韓雪嬌, 蘇元舟， 張 梁

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

勘察設(shè)計企業(yè)在海綿城市PPP模式下融資要點(diǎn)研究

韓雪嬌, 蘇元舟， 張 梁

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

2014年《海綿城市建設(shè)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》的發(fā)布，以及建設(shè)部、財政部、水利部聯(lián)合開展的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)申報和建設(shè)工作，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)掀起海綿城市的建設(shè)熱潮。新常態(tài)下，受國家政策影響，地方政府融資能力受限，以引入社會資本參與的PPP項(xiàng)目將成為未來5～10年市場建設(shè)主流，這給處于產(chǎn)業(yè)鏈核心之一的勘察設(shè)計企業(yè)帶來巨大的發(fā)展機(jī)遇。本文旨在探討PPP模式全產(chǎn)業(yè)鏈下的勘察設(shè)計企業(yè)，如何搶抓PPP模式和海綿城市建設(shè)帶來的政策紅利，探尋合理盈利模式，掌握融資要點(diǎn)，推動企業(yè)改革發(fā)展。

海綿城市； PPP模式； 盈利模式； 融資要點(diǎn)

1 背景

1.1 勘察設(shè)計企業(yè)遭遇發(fā)展瓶頸，新機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

中國經(jīng)濟(jì)的減速是新一輪發(fā)展的主要特征，相應(yīng)固定資產(chǎn)投資的下滑使工程勘察設(shè)計單位的市場環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。從高速到中高速乃至中速發(fā)展，不僅是速度的放緩，更是增長方式的轉(zhuǎn)變。近年來，相當(dāng)一部分工程勘察設(shè)計單位明顯感受到市場需求的萎縮、市場競爭的加劇。處于工程建設(shè)鏈條之中的工程勘察設(shè)計企業(yè)，若簡單地希望通過打價格戰(zhàn)的方式承攬項(xiàng)目，毫無疑問是不可持續(xù)的，從長遠(yuǎn)來看，甚至是飲鴆止渴。新一輪投資體制的改革，一方面讓處于原有工程建設(shè)管理模式下的勘察設(shè)計企業(yè)遭遇發(fā)展的困境，另一方面也提供了許多新的發(fā)展空間。PPP模式的推行、新型城鎮(zhèn)化、“一帶一路”、“海綿城市”給勘察設(shè)計企業(yè)帶來了新的機(jī)遇、新的空間。對于新模式的努力適應(yīng)與主動創(chuàng)新，會直接助推自身的轉(zhuǎn)型升級。

1.2 中央政策大力支持PPP模式下的海綿城市建設(shè)

2013年12月12日，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出：建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。國務(wù)院于2015年4月16日正式頒布《水污染防治行動計劃》。2015年國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。海綿城市從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”入手，通過城市規(guī)劃、建設(shè)管控，綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術(shù)措施，控制城市雨水徑流，實(shí)現(xiàn)低影響城市開發(fā)建設(shè)(LID)，最大限度地減少由于城市開發(fā)建設(shè)行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞，將城市建設(shè)成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”，有效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。作為解決城市排水防澇問題的重要辦法之一，海綿城市從概念的提出到技術(shù)指南的出臺，再到試點(diǎn)工作的開展，相關(guān)政策落實(shí)推進(jìn)速度正在加快。國家對加快建設(shè)海綿城市的高度重視，既契合我國生態(tài)文明建設(shè)的通盤規(guī)劃，也預(yù)示著我國海綿城市建設(shè)即將開啟投資熱潮。

財政部2014年底發(fā)布的《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》指出，財政部、建設(shè)部、水利部將推進(jìn)中央財政支持的海綿城市試點(diǎn)工作，中央財政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。根據(jù)住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為1～1.5億元/km2，這是一個巨大的投資空間。目前全國已有16個城市入圍海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，僅這16個試點(diǎn)城市的總投資需求就在3 000億元以上。在巨大的資金需求、中央財政補(bǔ)助有限的情況下，亟待拓寬海綿城市建設(shè)的融資渠道，PPP模式將被鼓勵運(yùn)用及大力推廣。

