證分析得到如下一些重要結論：首先，社會養(yǎng)老保險費具有累退性，就其本身而言，并未起到縮小社會收入差距的作用；其次，公共養(yǎng)老金有良好的累進性，勞動者退休后的養(yǎng)老金收入差距較明顯地小于在職時的工資收入差距，這有助于降低老年人的收入不平等程度；再次，公共養(yǎng)老金縮小社會整體收入差距與降低貧困率的成效顯著，這是收入代際轉移與養(yǎng)老金公平分配共同作用的結果；最后，社會養(yǎng)老保險還能起到縮小跨期代內收入差距的作用。

四、發(fā)達國家通過養(yǎng)老保障縮小居民收入差距的實現(xiàn)路徑和具體措施

發(fā)達國家的養(yǎng)老保障較為有效地降低了收入不平等程度，之所以具有調節(jié)居民收入差距的良好功能，主要原因是在其制度設計中充分考慮了社會公平因素，促使收入經由養(yǎng)老保障體系的運作從高收入群體轉移到低收入群體，而公平的養(yǎng)老金給付機制則是這種收入轉移得以實現(xiàn)的關鍵。

（一）設立由稅收支持的非繳費型養(yǎng)老保障項目

由于繳費型養(yǎng)老保障以繳費為受益前提并同正規(guī)就業(yè)相聯(lián)系，導致其在覆蓋低收入群體和非正規(guī)就業(yè)人員方面受到較大限制。與之相比，非繳費型養(yǎng)老保障無需繳費且不依賴于長期就業(yè)記錄，能較好地將低收入者等弱勢人群納入養(yǎng)老保障體系中，進而促進收入的公平分配。憑借著這種優(yōu)勢特點，主要依靠稅收提供資金來源的非繳費型養(yǎng)老保障從上世紀下半葉起在全球范圍內獲得了快速發(fā)展。

發(fā)達國家也普遍重視非繳費型養(yǎng)老保障的建設。早在1891年，丹麥就在地方政府層面試行過非繳費型養(yǎng)老金。1940年，新西蘭實行了世界上第一個全國范圍內的非繳費型養(yǎng)老保障計劃，此后，非繳費型養(yǎng)老保障制度在各主要發(fā)達國家相繼建立。截至2011年，在24個OECD高收入國家中，已有20國設立了非繳費型養(yǎng)老保障項目，占比高達83%，遠遠超過其它國家組別1。在建立非繳費型養(yǎng)老保障的發(fā)達國家中，大多數(shù)國家僅設有以家計調查為基礎的養(yǎng)老救助金，少部分國家僅設有普惠型的養(yǎng)老福利金，而同時具有養(yǎng)老救助金與養(yǎng)老福利金項目的只有加拿大等極個別國家。通過非繳費型養(yǎng)老保障項目，發(fā)達國家較有效地為未被第一支柱養(yǎng)老金覆蓋的低收入者等弱勢群體提供了基本養(yǎng)老保障。

（二）社會養(yǎng)老保險保持較高的統(tǒng)籌層次

社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次是影響其調節(jié)收入分配效果的重要因素之一。社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次越高，其收入再分配功能也越強2。綜觀主要發(fā)達國家，其社會養(yǎng)老保險體系均具有較高的統(tǒng)籌層次，有不少國家還實現(xiàn)了全國范圍內的統(tǒng)籌。較有代表性的是美國的老年、遺屬和殘障保險（OASDI）與日本的國民年金——美國的OASDI直接由聯(lián)邦政府在全美范圍內進行統(tǒng)籌；而日本的國民年金也由中央政府來擔當保險人。通過保持較高的統(tǒng)籌層次，發(fā)達國家的社會養(yǎng)老保險能夠在更大范圍內發(fā)揮互濟作用，進而更好地實現(xiàn)對居民收入差距的調節(jié)。endprint

（三）對低收入群體減免社會養(yǎng)老保險費

盡管絕大多數(shù)發(fā)達國家的社會養(yǎng)老保險費是累退性的，就其本身而言無法起到縮小收入差距的作用，但各國在社會養(yǎng)老保險繳費制度設計中依然考慮到了公平性因素，一種較為普遍的做法就是減免低收入群體的社會保險費。這不僅有助于減輕低收入群體的轉移性支出負擔、間接增加其可支配收入，同時也有利于降低社會養(yǎng)老保險費的累退程度。