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府的調(diào)控引導(dǎo)作用，加大政策支持力度，營造良好發(fā)展環(huán)境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經(jīng)營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)。可見，中央在大力鼓勵推廣PPP模式，以實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的雙贏。海綿城市已站在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的風(fēng)口上。

2 PPP項(xiàng)目的基本特征及應(yīng)用思考

2.1 PPP模式基本特征

PPP(Public-Private Partnerships)，即我國現(xiàn)行法規(guī)政策中所稱的“政府和社會資本合作”，是政府和社會資本以平等的身份進(jìn)行協(xié)商并訂立合同，從而達(dá)到雙方共贏的目的。對政府而言，通過與社會資本合作，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，有利于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。對社會資本而言，通過參與政府基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目，有利于盤活社會存量資本，同時通過全生命周期的有效管理，實(shí)現(xiàn)投資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)的有機(jī)整合，從而降低總體投入，提高盈利水平。PPP模式具有以下基本特征：

(1)平等合作。PPP模式下，政府與社會資本是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽署合同方式，確立彼此合作關(guān)系，該平等合作的合同關(guān)系的顯著特征之一就是有著共同的合作目標(biāo)，以彼此協(xié)商確定的合同為媒介，社會資本借此實(shí)現(xiàn)對自身利益的追求，政府則借此實(shí)現(xiàn)高效地向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

(2)利益共享。PPP項(xiàng)目屬于平等合作關(guān)系，對于經(jīng)營性PPP項(xiàng)目，由于項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，由此產(chǎn)生的利益屬于雙方共享范疇。但PPP項(xiàng)目具有一定的公益性或準(zhǔn)公益性，不以利潤最大化為目的，不得不合理地增加政府方債務(wù)或使使用者承受負(fù)擔(dān)。

(3)風(fēng)險共擔(dān)。PPP項(xiàng)目中，政府和社會資本合理分擔(dān)項(xiàng)目是實(shí)施過程中所涉及的風(fēng)險，是PPP模式區(qū)別于傳統(tǒng)政府投資模式的顯著特征。PPP模式中，合作各方需根據(jù)自己是否對項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生的風(fēng)險更具有控制能力、優(yōu)勢或更能提高效率，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小，減少項(xiàng)目實(shí)施工程中出現(xiàn)的不確定性。如在隧道、橋梁、高速公路PPP項(xiàng)目中，如因車流量不夠?qū)е律鐣Y本達(dá)不到基本預(yù)期收益，政府方可對其進(jìn)行現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，有效控制經(jīng)營風(fēng)險。

(4)全生命周期。PPP模式是從項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交的一個全生命周期的范疇，合作期間可能涉及的設(shè)計、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交等內(nèi)容，要從前期的設(shè)計規(guī)劃階段開始統(tǒng)籌考慮，避免脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的效益最大化。

(5)物有所值。PPP模式有個非常重要的原則——Value for Money(VFM)，指PPP模式比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)使用更低的成本或獲得更大的價值。

2.2 PPP項(xiàng)目盈利模式研究

PPP模式的主要適用范圍如表1所示。

表1 PPP模式的主要適用范圍

凡是政府有責(zé)任投資、由政府財政支出的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目都可適用PPP模式建設(shè)，并分為三類：非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、經(jīng)營性項(xiàng)目。如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時，保證社會資本適當(dāng)盈利，必須是公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題，PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新是在確定投資回報率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的問題?，F(xiàn)就三類項(xiàng)目的盈利模式進(jìn)行分析。

2.2.1 非經(jīng)營性項(xiàng)目

對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)或捆綁經(jīng)營性資源，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營(OM)等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。具體的措施包括：

(1)措施一：將非經(jīng)營性項(xiàng)目與其他經(jīng)營性或非經(jīng)營性項(xiàng)目，或者相關(guān)資源開發(fā)權(quán)加以捆綁(即“BT+RCP”)，通過“以豐補(bǔ)歉”的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的整體資金平衡和風(fēng)險控制。

可以考慮與經(jīng)營性項(xiàng)目一起捆綁性經(jīng)營，政府部門批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)給項(xiàng)目承建方，成立SPV公司做資產(chǎn)證券化，采用捆綁的方式來投資、建設(shè)、運(yùn)營整個項(xiàng)目，具體的框架如圖1所示。

(2)措施二：通過增加運(yùn)營維護(hù)(如BTO)、資產(chǎn)租賃(如BTL)等方式使得項(xiàng)目投資模式由BT模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲腜PP 模式，以降低項(xiàng)目投資風(fēng)險。

圖1 捆綁式PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式分析

可以粗略地設(shè)計出中規(guī)中矩的結(jié)構(gòu)模式，由政府和項(xiàng)目承建方共同出一定比例的、少量的資金，成立第三方的項(xiàng)目管理公司，而后拿建成后的項(xiàng)目預(yù)期收益作為抵押到銀行貸款融資，完成項(xiàng)目的大部分融資，來保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。當(dāng)然，對于項(xiàng)目建成后收益不足的情況，需要政府通過一定比例的財政收入或者稅收等方式進(jìn)行補(bǔ)償，以確保項(xiàng)目承建方的利益，具體實(shí)施框架如圖2所示(出資和融資比例可以根據(jù)具體項(xiàng)目協(xié)調(diào)，圖中比例只做參考)。

圖2 PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式分析

2.2.2 準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目

對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。政府補(bǔ)償模式包括建設(shè)期補(bǔ)償、運(yùn)營期補(bǔ)償、資源補(bǔ)償以及部分環(huán)節(jié)市場化等。社會資本要與政府協(xié)商建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，保障合理回報。

2.2.3 經(jīng)營性項(xiàng)目

對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交(BOOT)等模式推進(jìn)。

3 某勘察設(shè)計企業(yè)參與海綿城市PPP項(xiàng)目的核心競爭力

(1)技術(shù)水平過硬。由于海綿城市建設(shè)涉及工程體量大、技術(shù)要求高，需要項(xiàng)目投資人和承包商統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并提前全面考慮項(xiàng)目的復(fù)雜性和長期性，需具備專業(yè)資質(zhì)的社會資本組成聯(lián)合體參與項(xiàng)目投資建設(shè)。海綿城市的核心是有關(guān)水的問題，要求設(shè)計者在水的自然循環(huán)過程中扮演起管理者的角色。某勘察設(shè)計企業(yè)在薪火相傳的60多年里，業(yè)務(wù)覆蓋能源、水利、水務(wù)、城建、市政、交通、環(huán)保等全基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，代表著我國乃至世界水電勘察設(shè)計的頂尖水平，在流域規(guī)劃和水系整治方面擁有強(qiáng)大核心競爭能力。

(2)總承包管理能力突出。海綿城市的建設(shè)往往需要多個具備專業(yè)技術(shù)的設(shè)計和施工單位一同參與，以順利完成項(xiàng)目的具體規(guī)劃要求。因此，《指導(dǎo)意見》中明確鼓勵有實(shí)力的科研設(shè)計單位、施工企業(yè)、制造企業(yè)與金融資本相結(jié)合，組建具備綜合業(yè)務(wù)能力的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，采用總承包等方式統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。項(xiàng)目建設(shè)成本的高低會最終影響項(xiàng)目收益，某勘察設(shè)計企業(yè)從2003年開始進(jìn)軍總承包業(yè)務(wù)市場，先后承擔(dān)多個總承包業(yè)務(wù)，項(xiàng)目管理水平大幅提高，項(xiàng)目全生命周期風(fēng)險管控經(jīng)驗(yàn)豐富，可通過建立PPP項(xiàng)目的全過程風(fēng)險評估與管控體系，制定合理的風(fēng)險分配方案，使項(xiàng)目的風(fēng)險管理合理有效，大大減少建設(shè)和運(yùn)營期問題的發(fā)生。