日本、英國與法國的社會養(yǎng)老保險費減免制度較有代表性：日本在國民年金中設立了保險費減免條款，減免分為法定減免和申請減免兩種。申請減免有全額減免、減免75%、減免50%、減免25%四個檔次，這有利于申請人根據(jù)自身經濟困難程度選擇相應的減免檔次。在獲得減免費的期間，在計算基礎年金額時也要做一定比例的扣減，但基礎年金的扣減比例低于保險費減免比例3，因此減免費制度仍有益于扶持低收入者。另外，對于無業(yè)者等無能力繳費的特殊群體，在免除他們繳費的同時還保留了其享受全額年金的權利。英國也設置了國民保險繳費豁免規(guī)定，對失業(yè)者、因病無法工作者、家庭照護者等特殊群體，可以免繳國民保險費但被視同繳費。而在法國，減免社會養(yǎng)老保險費主要面向失業(yè)者，法國規(guī)定參保者在失業(yè)期間可以免繳保費（時間最長為6個季度），免除的保費由政府創(chuàng)建的“退休勞動者團結基金”負責資助和補繳。

（四）公共養(yǎng)老金采用均等化的定額給付方式

有些發(fā)達國家在非繳費的零支柱養(yǎng)老金中實行定額給付。最典型的是新西蘭的“國家養(yǎng)老金”（又稱為“超級年金”），這是一種具有普享性質的養(yǎng)老福利金，只要符合年齡和居住條件即可領取。2016/2017財年，對單身者與夫婦（每人）的年給付額分別為23058.36美元與17458.48美元1。對于平均收入者和低收入者而言，超級年金的替代率分別為40.6%和81.1%左右。加拿大的基本養(yǎng)老金作為普享型的養(yǎng)老福利金，也基本上可以視為定額給付2。

另有一些發(fā)達國家在第一支柱養(yǎng)老金中采用了定額給付方式。例如，英國的國家基本養(yǎng)老金按統(tǒng)一標準定額發(fā)放，2016/2017財年，每周給付額為單身119.30英鎊、夫婦190.80英鎊3。盡管退休者獲得基本養(yǎng)老金的實際金額會受繳費年限的影響4，但與退休前的收入與繳費水平完全無關，替代率大約為平均工資的17%。日本的國民年金也實行定額給付，其替代率接近平均工資的16%。

當對全體退休者發(fā)放等額的公共養(yǎng)老金時，這部分養(yǎng)老金與在職期間收入的關聯(lián)性就被完全隔斷了，在職期間工資水平越低者獲得的養(yǎng)老金替代率就越高，因此，均等化的等額養(yǎng)老金具有較強的收入再分配作用。

（五）養(yǎng)老救助金采用補差式的給付模式

非繳費型養(yǎng)老保障中的養(yǎng)老救助金主要面向低收入老年人發(fā)放，旨在保障低收入老年人的基本生活，防止老年貧困。不過，低收入老年人的經濟狀況仍存在較大差異，因此，許多發(fā)達國家在發(fā)放養(yǎng)老救助金時，采取了家計調查基礎上的補差式給付辦法，這能夠使越貧困的老年人獲得越多的救助金。具體來看，補差式養(yǎng)老救助金主要有以下兩種較為典型的模式：

第一種模式是在確定實際補助額時僅考慮收入因素，代表性國家有美國、加拿大和瑞典等。美國規(guī)定了補充收入保障計劃的最高補助額，約為貧困線的75%（單身）和90%（夫婦），當老年人的收入（不包括養(yǎng)老金）低于最高補助額時，政府對不足部分進行補貼。加拿大的保證收入補貼也設置了一個最高給付額，如果申請者除了基本養(yǎng)老金外還有其余收入來源，則要從最高給付額中按0.5的比例扣減，即實際領取的保證收入補貼=最高給付額-0.5×除基本養(yǎng)老金外的其它收入，可見，當申請人的其它收入是最高給付額的2倍時，就不再具備領取保證補貼的資格了。瑞典保證型養(yǎng)老金給付額的簡易計算公式為a×價格基數(shù)-b×收入關聯(lián)養(yǎng)老金5，從公式中不難看出，保證型養(yǎng)老金的最高補貼額是a×價格基數(shù)，而隨著收入關聯(lián)養(yǎng)老金的增加，實際補貼額將逐步減少。

第二種模式是在確定實際補助額時，同時考慮了收入和財產因素，比較典型的是英國的保證補貼項目。英國政府規(guī)定了一個最低收入標準，該最低收入標準就是保證補貼的最高補助額，但申請者最終能領取多少補助金，則取決于其收入和儲蓄情況。首先，申請人的其它收入（含養(yǎng)老金）要從最高保證補貼額中扣減，然后，如果申請人的個人儲蓄超過一定額度，每超過500英鎊就要再減少1英鎊的保證補貼?？梢?，申請人所最終獲得的保證補貼額，是最低收入標準扣減其它收入與一定比例（0.002）超額儲蓄后的余額。

（六）第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式遞減的替代率

美國基本養(yǎng)老金的給付額是根據(jù)養(yǎng)老金基本保額（PIA）確定的，而計算PIA的基礎是參保者在職期間的每月指數(shù)化平均收入（AIME）。美國對AIME設置了兩個臨界點，將AIME劃分為三個區(qū)間，在不同區(qū)間采用超額累退的養(yǎng)老金替代率，目前依次為90%、32%和15%，即PIA=第一臨界點以下收入×0.9+第一臨界點與第二臨界點之間的收入×0.32+超過第二臨界點的收入×0.15。英國在計算附加國家養(yǎng)老金時，設置了較低收入線（LEL）、低收入門檻線（LET）和較高收入線（UEL）。附加國家養(yǎng)老金的給付額是根據(jù)在職期間介于LEL和UEL之間的超額收入來計算的，而這部分超額收入又劃分為高于LEL但低于LET以及高于LET 但低于UEL兩段，前一段的替代率要高于后一段。

美英兩國第一支柱養(yǎng)老金采用階梯式下降替代率的做法，讓在職期間收入較低的參保者能夠獲得相對較高的養(yǎng)老金替代率，從而使社會養(yǎng)老金具有了一定程度的累進性，有助于縮小養(yǎng)老金收入的差距。

（七）對第一支柱養(yǎng)老金給付額設置上限

許多國家在計算第一支柱養(yǎng)老金給付額時引入了限高機制，以避免出現(xiàn)養(yǎng)老金水平過高的情況。不過，各國在實現(xiàn)限高目標的具體做法上存在一定差異：日本在被用者年金中實行了“標準收入制”——設置了30個等級的收入，將各等級的收入代表值稱為標準收入額，并按在職期間的平均標準收入額來計算退休后可領取的年金額。在標準收入制下，對于收入高于最高等級標準收入額的參保者來說，也只能按照最高等級標準收入額來計算其退休后的年金。加拿大的CPP養(yǎng)老金計劃，以設有最高限額的繳費工資的25%作為替代率，因此，工資收入高于繳費工資上限的參保者，其退休后能領取的養(yǎng)老金也將受到上限制約。法國基本養(yǎng)老金給付額根據(jù)參保者的年平均工資收入計算，但年平均工資受到封頂額的限制，它是國內最低收入標準的2倍。德國則明確規(guī)定法定養(yǎng)老金的最高限額為退休前最后一個月工資的75%。endprint

（八）建立第一支柱養(yǎng)老金的最低給付保障機制

一些國家通過制度設計，在第一支柱養(yǎng)老金中建立了最低給付保障機制。法國最低養(yǎng)老金保障機制相對簡單，按有關規(guī)定，參保人只要符合年齡與繳費條件，就可以領取不低于既定標準的基本養(yǎng)老金。德國法定養(yǎng)老金的最低給付保障機制略微復雜些，法定養(yǎng)老金由個人收入分值、養(yǎng)老金現(xiàn)值和養(yǎng)老金種類調節(jié)因子三者的乘積決定，其中收入分值是參保者每年工作收入與當年全體參保者平均工作收入的比值，反映參保者的相對收入水平，由此可見，參保者退休后獲得的養(yǎng)老金與其工作期間收入水平是直接正相關的。為了保障低收入?yún)⒈Ｕ咄诵莺蟮姆ǘB(yǎng)老金收入，德國規(guī)定參保超過35年的低收入者，可認定其年收入至少為平均收入的75%，即收入分值至少按0.75計算，這樣就為低收入者提供了底線水平的法定養(yǎng)老金保障。