(3)良好的品牌聲譽(yù)。PPP項(xiàng)目多為國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，業(yè)主為政府部門，良好的品牌聲譽(yù)有助于其獲得業(yè)主認(rèn)可。某勘察設(shè)計企業(yè)作為集團(tuán)特級子企業(yè)，連續(xù)多年穩(wěn)居“全國勘察設(shè)計綜合實(shí)力百強(qiáng)單位”和工程設(shè)計企業(yè)TOP60強(qiáng)前列，擁有眾多高精尖人才及有影響力的業(yè)內(nèi)專家，且涉足水利業(yè)務(wù)已有多年，治水設(shè)計經(jīng)驗(yàn)豐富，在業(yè)內(nèi)品牌優(yōu)勢明顯，具備參與高端競爭的能力。

(4)財務(wù)實(shí)力強(qiáng)。政府采取PPP模式的原因是希望能夠借助社會資本來緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的財政壓力，因此對參與PPP投資的設(shè)計企業(yè)資金實(shí)力提出了較高要求。某勘察設(shè)計企業(yè)作為“AAA級信用企業(yè)”，擁有完善的信用風(fēng)險管理體系、良好的經(jīng)營狀況、被市場和行業(yè)認(rèn)可的企業(yè)信用、強(qiáng)大的資金實(shí)力、和政府長期良好的合作關(guān)系，良好的業(yè)績表現(xiàn)給該企業(yè)發(fā)展提供了持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，容易獲得銀行等金融機(jī)構(gòu)的青睞，較便捷地獲得低成本的建設(shè)資金，因此可作為PPP項(xiàng)目主導(dǎo)單位聚集社會及資本資源。

4 某勘察設(shè)計企業(yè)參與海綿城市PPP項(xiàng)目融資要點(diǎn)

4.1 邀請金融機(jī)構(gòu)前期介入，降低融資風(fēng)險

作為社會資本，PPP項(xiàng)目資金來源是決策前的重點(diǎn)，而金融機(jī)構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機(jī)構(gòu)盡早介入非常必要。對于金融機(jī)構(gòu)要求的擔(dān)保、支持函件中需要政府協(xié)助的部分，社會資本應(yīng)盡早向政府提出要求，及時落實(shí)到PPP項(xiàng)目協(xié)議及相關(guān)協(xié)議文件中，通過政府提供的協(xié)助及增信措施降低項(xiàng)目融資風(fēng)險和融資成本。

很多PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目前期就已進(jìn)行社會資本的招選，項(xiàng)目概算可能還未完成批復(fù)，實(shí)際投資數(shù)額較初期估算、概算甚至預(yù)算數(shù)額都有可能超出，所以，社會資本除應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中積極做好相應(yīng)風(fēng)險控制外，還應(yīng)在與金融機(jī)構(gòu)的融資方案中爭取備用貸款(國際上一般按照總投資的10%左右安排備用貸款)。

4.2 積極嘗試多渠道融資方式，降低融資成本

由于我國金融市場發(fā)展水平滯后，投資人在項(xiàng)目融資過程中會遭遇權(quán)益資本短缺、直接融資渠道受限等不利情況，債務(wù)融資的主要來源依然是銀行貸款。同時受制于公用部門的資本金制度，使得項(xiàng)目公司使用的杠桿比率普遍偏低，靈活度較小。

而PPP項(xiàng)目社會資本需要合理投資回報，如果不借助資本力量提高資金杠桿率，項(xiàng)目投資回報極有可能被高昂的融資成本吞噬。有數(shù)據(jù)表明，通過海外融資和上海自貿(mào)區(qū)融資成本較境內(nèi)融資平均要低50%以上，社會資本應(yīng)積極借助外力，嘗試多渠道融資，降低融資風(fēng)險和融資成本，才能在PPP熱潮中真正掘得屬于自身的那桶金。

4.3 積極爭取中央和地方財政融資,支持基金扶持，降低融資風(fēng)險

除去上文提到的政策扶持，根據(jù)國發(fā)60號文規(guī)定，對于重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目，政府可使用包括中央預(yù)算投資在內(nèi)的財政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。尤其是示范項(xiàng)目，將獲得中央和地方兩級財政補(bǔ)助。國家發(fā)改委也就PPP項(xiàng)目出臺了前期費(fèi)用補(bǔ)助等支持性政策文件。鑒于此，政府和社會資本均應(yīng)慎選項(xiàng)目、精選項(xiàng)目，在積極創(chuàng)新的同時，通過規(guī)范運(yùn)作，盡可能申報本省乃至全國試點(diǎn)和示范項(xiàng)目，以爭取中央和地方融資基金支持，降低項(xiàng)目投融資風(fēng)險。

4.4 加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險管理研究，注重風(fēng)險防范

PPP項(xiàng)目存在著大量風(fēng)險因素，涉及到主要風(fēng)險有政治風(fēng)險、建造風(fēng)險、營運(yùn)風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等。PPP模式設(shè)計的核心是風(fēng)險分擔(dān)，政府之所以采用PPP模式的一個重要原因是要實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移；而勘察設(shè)計企業(yè)作為社會資本方參與PPP模式的最終目的則是在合理分擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上獲得預(yù)期的投資回報。因此，必須在風(fēng)險轉(zhuǎn)移和預(yù)期回報兩者之間找到平衡，充分認(rèn)知和辨識各種風(fēng)險因子，以此實(shí)現(xiàn)風(fēng)險與收益之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。加強(qiáng) PPP 項(xiàng)目風(fēng)險管理研究工作，這不僅在風(fēng)險分擔(dān)上為PPP項(xiàng)目各參與方簽訂相關(guān)合同時提供了依據(jù)，同時也為 PPP 項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中控制和規(guī)避風(fēng)險提供了依據(jù)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

4.5 做好項(xiàng)目打包分類，揚(yáng)長避短，合理設(shè)置融資模式

海綿城市建設(shè)項(xiàng)目種類較多，分類較復(fù)雜。因此要根據(jù)項(xiàng)目各自特點(diǎn)對項(xiàng)目進(jìn)行具體細(xì)化分類，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)合理設(shè)計盈利類型，從而吸引社會資本加入。

應(yīng)用PPP，關(guān)鍵要明確項(xiàng)目的4個邊界條件界面、產(chǎn)出要求、績效指標(biāo)和收益來源。海綿城市是個比較抽象和寬泛的概念，大致可分為兩類：

(1)蓄水保水的綠地/濕地/流域。此類項(xiàng)目4個邊界條件較難明確，應(yīng)用PPP有一定難度，需要政府與投資者嚴(yán)格把關(guān)、整體規(guī)劃、集成設(shè)計和優(yōu)化。央企或國企牽頭組成聯(lián)合體實(shí)施較為適宜，因其與政府目標(biāo)較一致，且具備全方位、全過程、集成優(yōu)化能力，容易提高整體效率，也可避免因上述4個方面邊界條件不明確而產(chǎn)生的爭議。

(2)雨水/生活污水/工業(yè)污水等治理。此類項(xiàng)目4個方面邊界條件較為明確，甚至可以定量(如排放要求)，投資相對較小，因此應(yīng)用PPP相對較易，可由具備資金實(shí)力和建設(shè)運(yùn)營能力的單個或聯(lián)合體社會資本負(fù)責(zé)。

根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出性質(zhì)，海綿城市建設(shè)可分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品3類?，F(xiàn)對不同產(chǎn)品根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和適合的融資方式進(jìn)行分析(見表2)。

從可經(jīng)營性的角度來講，綜合管廊、污水處理廠、公路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可經(jīng)營性很高，因此這類項(xiàng)目很容易吸引金融機(jī)構(gòu)的介入；但是公園、綠地等基礎(chǔ)設(shè)施的可經(jīng)營性則非常差，這將會使海綿城市的建設(shè)面臨巨大的社會融資問題。因此，在進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，需要通過將不同項(xiàng)目打包方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)劣搭配，搭建最合理的結(jié)構(gòu)。

表2 海綿城市建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)及融資方式分析

南寧市那考河流域治理PPP項(xiàng)目是一個集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治項(xiàng)目于一體的典型項(xiàng)目。經(jīng)南寧市政府授權(quán)，南寧市河管理處作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的社會資本招選。2015年2月，在完成競爭性磋商程序招選后，北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司被確定為該項(xiàng)目中選社會資本。該項(xiàng)目總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設(shè)期2年，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，由政府按季定期支付流域治理服務(wù)費(fèi)。該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營到最終處理效果的全生命周期整合，發(fā)揮了PPP模式下水域整治優(yōu)勢。這種按績效付費(fèi)的方式使得PPP模式在海綿城市建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用前進(jìn)了一大步，有助于推動社會資本和項(xiàng)目公司在運(yùn)營過程中不斷改進(jìn)項(xiàng)目管理水平，政府完成了從“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動員”到“專職做好裁判”的角色轉(zhuǎn)換。