（九）對公共養(yǎng)老金收入公平課征個人所得稅

除了通過養(yǎng)老保障政策本身的制度設計來調節(jié)收入差距外，發(fā)達國家還將養(yǎng)老金與個人所得稅結合在一起，運用養(yǎng)老金稅收政策降低收入不平等程度。一方面，絕大部分國家對養(yǎng)老救助金免征個人所得稅，從而間接起到扶持低收入老年人的作用。另一方面，許多國家對除養(yǎng)老救助金之外的公共養(yǎng)老金征收個人所得稅，以此調節(jié)高收入老年人的過高收入。例如，新西蘭對養(yǎng)老福利金（即超級年金）征收個人所得稅。英國、日本、法國、加拿大等國均將第一支柱養(yǎng)老金納入個人所得稅課稅范圍；美國對基本養(yǎng)老金的課稅比較特別，當調整總收入+免稅收入+1/2基本養(yǎng)老金超過規(guī)定金額時，需就超額部分按兩檔超額累進稅率（50%和85%）繳納個人所得稅。

五、發(fā)達國家通過養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入差距的經驗啟示與借鑒

（一）發(fā)達國家養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入差距的經驗啟示

通過考察發(fā)達國家運用養(yǎng)老保障制度調節(jié)居民收入差距的實踐做法及其成效，我們可以得到如下幾點經驗啟示：

第一，養(yǎng)老保障是降低收入不平等的重要手段。政府縮小居民收入差距的政策手段較多，就再分配環(huán)節(jié)而言，除了個人所得稅、最低生活保障這兩項直接以調節(jié)收入差距為主要目標的政策外，養(yǎng)老保障政策也同樣能發(fā)揮改善收入分配的作用。盡管養(yǎng)老保障的首要功能是保障老年人收入，但因其具有代際與代內再分配效應，也會對居民收入差距帶來舉足輕重的影響。因此，要高度重視養(yǎng)老保障的再分配功能，努力使其成為降低收入不平等的重要政策手段。

第二，縮小代內不同收入階層間的收入差距，是養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入分配的重點。養(yǎng)老保障的代際再分配效應，一般總能起到縮小代際收入差距的效果。但是，養(yǎng)老保障的代內再分配效應，卻不必然會使同代不同收入階層間的收入差距縮小，逆向調節(jié)現(xiàn)象也是可能發(fā)生的，如瑞典和葡萄牙就出現(xiàn)了公共養(yǎng)老金累進系數(shù)為負的情況。代內再分配對同代人收入不平等所產生的最終影響，取決于養(yǎng)老保障制度設計的公平性。所以，養(yǎng)老保障調節(jié)收入分配的重點，應放在縮小代內（包括在職一代和退休一代）不同收入階層間收入差距上。

第三，融資機制與給付機制設計是決定養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距效果的關鍵環(huán)節(jié)。盡管發(fā)達國家養(yǎng)老保障都起到了降低收入不平等的作用，但在縮小收入差距的實際成效上仍有較大的國別差異，究其原因，主要在于融資機制和給付機制設計上的不同。公平的融資機制與給付機制及其有機結合，能夠較好實現(xiàn)收入從高收入群體向低收入群體的轉移，并且轉移率越高調節(jié)作用越強。提高財政投入比重、減輕低收入者繳費負擔，有助于增強融資機制的公平性，而各種能起到提高養(yǎng)老金累進性效果的舉措，將增進給付機制的再分配功能。

第四，養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距需要堅持“扶低”與“調高”并舉。扶持低收入群體與調節(jié)高收入群體是縮小居民收入差距的兩條路徑，發(fā)達國家的實踐表明，養(yǎng)老保障對收入不平等的調節(jié)，也是從“扶低”與“調高”兩方面同時入手的。在“扶低”方面，各國采取的舉措包括引入非繳費型項目、減免社會養(yǎng)老保險費、建立最低給付保障機制等；而在“調高”方面，各國所采用的最主要辦法是設置養(yǎng)老金給付上限等。此外，還有一些做法能同時起到“扶低”與“調高”作用，如采用階梯式遞減的替代率等。

第五，注重養(yǎng)老保障與其它收入分配政策的搭配協(xié)同，增強調節(jié)收入差距的政策合力。各種調節(jié)收入分配的政策是相互關聯(lián)的一個有機整體，發(fā)達國家對養(yǎng)老金課征個人所得稅的政策，實際上就是養(yǎng)老保障與個人所得稅兩大再分配政策發(fā)揮協(xié)同效應的體現(xiàn)。將個稅制度與養(yǎng)老金相銜接，有助于加強對富裕老年人的收入調節(jié)。這種做法也啟示我們要重視養(yǎng)老保障與其它收入分配政策的耦合性，并利用相應的耦合性來拓寬調節(jié)收入差距的政策作用空間。