5 海綿城市PPP項(xiàng)目存在的問題及展望

海綿城市建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)修復(fù)城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標(biāo)的有效手段?！昂＞d經(jīng)濟(jì)”蛋糕巨大，但目前國內(nèi)PPP模式中，政府和社會資本躍躍欲試，金融機(jī)構(gòu)卻始終持謹(jǐn)慎觀望狀態(tài)。我國海綿城市建設(shè)還處于起步階段，還存在很多問題，現(xiàn)提出制約海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目推進(jìn)和落地的兩大問題。

(1)《中國人民共和國水法》由水利部、住建部、環(huán)保部、原地礦部等幾個部門聯(lián)合起草，但究竟該由一個部門來管理，還是由幾個部門聯(lián)合管理，到目前為止都沒有明確說明。水文循環(huán)本身是一個整體，但由于我國政府部門設(shè)置上的割裂，各部門各司其職、各自為政。這非但不利于城市水文的管理，也制約了項(xiàng)目的落地。

(2)如何對建成效果進(jìn)行評估將是海綿城市建設(shè)中的最大問題。一些西方國家的評估體系清晰明確，除了在建設(shè)之前嚴(yán)格審查工程圖外，還要通過監(jiān)測數(shù)據(jù)來對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行評估，而這正是國內(nèi)目前最缺乏的。采用PPP模式投資建設(shè)海綿城市項(xiàng)目，項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)很重要。尤其針對海綿城市建設(shè)的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目，政府通過財政支出支付運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)是社會資本獲得回報的重要途徑，因此，績效考核制的合理設(shè)置至關(guān)重要。

但在海綿城市建設(shè)熱潮下，PPP政策框架及海綿城市建設(shè)的頂層設(shè)計全面提速，各項(xiàng)制度將逐步完善。海綿城市建設(shè)項(xiàng)目分類多、項(xiàng)目產(chǎn)出以公益性為主，海綿城市建設(shè)的PPP模式，必須針對海綿城市各類項(xiàng)目的特點(diǎn)及企業(yè)的自身?xiàng)l件和優(yōu)勢，探索建設(shè)/運(yùn)營等不同階段、面對政府/開發(fā)商等不同責(zé)任主體下的運(yùn)作，因地制宜合理設(shè)置項(xiàng)目融資模式，形成持續(xù)的市場化推進(jìn)力，實(shí)現(xiàn)真正的“海綿”功能。

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部. 海綿城市建設(shè)技術(shù)指南:低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)[S].北京:住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,2014(2).

[2] 羅晴.我國PPP合同體系構(gòu)建研究[D].重慶:重慶大學(xué),2014.

[3] 袁永博,葉公偉,張明媛.基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011(3):91-95.

[4] 許娜.準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的關(guān)鍵成功因素研究[D].重慶:重慶大學(xué),2014.

[5] 葉曉延,鄧云.PPP伙伴關(guān)系視角的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)途徑研究[C]//.2013中國工程管理論壇, 2013:388-392.

[6] 李秀輝,張世英.PPP:一種新型的項(xiàng)目融資方式[J].中國軟科學(xué),2002(2):51-54.

[7] 仇保興.海綿城市(LID)的內(nèi)涵、途徑與展望[J].建設(shè)科技, 2015(1):11-18.

[8] 王文亮,李俊奇,王二松，等.海綿城市建設(shè)要點(diǎn)簡析[J].建設(shè)科技,2015(1):19-21.

2017-01-12

韓雪嬌(1988-)，女，山西陽城人，碩士，工程師，從事水工結(jié)構(gòu)設(shè)計、水環(huán)境治理、城市規(guī)劃等相關(guān)工作。

F283;F426

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：1003-9805(2017)03-0074-06