（二）借鑒發(fā)達國家經驗、完善我國養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距功能的建議

與發(fā)達國家相比，中國養(yǎng)老保障制度建立的時間較短，仍處在發(fā)展完善階段。有實證研究發(fā)現(xiàn)，當前我國養(yǎng)老保障調節(jié)居民收入差距的作用非常有限1，某些方面甚至還存在逆向調節(jié)現(xiàn)象2。這表明我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障體系，在制度設計上還欠缺對公平性的考慮，有必要通過深化改革、增強其對收入分配的調節(jié)功能。今后一段時期，借鑒發(fā)達國家的相關經驗，我國可考慮從以下幾方面完善養(yǎng)老保障的調節(jié)收入差距功能：

一是健全養(yǎng)老保障財政投入機制。要穩(wěn)步提高養(yǎng)老保障籌資中財政補貼所占的比重，劃轉部分國有資本充實養(yǎng)老保障基金，養(yǎng)老保障財政資金應重點向欠發(fā)達地區(qū)、農村地區(qū)與貧困人群傾斜。另外，可探索試行以一般預算支持的基礎普惠型養(yǎng)老福利金，其給付標準應結合財政承受能力保持在相對較低的水平。

二是繼續(xù)提高社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。盡管我國總體上已實現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，但大部分省份僅是提取省級調劑金，并非完全意義上的省級統(tǒng)籌。為了切實提高統(tǒng)籌層次，可先在省級層面實行養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，使省級統(tǒng)籌落到實處；在此基礎上，進一步實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金在全國范圍內的統(tǒng)籌。

三是增進社會養(yǎng)老保險繳費的公平性。建議調整城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的比例結構、適當提高前者的比重以突出互助共濟性，還有必要減輕低收入者的繳費負擔，可行辦法包括取消繳費基數(shù)下限規(guī)定、對工資收入低于一定標準的參保者的個人繳費給予財政補貼等。endprint

四是著力完善社會養(yǎng)老保障的給付機制，通過優(yōu)化養(yǎng)老金給付公式中的參數(shù)設計，增強養(yǎng)老金調節(jié)老年人收入差距的作用。通常而言，老年人群的初次分配收入不平等程度要大于中青年人群1。盡管從當前來看，勞動年齡人口內部的收入差距是總體收入差距的主要影響因素，但隨著退休年齡人口增多，退休人口養(yǎng)老金代內收入差距將變得越來越重要2。所以，今后要特別重視養(yǎng)老金給付機制設計的公平性。在這方面可采取的改進舉措有：提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中基礎養(yǎng)老金的發(fā)放標準，借鑒國外做法在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險中引入適度的最低養(yǎng)老金待遇保障機制，將超過一定水平的公共養(yǎng)老金納入個人所得稅征稅范圍等。

最后要指出的是，由于國情上的差異，發(fā)達國家運用養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距的做法，并不一定都適合中國。例如，新西蘭具有較高替代率的普享性養(yǎng)老福利金，在減少老年貧困上確實取得了顯著成效，但該制度是以高人均GDP與財政收入為基礎的，我國就目前發(fā)展水平而言不宜盲目移植這種做法。另外，本文主要是從公平角度探討?zhàn)B老保障問題的，但現(xiàn)實中養(yǎng)老保障的制度設計，需綜合考慮效率與公平兩大目標。某些有助于增強養(yǎng)老保障調節(jié)收入差距作用的舉措，如果以過度犧牲效率為代價，也是不可取的。

Old-age Securitys Effect on Reducing Income Inequality and Its Implementation Path： A Study Based on the Practice of Developed Countries

Pan Wenxuan

Abstract： Old-age security is an important redistribution policy to reduce income inequality through intergenerational and intragenerational redistributional effect. With public old-age security， developed countries effectively reduces Gini coefficient and poverty rate. From the practice point of view， by taking advantage of old-age security， developed countries narrow residents income gap through ways including： establishing non-contributory pension system， maintain a high pooling level of social pension program， relieving social pension premium for low-income groups， paying quota public pension， compensating the difference between the standard and personals income in old-age assistance， adopting staged degressive replacement rate in the first pillar pension， setting upper limit for the first pillar pension payment， establishing the first pillar pension minimum payment guarantee mechanism， fairly levying individual income tax on public pension income. China needs to reasonably learn relevant experiences from developed countries so that old-age security could play better role in reducing income inequality.

Keywords： Old-age security； Income Inequality； Developed Countriesendprint